Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] o ustaleniu firma A opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

firma A (dalej jako "skarżąca") złożyła dla pracy geodezyjnej o nr [...] dwa wnioski z dnia [...] grudnia 2016 r. o uwierzytelnienie dokumentów.

W dniu [...] grudnia 2016 r. zostały wystawione Dokumenty Obliczenia Opłaty:

1) Nr [...] do zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...] na kwotę [...]zł, oszacowany wg algorytmu za 527 egzemplarzy - oryginałów po [...] zł (w tym 493 egzemplarzy map z projektem podziałów nieruchomości, 5 egzemplarzy map zbiorczych oraz 29 egzemplarzy map aktualizacji danych ewidencyjnych) i za 1988 egzemplarzy po [...] zł (kopia - analogicznie do oryginałów),

2) Nr [...] do zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...] na kwotę [...]zł, oszacowany wg algorytmu za 961 egzemplarzy - oryginałów po [...] zł (w tym 939 egzemplarzy map z projektem podziałów nieruchomości, 5 egzemplarzy map zbiorczych oraz 17 egzemplarzy map aktualizacji danych ewidencyjnych) i za 3772 egzemplarzy po [...] zł (kopie - analogicznie do oryginałów).

Skarżąca wezwała Starostę [...] do zwrotu nadwyżki, która jej zdaniem została niesłusznie zapłacona w wysokości [...] zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie do dnia zapłaty. W przypadku odmowy uwzględnienia roszczenia, skarżąca wniosła o wydanie decyzji.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak [...] Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji") orzekł o ustaleniu firma A opłaty za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, objętych identyfikatorem zgłoszenia pracy nr [...], a także objętych identyfikatorem zgłoszenia pracy nr [...]

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu skarżącej opłaty:

1) w wysokości [...] zł za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej i kartograficznej zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] o identyfikatorze zgłoszenia nr [...];

2) w wysokości [...] zł za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej i kartograficznej zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] o identyfikatorze zgłoszenia nr [...];

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że spór dotyczący wysokości ustalonej opłaty wynika z różnego interpretowania i przyjęcia definicji słowa "dokument". Organ II instancji wskazał, że ustawodawca w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm. dalej jako "P. g. i k.") nie zawarł legalnej definicji tego pojęcia, a w różnych ustawach termin ten interpretowany jest odmiennie, w zależności od konkretnego celu w jakim został przywołany. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy przyjął, że dokumentem jest informacja stanowiąca odrębną całość znaczeniową, wyrażona w dowolnej formie, możliwa do jednoznacznego i wielokrotnego odczytania, której powstanie daje się powiązać z czasem, miejscem i okolicznościami. W ramach tak określonej definicji dokumentem będzie: - każdy przedmiot, który może być wykorzystany jako dowód prawa, stwierdzający, potwierdzający m. in. stosunek prawny, okoliczności itp.,- pismo sporządzone we właściwej formie, którym strona potwierdza lub zmienia stan prawny, zaopatrzony w środki uwierzytelniające (podpis, pieczęć itp.).

Organ II instancji wskazał, że jednostkowa mapa z projektem podziału spełnia powyższej przywołane kryteria formy i treści dokumentu. Poszczególne mapy nie stanowią jednej, integralnej całości, a każda mapa odnosi się do podziału innej, oddzielnej działki. Brak jest również opisów na poszczególnych mapach, np. "łączy arkusz nr..., część nr...", który wskazywałyby, że są one częścią jednego dokumentu i stanowią jednolitą całość. Każda z przedmiotowych map tworzy odrębną całość i w żaden sposób nie jest powiązana z pozostałymi mapami. Każda może funkcjonować samodzielnie, ponieważ odnosi się do odrębnej nieruchomości podlegającej podziałowi i w obiegu dokumentów może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument, mogący stanowić podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych i w katastrze nieruchomości.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że całość materiałów poświadczających wykonanie projektów podziału zawiera mapa zbiorcza i dlatego powinna ona być traktowana jako jeden dokument. Dane z wniosku o uwierzytelnienie, zadeklarowane przez wykonawcę pracy geodezyjnej, jak również charakter i rodzaj dokumentów przeznaczonych do uwierzytelnienia, są podstawą do określenia należnej opłaty. Opłata określona za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w ramach pracy geodezyjnej nr [...], została określona zgodnie z Dokumentem Obliczenia Opłaty nr [...].

Natomiast opłata za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w ramach pracy geodezyjnej nr [...] została określona zgodnie z Dokumentem Obliczenia Opłaty nr [...].

Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty wynikają wprost z P. g. i k.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie firma A zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art 40b ust. 1 pkt 3) oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 P. g. i k. w związku z § 75 pkt 1), § 77 oraz § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2011 r.", poprzez uznanie, że mapa zbiorcza wraz z mapami jednostkowymi stanowią odrębne dokumenty i jako takie mogą zostać samodzielnie wykorzystane jako dowód prawa czy stosunku prawnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 75 pkt 1) i § 77 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. i uznanie, że przepisy te nie zawierają jednoznacznej definicji dokumentu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) – dalej jako "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r." oraz art. 20 ust. 1 i 24 ust. 1 - ust. 3 P. g. i k. oraz odpowiednio art. 27, art. 31, art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r., poz. 790 z późn. zm.) poprzez uznanie, że dołączone do mapy zbiorczej mapy jednostkowe mogą funkcjonować samodzielnie i w obiegu prawnym mogą być wykorzystywane jako odrębny dokument;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.", poprzez uznanie, że przedmiotowy przepis określa, że mapa jednostkowa, a nie mapa zbiorcza, stanowi podstawę obliczenia opłat;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i nierozpoznanie sprawy na podstawie akt oraz przyjęcie ogólnej definicji słowa "dokument" i odniesienie się do rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r., a nie do przepisów wskazanych przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 40 b) ust. 1 pkt 3 P. g. i k. – organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a) oraz 1 b), lub z dokumentacją przekazaną przez tych wykonawców do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W tabeli nr 16 (Lp. 3 i 4) P. g. i k. prawodawca wskazał, że opłata za pierwszy egzemplarz uwierzytelnionego dokumentu wynosi 50,0 zł, zaś za kolejne egzemplarze uwierzytelnionego dokumentu - 5,0 zł.

Ma rację organ II instancji, że przepisy P. g. i k. nie zawierają definicji dokumentu.

Stwierdzić trzeba, że w obrocie prawnym funkcjonują zarówno dokumenty jednostronicowe, jak też wielostronicowe oraz, że ustawodawca nakazał pobieranie opłaty za uwierzytelnienie danego dokumentu, a nie – w przypadku dokumentu wielostronicowego, każdej strony dokumentu lub jego poszczególnych załączników. Inna interpretacja pojęcia uwierzytelnionego dokumentu nie ma prawnego umocowania, a może świadczyć jedynie o merkantylnym podejściu organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.

W myśl § 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. – na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się mapy do celów prawnych, w szczególności mapę z projektem podziału nieruchomości, mapę z projektem scalenia nieruchomości itd.

Zgodnie z § 77 tego rozporządzenia, na treść mapy do celów prawnych składają się:

1) dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną;

2) numery działek ewidencyjnych, a także oznaczenia konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych;

3) opis zawierający dane, enumeratywnie w nim wymienione.

Analiza wskazanych wyżej przepisów oraz § 71 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. przekonuje o tym, że mapa do celów prawnych stanowi jeden dokument, który może być sporządzony na arkuszu lub jego wielokrotności (na wielu stronach), w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości objętych projektem podziału.

W tych warunkach podzielić należy stanowisko skarżącej, że w przedmiotowej sprawie sporządziła mapę dla celów prawnych, tj. mapę z projektem podziału poszczególnych nieruchomości na wielu arkuszach, w celu zapewnienia jej przejrzystości i czytelności. Jednostkowe mapy stanowią załączniki do zbiorczej mapy z projektem podziału.

Z przytoczonych przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. wynika, że dokument jest częścią określonego opracowania zawartego pod odpowiednią liczbą porządkową spisu dokumentów.

Wykonując mapę skarżąca umieściła wszystkie działki podlegające podziałowi, bowiem było to niezbędne do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mapa odzwierciedlała układ i powiązanie działek, zaś opracowanie map jednostkowych służyć miało poprawieniu czytelności całego opracowania. Mapy jednostkowe stanowią zatem załącznik do zbiorczej mapy z projektem podziału.

Dane z ewidencji gruntów i budynków zawiera operat ewidencyjny. Mapy z tej ewidencji udostępniane są w formie wyrysów z mapy ewidencyjnej, sporządzanych we własnym zakresie przez właściwy organ. Wyłącznie wyrysy mogą być wykorzystywane do innych postępowań sądowych czy administracyjnych. Takiego waloru nie mają mapy dla celów prawnych sporządzone przez uprawnione podmioty.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o uwierzytelnienie była mapa zbiorcza i mapy jednostkowe zawierające projekty podziału poszczególnych nieruchomości, a będące załącznikami do mapy zbiorczej. Mapy te nie mają uniwersalnego przeznaczenia, gdyż mogą być wykorzystane tylko do konkretnego celu, tj. w postępowaniu administracyjnym określonym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Stosownie do art. 11 d) ust. 1 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy – wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera m. in. mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi (...) oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami.

W myśl zaś art. 11 f) ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wiele obligatoryjnych elementów, do których należy zaliczyć w szczególności: określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg (pkt 2) i zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 12 tej ustawy:

- decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (pkt 1);

- linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją (...) stanowią linie podziału nieruchomości (pkt 2);

- decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (pkt 3).

W tym stanie rzeczy, błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że każda z przedmiotowych map tworzy odrębną całość i w żaden sposób nie jest powiązana z pozostałymi mapami oraz, że każda z tych map może funkcjonować samodzielnie, ponieważ odnosi się do odrębnej nieruchomości podlegającej podziałowi i w obiegu dokumentów może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument, mogący stanowić podstawę do dokonania wpisu do ksiąg wieczystych i w katastrze nieruchomości.

Stanowisku temu przeczą regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a w szczególności art. 11 d ust. 1 pkt 3, art. 11 f ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie projekty podziałów poszczególnych działek, w żaden sposób nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, w szczególności – nie mogą stanowić podstawy do dokonania wpisów w księdze wieczystej i do katastru nieruchomości. O czym była już mowa wcześniej, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i dopiero ta decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i do katastru nieruchomości.

W myśl art. 20 ust. 1 P. g. i k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali. Te informacje zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego, zapewniającego m.in. udostępnianie zainteresowanym wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.

Stosownie do art. 24 ust. 2b P. g. i k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno–technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa;

b) wpisów w księgach wieczystych;

c) prawomocnych orzeczeń sądu (...);

d) ostatecznych decyzji administracyjnych;

e) aktów notarialnych;

f) aktów poświadczenia dziedziczenia (...);

g) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku;

h) wpisów w innych rejestrach publicznych;

i) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Wśród wymienionych dokumentów stanowiących podstawę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prawodawca nie wymienił mapy sporządzonej dla celów podziału. W przedmiotowej sprawie podstawę wpisu może stanowić dopiero decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która m.in. zatwierdza dopiero podział nieruchomości.

Okoliczność, że jednostkowe mapy projektów podziału nieruchomości zawierają dane, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., nie może stanowić sama przez się podstawy do uznania, że są to dokumenty samodzielne, co wiąże się z określeniem wysokości opłaty za ich uwierzytelnienie.

Każda z map projektów podziałów poszczególnych działek posiada ten sam tytuł: "mapa z projektem podziału nieruchomości opracowanym w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". O tym była już mowa wcześniej, owe mapy mogły być wykorzystane jako całość wyłącznie w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie istnieje możliwość samodzielnego wykorzystania tych map w żadnym innym postępowaniu. Nie mogą one być podstawą wpisu w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Podstawę wpisu stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Przedmiotem wniosku o uwierzytelnienie, oprócz mapy zbiorczej i map z projektami podziałów nieruchomości były również mapy aktualizacji danych ewidencyjnych, które nie są wymagane w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zatem wcześniejsze uwagi nie odnoszą się do nich. Mapy aktualizacji danych ewidencyjnych powinny być traktowane jako samodzielne dokumenty, co przekłada się na wysokość opłaty za ich uwierzytelnienie – 50,0 zł za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu, zgodnie z Tabelą nr 16 L.p.3 P. g. i k.

Skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego, a nadto postanowień zawartych w Tabeli nr 16 - L.p. 3 i 4 P. g. i k. , przeto podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja ta została wydana także z naruszeniem przepisów postępowania ( art.7, art. 77 §1 k.p.a.), bowiem nie poczyniono ustaleń zmierzających do ustalenia prawidłowej opłaty za uwierzytelnienie wnioskowanych dokumentów.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." . Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.. Zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis – 2.000 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym – 5.400 zł , zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018.r., poz. 265), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

Ponownie rozpoznając odwołanie, organ II instancji dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu.