Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. K. "A" w K. na akt Starosty Powiatu w przedmiocie zatwierdzenia zmiany w organizacji ruchu skargę oddala

Pismem z dnia 20 listopada 2008 roku A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. "w zakresie wprowadzenia znaku drogowego B-18. Na uzasadnienie podał, że jest właścicielem szeregu działek w miejscowości G., na których prowadzi działalność gospodarczą i korzystał z drogi powiatowej nr [...]. Zatwierdzenie przez Starostę zmiany organizacji ruchu polegającej na umieszczeniu znaku drogowego B-18 uniemożliwiło mu gospodarcze wykorzystywanie należących do niego nieruchomości i w rezultacie spowodowało konieczność zaprzestania prowadzenia działalności na tym terenie.

Wezwany organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Pismem z dnia 29 grudnia 2008 roku A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "o uchylenie aktu z zakresu administracji publicznej, jakim jest zatwierdzenie przez Starostę w dniu 24 czerwca 2004 roku zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znaku drogowego znakami B-18 "zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t". Na uzasadnienie skarżący podał, że jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości G., prowadząc na niej działalność gospodarczą korzystał, z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości G., jednak zatwierdzenie przez Starostę w dniu 24 czerwca 2004 roku organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] uniemożliwiło skarżącemu gospodarcze wykorzystywanie należącej do niego nieruchomości i w rezultacie spowodowało konieczność zaprzestania prowadzenia działalności na tym terenie. Podkreślił, że jako właściciel nieruchomości, "do której dojazd przebiega poprzez drogę powiatową nr [...] (obecnie nr [...])", prowadził na niej działalność gospodarczą w oparciu m. in. o decyzję z dnia 13 sierpnia 2003 roku odpowiedniego organu zwalniającą z "zakazu składowania materiału żwirowego na terenie lewego międzywału W. wraz z ustawieniem maszyn służących do przeładunku żwiru z barek na składowisko i dalej na samochody". Zatwierdzenie przez Starostę w dniu 24 czerwca 2004 roku organizacji ruchu wykluczyło możliwość prowadzenia działalności przez skarżącego, a "w szczególności niemożliwym stało się nawet wwiezienie i wywiezienie sprzętu koniecznego do prowadzenia tego typu działalności". Tym samym – zdaniem skarżącego – Starosta zatwierdzając w dniu 24 czerwca 2004 roku organizację ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. dokonał naruszenia prawa przysługującemu skarżącemu. Nadto skarżący wskazał, że projekt organizacji ruchu został wprowadzony z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem albowiem nie poprzedzono nowo ustawionych znaków zakazu umieszczeniem znaków typu F-5 "uprzedzenie o zakazie" i F-6 "zakaz uprzedzający umieszczony przed skrzyżowaniem" oraz podniósł, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzonej, ustawieniem przedmiotowych znaków, organizacji ruchu albowiem droga powiatowa nr [...] w miejscowości G. została wybudowana w marcu 1976 roku jako dojazd do Załadowni Węgla, zaprojektowana na przewóz 200 000 ton węgla rocznie i w chwili obecnej znajduje się w dobrym stanie technicznym. Skarżący podkreślił, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nastąpiło niezgodnie z przepisami albowiem parametry techniczne drogi nie powodują ograniczenia jej dostępności, co narusza art. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że "zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest aktem należącym do zakresu administracji publicznej, a dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", a nadto skarga na czynność polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu jest dopuszczalna na mocy § 11 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a właściwość tę, w wypadku starosty, określa art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że zatwierdzenie przez Starostę w dniu 24 czerwca 2004 roku projektu zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znakami B-18 "zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton" nastąpiło w zgodzie z przepisami – art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca – Prawo o ruchu drogowym i przepisami wykonawczymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Podniesiono, że zmiana organizacji ruchu była wynikiem oceny przez Starostę stanu faktycznego zaistniałego w związku z przejazdem pojazdów o masie całkowitej powyżej 8 ton i zagrożenia bezpieczeństwa ludzi przez te pojazdy, w szczególności niszczenia nawierzchni drogi (rozjeżdżania jej) i uciążliwości w postaci hałasu. Zaznaczono, skarżący ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i wywozu żwiru pojazdami o mniejszym tonażu oraz ma możliwość udzielenia jednokrotnych zezwoleń na przejazd pojazdem o tonażu wyższym w celu wwiezienia i wywiezienia sprzętu,.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym:

"§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a."

Ponadto – zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. – "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga A. K. nie jest uzasadniona.

Przedmiotem niniejszej skargi jest zatwierdzenie przez Starostę w dniu 24 czerwca 2004 roku zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znaku drogowego znakami B-18 - zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton i tak skarżący, działający przez zawodowego pełnomocnika, skonkretyzował przedmiot skargi. A zatem, przedmiotem skargi jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi, na podstawie projektu organizacji ruchu. Sąd zwraca uwagę, że Starosta jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu chrzanowskiego. Zarządzenia te w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zawarte w piśmiennictwie prawniczym (np.: Jan P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2006, str. 33)., jak również stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 roku o sygn. akt VI SA/Wa 807/07 (opubl: LEX nr 424775). A zatem przedmiotowe zarządzenie Starosty podlega, zgodnie z przytoczonym wyżej art. 3 p.p.s.a., kontroli sądownictwa administracyjnego.

Należy podkreślić, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przy czym o tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, natomiast w ustawie – Prawo o ruchu drogowym określono ogólne zagadnienia związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem powierzając niektóre z zadań w tym zakresie zarządcom dróg, a niektóre innemu organowi – organowi zarządzającemu ruchem właściwemu dla danej drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych:

"Art. 19. 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:

(...);

3) powiatowych - zarząd powiatu;"

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym:

"Art. 10. (...)

5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, (...)."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że to Starosta jest organem zarządzającym ruchem na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. i jego kompetencje w tym zakresie zostały ustalone przez przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze odnoszące się do zadań organu zarządzającego ruchem na drodze powiatowej.

Przepis art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wskazuje:

"Art. 10. (...)

12. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności:

1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,

2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych,

3) potrzeby społeczności lokalnej,

określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem."

W oparciu o powyższą delegację ustawową z art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wydane zostało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 3 ust. 1 określa kompetencje organu zarządzającego ruchem (starosty):

"§ 3. 1. Organ zarządzający ruchem w szczególności:

1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;

2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;

3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;

4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji;

5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję;

6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych;

7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;

8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami.

Z kolei § 6 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku stanowi:

"§ 6. 1. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi".

Z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę wynika, że na wniosek społeczności lokalnej popartej pismem Burmistrza dokonano zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej i Starosta zatwierdził w dniu 24 czerwca 2004 roku ([...]) projekt zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znakami B-18 "zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t". Projekt powyższy został złożony przez zarząd drogi (Powiatowy Zarząd Dróg), w więc - zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 omawianego Rozporządzenia - nie wymagał opinii tego zarządu drogi. Do przedstawionego do zatwierdzenia projektu została dołączona pozytywna opinia z dnia 15 czerwca 2004 roku Komendanta Powiatowego Policji – właściwego według § 7 ust. 2 pkt 2 powyższego Rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stoi na stanowisku, że kontrola sądów administracyjnych zatwierdzenia organizacji ruchu i zmian organizacji ruchu, o jakiej mowa w przytoczonym wyżej § 6 ust. 1 omawianego Rozporządzenia sprowadza się do kontroli prawidłowości wydanego zarządzenia (zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu) – jego zgodności z obowiązującymi przepisami: ustawą – Prawo o ruchu drogowym i wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Przepisy wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych nakładają na zarządcę drogi różne obowiązki, a zgodnie z art. 20 pkt 12 tej ustawy:

"Art. 20. Do zarządcy drogi należy w szczególności: (...)

12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; (...)."

Sąd zauważa, że wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów – w omawianej sprawie zakaz przejazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 8 ton – powoduje niewątpliwie utrudnienia dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w rodzaju działalności skarżącego na terenie koniecznych przejazdów przez miejscowości G., jednakże uzasadnione są szeroko pojętym interesem społecznym w zachowaniu należytego stanu dróg. Wprowadzona przez Starostę zmiana organizacji ruchu nie narusza prawa skarżącego do prowadzenia działalności na terenie własnej nieruchomości (przeładunku, składowania, czy przewozu żwiru) i nie zakazuje przejazdu drogą powiatową wszelkim pojazdom skarżącego, a jedynie pojazdom o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton, przy czym wprowadzone ograniczenie dotyczy każdego użytkownika tej drogi. Wprowadzona zmiana organizacji ruchu dopuszcza też możliwość uzyskiwania jednorazowej zgody na wyjątkowo uzasadniony przejazd pojazdem o wyższym tonażu. Nie ogranicza też innych swobód obywatelskich.

Analizując powyżej przytoczone akty prawne i zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, iż nie dopatrzył się uchybień i naruszeń obowiązującego prawa – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, a przeto Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.