Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 449/18 w sprawie ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na rzecz Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 5.050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 449/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L., uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. złożyła dla pracy geodezyjnej o nr [...] dwa wnioski z dnia 14 grudnia 2016 r. o uwierzytelnienie dokumentów.

W dniu 22 grudnia 2016 r. zostały wystawione Dokumenty Obliczenia Opłaty:

1) nr [...] do zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...] na kwotę 36.290 zł, oszacowany wg algorytmu za 527 egzemplarzy - oryginałów po 50 zł (w tym 493 egzemplarzy map z projektem podziałów nieruchomości, 5 egzemplarzy map zbiorczych oraz 29 egzemplarzy map aktualizacji danych ewidencyjnych) i za 1988 egzemplarzy po 5 zł (kopia - analogicznie do oryginałów);

2) nr [...] do zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...] na kwotę 66.910 zł, oszacowany wg algorytmu za 961 egzemplarzy - oryginałów po 50 zł (w tym 939 egzemplarzy map z projektem podziałów nieruchomości, 5 egzemplarzy map zbiorczych oraz 17 egzemplarzy map aktualizacji danych ewidencyjnych) i za 3772 egzemplarzy po 5 zł (kopie - analogicznie do oryginałów).

Spółka wezwała Starostę Lubelskiego do zwrotu nadwyżki, która jej zdaniem została niesłusznie zapłacona w wysokości 100.200 zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie do dnia zapłaty. W przypadku odmowy uwzględnienia roszczenia, skarżąca wniosła o wydanie decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta Lubelski orzekł o ustaleniu G. sp. z o.o. w L. opłaty:

1) w wysokości 36.290 zł za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej i kartograficznej zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubinie o identyfikatorze zgłoszenia nr [...];

2) w wysokości 66.910 zł za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej i kartograficznej zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lubinie o identyfikatorze zgłoszenia nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że spór dotyczący wysokości ustalonej opłaty wynika z różnego interpretowania i przyjęcia definicji słowa "dokument". Ustawodawca w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k.", nie zawarł legalnej definicji tego pojęcia, a w różnych ustawach termin ten interpretowany jest odmiennie, w zależności od konkretnego celu w jakim został przywołany. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy przyjął, że dokumentem jest informacja stanowiąca odrębną całość znaczeniową, wyrażona w dowolnej formie, możliwa do jednoznacznego i wielokrotnego odczytania, której powstanie daje się powiązać z czasem, miejscem i okolicznościami. W ramach tak określonej definicji dokumentem będzie: - każdy przedmiot, który może być wykorzystany jako dowód prawa, stwierdzający, potwierdzający m.in. stosunek prawny, okoliczności itp.,- pismo sporządzone we właściwej formie, którym strona potwierdza lub zmienia stan prawny, zaopatrzony w środki uwierzytelniające (podpis, pieczęć itp.).

Organ II instancji wskazał, że jednostkowa mapa z projektem podziału spełnia powyższej przywołane kryteria formy i treści dokumentu. Poszczególne mapy nie stanowią jednej, integralnej całości, a każda mapa odnosi się do podziału innej, oddzielnej działki. Brak jest również opisów na poszczególnych mapach, np. "łączy arkusz nr..., część nr...", który wskazywałyby, że są one częścią jednego dokumentu i stanowią jednolitą całość. Każda z przedmiotowych map tworzy odrębną całość i w żaden sposób nie jest powiązana z pozostałymi mapami. Każda może funkcjonować samodzielnie, ponieważ odnosi się do odrębnej nieruchomości podlegającej podziałowi i w obiegu dokumentów może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument, mogący stanowić podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych i w katastrze nieruchomości.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska spółki, że całość materiałów poświadczających wykonanie projektów podziału zawiera mapa zbiorcza i dlatego powinna ona być traktowana jako jeden dokument. Dane z wniosku o uwierzytelnienie, zadeklarowane przez wykonawcę pracy geodezyjnej, jak również charakter i rodzaj dokumentów przeznaczonych do uwierzytelnienia, są podstawą do określenia należnej opłaty. Opłata określona za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w ramach pracy geodezyjnej nr [...], została określona zgodnie z Dokumentem Obliczenia Opłaty nr [...].

Natomiast opłata za uwierzytelnienie dokumentów powstałych w ramach pracy geodezyjnej nr [...] została określona zgodnie z Dokumentem Obliczenia Opłaty nr [...].

Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty wynikają wprost z P.g.k.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. sp. z o.o. w L. zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40b ust. 1 pkt 3 oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 P.g.k. w zw. z § 75 pkt 1, § 77 oraz § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 ze zm.);

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 75 pkt 1 i § 77 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.;

3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz art. 20 ust. 1 i 24 ust. 1 - ust. 3 P.g.k. oraz odpowiednio art. 27, art. 31, art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.);

4) prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663);

5) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że analiza § 75 ust. 1, § 77 oraz § 71 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. przekonuje o tym, że mapa do celów prawnych stanowi jeden dokument, który może być sporządzony na arkuszu lub jego wielokrotności (na wielu stronach), w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości objętych projektem podziału. W tych warunkach Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że sporządziła mapę dla celów prawnych, tj. mapę z projektem podziału poszczególnych nieruchomości na wielu arkuszach, w celu zapewnienia jej przejrzystości i czytelności. Jednostkowe mapy stanowią załączniki do zbiorczej mapy z projektem podziału.

Ponadto, zdaniem Sądu, z ww. przepisów rozporządzenia wynika, że dokument jest częścią określonego opracowania zawartego pod odpowiednią liczbą porządkową spisu dokumentów. Wykonując mapę skarżąca umieściła wszystkie działki podlegające podziałowi, bowiem było to niezbędne do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mapa odzwierciedlała układ i powiązanie działek, zaś opracowanie map jednostkowych służyć miało poprawieniu czytelności całego opracowania. Mapy jednostkowe stanowią zatem załącznik do zbiorczej mapy z projektem podziału.

Dane z ewidencji gruntów i budynków zawiera operat ewidencyjny. Mapy z tej ewidencji udostępniane są w formie wyrysów z mapy ewidencyjnej, sporządzanych we własnym zakresie przez właściwy organ. Wyłącznie wyrysy mogą być wykorzystywane do innych postępowań sądowych czy administracyjnych. Takiego waloru nie mają mapy dla celów prawnych sporządzone przez uprawnione podmioty.

Sąd podkreślił, że przedmiotem wniosku o uwierzytelnienie była mapa zbiorcza i mapy jednostkowe zawierające projekty podziału poszczególnych nieruchomości, a będące załącznikami do mapy zbiorczej. Mapy te nie mają uniwersalnego przeznaczenia, gdyż mogą być wykorzystane tylko do konkretnego celu, tj. w postępowaniu administracyjnym określonym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że każda z przedmiotowych map tworzy odrębną całość i w żaden sposób nie jest powiązana z pozostałymi mapami oraz, że każda z tych map może funkcjonować samodzielnie, ponieważ odnosi się do odrębnej nieruchomości podlegającej podziałowi i w obiegu dokumentów może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument, mogący stanowić podstawę do dokonania wpisu do ksiąg wieczystych i w katastrze nieruchomości. Stanowisku temu przeczą, zdaniem Sądu, regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a w szczególności art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie projekty podziałów poszczególnych działek, w żaden sposób nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, w szczególności – nie mogą stanowić podstawy do dokonania wpisów w księdze wieczystej i do katastru nieruchomości. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i dopiero ta decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i do katastru nieruchomości.

Sąd, powołując się na przepisy art. 20 ust. 1 P.g.k. oraz art. 24 ust. 2b P.g.k. wskazał, że wśród wymienionych dokumentów stanowiących podstawę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prawodawca nie wymienił mapy sporządzonej dla celów podziału. W przedmiotowej sprawie podstawę wpisu może stanowić dopiero decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która m.in. zatwierdza dopiero podział nieruchomości. Okoliczność, że jednostkowe mapy projektów podziału nieruchomości zawierają dane, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., nie może stanowić sama przez się podstawy do uznania, że są to dokumenty samodzielne, co wiąże się z określeniem wysokości opłaty za ich uwierzytelnienie. Każda z map projektów podziałów poszczególnych działek posiada ten sam tytuł: "mapa z projektem podziału nieruchomości opracowanym w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Owe mapy mogły być wykorzystane jako całość wyłącznie w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie istnieje możliwość samodzielnego wykorzystania tych map w żadnym innym postępowaniu. Nie mogą one być podstawą wpisu w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Podstawę wpisu stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Przedmiotem wniosku o uwierzytelnienie, oprócz mapy zbiorczej i map z projektami podziałów nieruchomości były również mapy aktualizacji danych ewidencyjnych, które nie są wymagane w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zatem wcześniejsze uwagi nie odnoszą się do nich. Mapy aktualizacji danych ewidencyjnych powinny być traktowane jako samodzielne dokumenty, co przekłada się na wysokość opłaty za ich uwierzytelnienie – 50 zł za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu, zgodnie z Tabelą nr 16 L.p.3 P.g.ik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 będącej załącznikiem do ustawy poprzez uznanie, że mapy zbiorcze (zwane też "Mapami z projektem podziałów nieruchomości ...") zawierające w swojej treści kilkaset działek geodezyjnych oraz mapy jednostkowe działek geodezyjnych (zwane też "Mapami z projektem podziału nieruchomości") zawierające projekty podziału poszczególnych nieruchomości będące załącznikiem do map zbiorczych stanowią jedną całość i nie mogą być traktowane jako różne dokumenty, od których należy uiścić oddzielną opłatę;

2) art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), art. 92 - art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) poprzez uznanie, że mapy zbiorcze (zwane też "Mapami z projektem podziałów nieruchomości" zawierające w swojej treści kilkaset działek geodezyjnych oraz mapy jednostkowe działek geodezyjnych (zwane też "Mapami z projektem podziału nieruchomości") zawierające projekty podziału poszczególnych nieruchomości będące załącznikiem do map zbiorczych stanowią jedną całość i nie mogą być traktowane jako różne dokumenty.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. w L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, albowiem istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy regulacji materialnoprawnej. W pkt 1 wskazano na naruszenie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 będącej załącznikiem do ustawy poprzez uznanie, iż mapy zbiorcze (zwane też "mapami z projektem podziałów nieruchomości") oraz mapy jednostkowe działek geodezyjnych (zwane też "mapami z projektem podziału nieruchomości") zawierające projekty podziału poszczególnych nieruchomości będące załącznikiem do map zbiorczych stanowią jedną całość i nie mogą być traktowane jako różne dokumenty od których należy uiścić oddzielną opłatę. W pkt 2 wskazano na naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy o ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 92 - art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie dotyczącej opłat za uwierzytelnienie dokumentów przez organy służby geodezyjnej zaistniały spór powstał w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zasadnym jest przypomnienie kilku podstawowych rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest postępowaniem szczególnym o charakterze kompleksowym, albowiem w ramach tego jednego postępowania administracyjnego rozstrzygnięte zostają nie tylko zagadnienia dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale również takie zagadnienia jak: zatwierdzenie podziału nieruchomości, czy też nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (nabycie prawa własności następuje z mocy prawa, ale podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych). Tym samym podejmując postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych unika się konieczności prowadzenia odrębnych postępowań, czy to w sprawie podziału nieruchomości, czy też w sprawie wywłaszczenia.

Natomiast problematyka dotycząca podziału nieruchomości uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III rozdziale 1 zatytułowanym Podziały nieruchomości, tj. w art. 92 – 100 ustawy. Wskazane przepisy regulują warunki dopuszczalności podziału nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4). Chociaż w art. 96 ust. 1 u.g.n. mowa jest ogólnie o podziale nieruchomości, jednak bez wątpienia chodzi o podział ewidencyjny, którego następstwem jest podział geodezyjny – ustawodawca dokonuje bowiem wyraźnego rozróżnienia podziału ewidencyjnego i prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.g.n. (i który został potraktowany inaczej niż podział omawiany w art. 96 ust. 1 u.g.n.). Decyzja zatwierdzająca podział, zatwierdza podział, który zobrazowany jest w operacie podziałowym (który jest opracowaniem geodezyjno-kartograficznym). Operat taki przyjmowany jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wywołuje on jednak skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zatwierdzeniu podziału nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną. Od tej chwili dla nowych działek gruntu mogą zostać założone odrębne księgi wieczyste, a także działki te mogą zostać zbyte. Zgodnie z rozwiązaniem szczególnym zawartym w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Tym samym nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje decyzję podziałową. Stad też art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, a zgodnie z ust. 3 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Mając na uwadze treść i charakter decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (tzn., że jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) wniosek o wydanie takiej decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Zaś zgodnie z art. 11f ust. 1 treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 5 zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1, pkt 6 oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też zgodnie z art. 12 ust. 1. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

To przypomnienie podstawowej regulacji dotyczącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zawartej w ustawie z dnia 10 marca 2003 r. prowadzi do dwóch istotnych uwag: pierwsza uwaga, iż do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej należy dołączyć: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wymóg dołączenia do wniosku dotyczy różnych map, różnych zarówno z uwagi na treść, którą mają zawierać jak i wymogi które musza spełniać. Pierwsza mapa w skali co najmniej 1:5000 ma przedstawiać proponowany przebieg drogi, tereny niezbędne dla obiektów budowlanych ma wskazywać istniejące uzbrojenie terenu. Natomiast drugi wymóg dotyczy map zawierających projekty podziału nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku (inaczej w przypadku pierwszej mapy) ustawodawca używa sformułowania w liczbie mnogiej, należy bowiem przedłożyć mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a nadto mapy te mają być sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, czyli przepisami dotyczącymi podziału nieruchomości, tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a w szczególności z § 9 tego rozporządzenia, który szczegółowo wymienia co mapa z projektem podziału nieruchomości winna zawierać.

A druga uwaga, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również podział nieruchomości, czyli wywołuje określony skutek prawny. Natomiast w przypadku podziału nieruchomości, który dokonywany jest na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym było już wcześniej. Zgodnie z art. 96 ust. 1 tej ustawy, podział nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji (§ 10 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości). A zatem zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i w ustawie z dnia 10 marca 2003 r. podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji, w obu przypadkach do wniosku o wydanie decyzji muszą być dołączone mapy zawierające projekty podziału nieruchomości sporządzone zgodnie z przepisami dotyczącymi podziału.

Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wykonuje samodzielnie czynności i nie sporządza samodzielnie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniu, tylko korzysta z dołączonej do wniosku o wydanie decyzji dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez uprawnione podmioty, stąd też tak istotne jest, aby dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych na potrzeby tego postępowania administracyjnego były zgodne z danymi zawartymi w bazach danych, obejmujących zbiory danych przestrzennych.

Zapewnieniu tej zgodności służy instytucja uwierzytelnienia dokumentów. Zgodnie z art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty: za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również w załączniku do ustawy w tabeli nr 16 w pkt 3 dotyczącym stawki opłat użyte jest sformułowanie uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych. Problematyki uwierzytelnia dokumentów dotyczy rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Powołane rozporządzenie podobnie jak ustawa nie zawiera definicji dokumentu, natomiast w § 1 § 2 posługuje się określeniem takim jak w ustawie, tj. dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie wykonawca dwóch prac geodezyjnych złożył w każdej z nich wnioski o uwierzytelnienie po 5 dokumentów, które określił jako Mapy z projektem podziałów nieruchomości (określane przez Sąd jako mapa zbiorcza), każdy z dokumentów obejmował obszar wskazanego obrębu (na której jednym arkuszu znajduje się kilkaset działek) do których dołączono mapy z projektem podziału nieruchomości, dotyczące konkretnej działki ewidencyjnej (określane jako mapa jednostkowa). I tak dla pracy geodezyjnej o nr identyfikacyjnym [...] wskazano liczbę dokumentów do uwierzytelnienia jako 5 egzemplarzy Mapy z projektem podziałów nieruchomości, do której dołączono 493 mapy z projektem podziału nieruchomości (i 20 kolejnych egzemplarzy na 1972 stronach), a dla pracy geodezyjnej o nr identyfikacyjnym [...] wskazano również 5 egzemplarzy Mapy z projektem podziałów nieruchomości do której dołączono 939 mapy z projektem podziału nieruchomości (i 20 kolejnych egzemplarzy na 3756 stronach).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Mapa z projektem podziałów nieruchomości, określona jako mapa zbiorcza obejmuje wszystkie działki podlegające podziałowi, bowiem było to niezbędne dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mapa odzwierciedla układ i powiązanie działek, zaś opracowanie map jednostkowych służyć miało poprawieniu czytelności całego opracowania. Mapy jednostkowe stanowią zatem załącznik do zbiorczej mapy z projektem podziału.

Z tym poglądem, w okolicznościach tej sprawy, nie można się zgodzić. Przede wszystkim przyjęta przez wykonawcę prac geodezyjnych nazwa "Mapa z projektem podziałów nieruchomości" (określana przez Sąd jako mapa zbiorcza) nie występuje w rozporządzeniu w sprawie podziałów nieruchomości, w którym jest mowa o mapie z projektem podziału nieruchomości (określanej przez Sąd jako mapa jednostkowa). Również przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają szczególnych odmiennych rozwiązań dotyczących map zawierających projekty podziału nieruchomości, a w szczególności "Mapy z projektem podziałów nieruchomości" określanej jako mapa zbiorcza. Potwierdzeniem tego jest powoływany już wcześniej art. 11d ust. 1 ustawy który jednoznacznie wskazuje jakie mapy należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej, tj.: pkt 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Mapy te mają różny charakter, treść i różne są wymogi dotyczące ich sporządzenia. Bezsporne jest również, iż dla potrzeb podziału nieruchomości można uwzględnić tylko te mapy które zostały sporządzone zgodnie z przepisami dotyczącymi podziału w tym z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Natomiast w niniejszej sprawie, każda z "map jednostkowych" sporządzona jest w innej skali niż każda z "map zbiorczych", skale obu rodzaju map to odpowiednio od 1:1000 do 1:1500 oraz 1:2000. "Mapa jednostkowa" nie jest kopią części, czy określonego fragmentu "mapy zbiorczej". A przede wszystkim fundamentalną kwestią jest, że "mapa zbiorcza" nie spełnia wymogów dotyczących podziału nieruchomości określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., takie wymogi spełniają dopiero "mapy jednostkowe". To wszystko sprawia, że pogląd, iż "mapy jednostkowe" stanowią zatem załącznik do "zbiorczej mapy" z projektem podziału nie jest trafny, albowiem mapy te służą różnym celom, zawierają różne informacje i sporządzane są według różnych zasad, jednym słowem mapa zbiorcza mimo, że została nazwana "mapa z projektem podziałów nieruchomości" nie jest mapą podziałową, natomiast jest odrębnym dokumentem, a potrzeba jego sporządzenia wynika z szczególnych wymogów dotyczących wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.).

Mając na uwadze, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną odwoływano się do § 77 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, należy wskazać co następuje, jak wskazywano wcześniej istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy pojęcia dokumentu opracowanego przez wykonawcę prac geodezyjnych z punktu widzenia wymogu uwierzytelnienia, a w konsekwencji ustalenia opłaty za uwierzytelnienie. Powołane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. nie zawierają również definicji dokumentu. Przepis § 71 ust. 2 w pkt od 1 do 9 wymienia co wchodzi w skład operatu technicznego, w pkt 5 wymienione zostały: dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map dla celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej. Z kolei zgodnie z § 75 na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się: pkt 1 mapy dla celów prawnych, w szczególności: a) mapę z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś powołany § 77 stanowi, że na treść mapy do celów prawnych, do której nie mają zastosowania przepisy wydane na podstawie art. 100 oraz art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami składają się: wymienione elementy w pkt od 1 do pkt 4, natomiast w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrócono uwagę na ust. 6 § 77 zgodnie z którym, mapę z projektem podziału edytuje się na arkuszu formatu A4 lub jego wielokrotności, w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości objętych podziałem, zapewniającej czytelność rysunku mapy, nie mniejszej niż 1:5000. Z powyższych powołanych przepisów po pierwsze nie wynika definicja dokumentu, a po drugie sformułowanie zawarte w ust. 6 iż mapę z projektem podziału edytuje się na arkuszu formatu A4 lub jego wielokrotności oznacza, że mapa z projektem podziału może być edytowana na większym arkuszu niż A4 np. A2, A3 natomiast pojęcie wielokrotności arkusza nie oznacza wielokrotności stron.

Dlatego też zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 92 - 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 9 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości, a w konsekwencji art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 będącej załącznikiem do ustawy.

Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła kwestii materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.