Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 315/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. G. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 315/17, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. po rozpoznaniu dwóch wniosków skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] lutego 2017 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej: "u.p.s.", orzekł o odmowie przyznania mu zasiłku celowego na dojazdy do lekarzy specjalistów, na zakup okularów, 4 ton węgla do ogrzania domu, benzyny oraz oleju do piły spalinowej, koszul i butów.

Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczeń był brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Organ wskazał, że w dniach [...] i [...] lutego 2017 r. pracownicy organu wielokrotnie bezskutecznie telefonowali do strony by ustalić dogodny dla niej termin wywiadu, a w dniu [...] lutego 2017 r. udali się w asyście funkcjonariusza Policji do domu mieszkalnego skarżącego. Zastali zamkniętą bramę i w skrzynce na listy pozostawili kartkę z prośbą o pilny kontakt z Ośrodkiem. Później pracownicy OPS nadal bezskutecznie usiłowali telefonicznie skontaktować się ze skarżącym. W dniu [...] lutego 2017 r. Kierownik Ośrodka spotkał skarżącego w poczekalni przychodni lekarskiej i osobiście poinformował go o potrzebie zgłoszenia się do OPS celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Wnioskodawca mimo bytności w Urzędzie Gminy i w pobliskim gabinecie rehabilitacyjnym, do OPS się nie zgłosił. Na listowne wezwanie z dnia [...] lutego 2017 r., skarżący odpowiedział, że przebywa w domu z powodu choroby i można przeprowadzić z nim wywiad. W piśmie skierowanym do strony w dniu [...] lutego 2017 r. organ poinformował, że termin wywiadu środowiskowego został wyznaczony na [...] lutego 2017 r. w godzinach od 11.00 do 13.00. Pracownicy Ośrodka przybyli do domu strony celem przeprowadzenia wywiadu w asyście policjantów, natomiast skarżący odmówił wpuszczenia policjantów do domu, zaś pracownicy Ośrodka w obawie o własne bezpieczeństwo odstąpili od wejścia na posesję bez asysty, m.in. z uwagi na wolno biegające psy.

W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że nie odbierał telefonów ponieważ zgubił aparat telefoniczny, który znalazł się dopiero po kilku dniach. W dniu [...] lutego 2017 r. przed jego dom przybyli tylko policjanci a nie było pracowników OPS i nie zostawiono w jego skrzynce na listy żadnej informacji o potrzebie kontaktu z Ośrodkiem. Zaprzeczył, że spotkany w przychodni kierownik Ośrodka przekazał mu informację o konieczności uzgodnienia terminu wywiadu. Zarzucił, że kierownictwo OPS celowo nasyła na niego Policję po to, by w środowisku odbierano skarżącego jako przestępcę. Wskazał, że w dniu [...] lutego 2017 r. policyjny radiowóz zniszczył drogę dojazdową do jego domu, a odmowa wpuszczenia policjanta, który chciał wejść z pracownikami Ośrodka była następstwem nieokazania nakazu sądowego. Zatem – w jego ocenie – to pracownicy Ośrodka nie chcieli przeprowadzić wywiadu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że u osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, tj. ustalenia wystąpienia przesłanek lub okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przeprowadza się wywiad środowiskowy. Służy on również ustaleniu, czy w sprawie wystąpiła szczególna sytuacja uzasadniająca przyznanie pomocy a także, czy osoba ubiegająca się o świadczenia nie ma zaspokojonych zgłoszonych potrzeb bądź czy nie może tych potrzeb zaspokoić we własnym zakresie. Kolegium wskazało na przepis art. 107 ust. 3a u.p.s., z którego wynika, że przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego może uczestniczyć drugi pracownik socjalny oraz, że rodzinny wywiad środowiskowy może się odbywać w asyście funkcjonariusza Policji. Konsekwencją niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jest odmowa przyznania świadczenia.

W skardze J. G. powtórzył argumentację odwołania. Podkreślił, że nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownikom socjalnym a jedynie nie pozwolił na wejście do domu policjantów, gdyż nie jest przestępcą. Zarzucił nieprawdziwość notatek służbowych załączonych do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę i podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do przeprowadzenia przez pracownika socjalnego obligatoryjnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Bezsporna jest przyczyna nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. niewpuszczenie przez skarżącego do mieszkania pracowników socjalnych wraz z asystującymi funkcjonariuszami Policji. Sąd podzielił ocenę organów, że to skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przepisy art. 107 ust. 3a i 3b u.p.s. stanowią, że w przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego może uczestniczyć także asystujący funkcjonariusz Policji. Kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego lub z własnej inicjatywy, może wystąpić do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego a właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia pracownikowi socjalnemu takiej asysty. Uprawnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do żądania asysty policyjnej nie zostało ograniczone żadnymi przesłankami, a celem takiej regulacji była poprawa bezpieczeństwa pracowników socjalnych. Niewyrażenie przez stronę postępowania ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Przepisy art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s. zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu, gdyż uniemożliwia to organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Odmowa współpracy beneficjenta jest traktowana jako naruszenie obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 107 ust. 3a i b u.p.s. na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie przez przyjęcie, że samo tylko niewpuszczenie asystującego policjanta przy jednoczesnej woli wpuszczenia do domu pracowników socjalnych celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowi niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu, skutkujące odmową przyznania zasiłku celowego.

Wskazując na taki zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez NSA lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wniósł też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis art. 107 ust. 3a u.p.s. jedynie przewiduje możliwość udziału policjanta przy przeprowadzaniu wywiadu, ale nie oznacza to takiej konieczności. Skarżący był w domu i chciał wpuścić pracowników socjalnych. Ci jednak z tej możliwości nie skorzystali, nie poprosili skarżącego o zamknięcie biegających po podwórzu psów i pozostali bezczynni, poprzestając jedynie na sporządzeniu notatki służbowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie dołożyli oni należytej staranności w celu wykonania ciążącego na nich obowiązku służbowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji dokonał bezzasadnej subsumcji stanu faktycznego sprawy do wskazanego przepisu prawa, zrównując niewpuszczenie przez stronę do domu funkcjonariusza Policji z odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Skoro zatem w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. W ramach zarzutu błędnej wykładni nie można było skutecznie kwestionować niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a do tego w znacznym stopniu sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która wskazuje na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 107 ust. 3a i b u.p.s. nakazuje zrównanie sytuacji, w której strona ubiegająca się o zasiłek celowy z pomocy społecznej nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu w asyście policjanta, z sytuacją, w której taka strona definitywnie nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu.

Przede wszystkim Sąd I instancji w ślad za organami wskazał na szereg okoliczności, które wskazywały na odmowę współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi (nieodbieranie korespondencji, nieodbieranie telefonów ignorowanie ustanych informacji przekazywanych przez Kierownika OPS), a nie tylko na niewpuszczenie pracowników socjalnych na teren jego posesji. Już tylko ta okoliczność stanowić mogła wystarczającą podstawę odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej stanowi także brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o czym stanowi art. 11 ust. 2 powołanej ustawy.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że pracownik socjalny podejmował próby ustalenia ze skarżącym terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym celu przesłał mu pisemne wezwanie, a także przybył do miejsca jej zamieszkania w asyście Policji. Wszystkie te działania nie przyniosły rezultatu, pomimo, że skarżący został pouczony o skutkach braku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wobec braku zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju ustalenia należało uznać za wiążące również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Bierność postawy skarżącgo wobec przeprowadzenia omawianego wywiadu, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s.), prawidłowo zatem została oceniona przez organy orzekające i Sąd pierwszej instancji, jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 K.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest też tym samym zawarty w skardze kasacyjnej pogląd, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu w asyście policyjnej nie jest równoznaczne z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu przez upoważnionego pracownika socjalnego.

W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Przykładowo w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11, zam. w CBOSA, NSA stwierdził, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W takich okolicznościach organ może nie tylko odmówić pomocy, ale również uchylić wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia lub wstrzymać wypłatę pomocy pieniężnej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1308/16, zam. w CBOSA.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.