Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającą na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII ustawy Kodeks postepowania administracyjnego, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określony w art. 52 par. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a więc warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spelniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 par. 1 k.p.a., a nie poprzez złożenie wezwanie do usunięcia naroszenia prawa kierowanego do organu pozostającego w bezczynności (art. 52 par. 3 i 4 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dnia 11 lutego 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2009 roku, sygn. akt II SAB/Bd 36/09 odrzucającego skargę A.K. na bezczynność Burmistrza Gminy Gniewkowo w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 13 października 2009 r. odrzucił skargę A.K. na bezczynność Burmistrza Gminy Gniewkowo w przedmiocie wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący A.K. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Gniewkowa dotyczącą wniosku z dnia 22 maja 2009 r. o wydanie zaświadczenia, wskazując, że pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący złożył przewidziane art. 37 k.p.a. zażalenie. Nie jest nim pismo z dnia 10 czerwca 2009 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" złożone z powołaniem się na art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wezwanie takie rodzi skutki prawne tylko w sytuacji w przepisie tym wskazanym, to jest tylko wtedy jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Sąd I instancji uznał, że skarżący wniósł skargę nie wyczerpawszy środków zaskarżenia, co jest niezbędną pozytywną przesłanką rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 37 k.p.a. oraz art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że skarżącemu przysługiwało w sprawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i błędne uznanie, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, a jedynie czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie kończy się również rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Stąd też w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania art. 37 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gniewkowa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma odpowiedź na pytanie, czy w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającą na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czy też właściwym środkiem jest wezwanie, kierowane do organu pozostającego w bezczynności, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.).

Za koniecznością wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. opowiedział się Sąd I instancji. Taki też pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 listopada 2005 roku sygn. akt II SAB/Op 13/05 (publ. ONSAiWSA z 2006 r., Nr 4, poz. 104). Natomiast pogląd przeciwny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08 (publ. OSP z 2009 r. Nr 1, poz. 1).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, należy podzielić pogląd pierwszy, opowiadający się za koniecznością wcześniejszego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jako warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji, polegającą na braku wydania zaświadczenia.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma na celu wyjaśnienie stanu faktycznego lub prawnego, który ma być przedmiotem zaświadczenia. Kodeks w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad ma być prowadzone to postępowanie oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W doktrynie wielokrotnie podkreślano jednak, że w tym przypadku powinno się stosować odpowiednio przepisy k.p.a., dotyczące postępowania przed organem pierwszej instancji. Stanowisko takie zajął między innymi Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97 (OSNAP z 1997 r., Nr 20, poz. 395), uznając, że organy, do których zwrócono się o wydanie zaświadczenia, w kwestiach nieuregulowanych w dziale VII k.p.a., obowiązane są w każdym przypadku do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym, zwłaszcza tam, gdzie kodeks używa tych samych określeń, takich jak: postępowanie wyjaśniające, postanowienie, zażalenie.

Stosownie do treści przepisu art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. Zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność, rozumianą jako stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu. Bezczynność jest zatem sytuacją, gdy przepisy k.p.a. określają termin obligujący organ do podjęcia działania, a organ go nie podejmuje.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 219 k.p.a. dopuszczają wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia, jak również, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Skarga kasacyjna zmierza w istocie do wykazania, że przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego została spełniona przez uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast tryb określony w art. 37 § 1 k.p.a., w tym przypadku nie będzie miał zastosowania.

Odnosząc się do tak postawionej tezy należy podkreślić, że wykorzystanie środka prawnego jakim jest zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności albo ze względu na brak organu wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść właściwy środek zaskarżenia.

Jak już wyżej wskazano, przepis art. 219 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie, dopuszcza zatem kontrolę instancyjną postanowienia wydanego w tym trybie. Przyjąć zatem należy, że, możliwa jest także kontrola instancyjna stanu bezczynności organu niewydającego zaświadczenia, uruchomiona na skutek wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Ponadto podkreślenia wymaga, że wymóg określony w treści art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) obowiązuje tylko wtedy, gdy nie mamy do czynienia z zastrzeżeniem wskazanym w art. 52 § 2, 3 i 4 p.p.s.a. Przyjąć bowiem należy, że ustawodawca przyjął pierwszeństwo zastosowania przewidzianych w stosownych przepisach środków zaskarżenia (czy też jak w tym przypadku środka mającego zwalczać bezczynność organu), a dopiero w przypadku ich braku zastosowanie znajdzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd, że umiejscowienie regulacji prawnej dotyczącej trybu wydawania zaświadczeń w k.p.a. nie oznacza, że jest to postępowanie administracyjne ogólne. Zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie znajduje część ogólna k.p.a., a mianowicie ogólne postępowanie administracyjne, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowania te nie mieszczą się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ale w ich toku stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej k.p.a. Należy bowiem uznać, że racjonalny ustawodawca dla postępowań regulowanych kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne, które należy rozumieć jednolicie. Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym postępowaniu, bez względu na jego charakter. Zażalenie na bezczynność organu w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym, a zarazem realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sadową, środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu. Przyznanie osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed bezczynnością organu administracji publicznej. Realizowana jest przy tym - odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. W każdym przypadku zakładać należy, że organem właściwym dla kontroli działania czy bezczynności organu administracji powinien być organ wyższego stopnia.

Wyjaśnienia wymaga, że analogiczny pogląd znalazł aprobatę w doktrynie (por. Klat - Górska E., Klat - Wertelecka, L., glosa do postanowienia z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, publ. OPS z 2009 r., Nr 1, poz. 1, a także Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 52)

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.