Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 86/25 w sprawie ze skargi Ł. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. B. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 86/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Ł. B. ("skarżący", "strona") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej ("organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2024 r., oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 19 września 2024 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązujących szczepień, w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagane w stosunku do naszego dziecka?

2. Czy Państwa urząd pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów?

3. W jaki sposób Państwa urząd może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu niepożądanego odczyny poszczepiennego? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?

4. Czy Państwa urząd zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej?

5. Ile Państwa urząd dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat?

6. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument?

7. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed zaszczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

8. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od jakiegokolwiek szczepienia na terenie działania urzędu, w ciągu ostatnich 5 lat?

9. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich tutejszy 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

10. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

11. Przez ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po zaszczepieniu osobno przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób zaszczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

12. Czy na terenie urzędu zgłoszony został kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił niepożądany odczyn poszczepienny? Czy przed wszczęciem postępowania weryfikowane są rejestry niepożądanych odczynów poszczepiennych i bierze się pod uwagę informacje tam zawarte przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?

13. Jakie okoliczności wpływają na decyzję o wystosowanie lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w Państwa urzędzie?

14. Ile osób pracuje w komórce w Państwa urzędzie zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania? Jak to jest możliwe, że pierwszy kontakt Państwa urzędu z nami jest związany z wezwaniem do zaszczepienia, bez rozeznania sytuacji i historii zdrowia dziecka?

15. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak to w jakiej formie?

16. Czy każdego lekarza obowiązują określone standardy i wytyczne przy przeprowadzaniu kwalifikacji do szczepień? Kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

17. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz decydowaniu o życiu osobistym?

18. Czy wszczynane są procedury dyscyplinarne dla osób odmawiających innych procedur medycznych mających wpływ na ich zdrowie i życie, jak przyjęcie antybiotyku czy wykonanie zleconych badań laboratoryjnych? Ile takich procedur zostało wszczętych w przeciągu ostatnich 5 lat w Państwa urzędzie?

19. W jaki sposób można ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r.?

20. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat na terenie Państwa urzędu? Jeśli nie, to dlaczego?

Pismem z dnia 2 października 2024 r. organ powiadomił skarżącego o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni. Powołał się na liczbę i złożoność pytań oraz liczbę i złożoność innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły w tym samym czasie. Powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) organ poinformował, że informacji udzieli w terminie dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, czyli do dnia 18 listopada 2024 r.

Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi. Na wstępie wskazał, że informacja publiczna dotyczy faktów znanych adresatowi i przez niego posiadanych, nie dotyczy opinii, przepisów prawa, specjalistycznej wiedzy z zakresu farmacji lub diagnostyki medycznej, co wywiódł z orzecznictwa sądów administracyjnych. Dalej wskazał, że nie dysponuje wynikami badań bezpieczeństwa szczepionek. Prowadzenie postępowań i realizacja czynności w zakresie bezpieczeństwa produktów leczniczych, w tym wydawanie pozwoleń, udzielanie informacji dotyczących wymaganej dokumentacji i czynności w zakresie dopuszczenia do obrotu produktów leczniczych, prowadzenie właściwych rejestrów i ich udostępnianie, badania kliniczne, w tym informacje o niepożądanych działaniach produktu leczniczego, nadzór nad bezpieczeństwem ich stosowania oraz monitorowanie stosowania tych produktów należą do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów. Organ wyjaśnił również, że wykonanie szczepienia ochronnego jest poprzedzane badaniem lekarskim kwalifikacyjnym, jego celem jest wykluczenie przeciwwskazań do wykonania szczepień, co potwierdza zaświadczenie. Lekarz prowadzący te badania może wystąpić o dodatkową konsultację w razie uznania, że badania uzasadniają odroczenie szczepienia obowiązkowego. Organ nie posiada kompetencji do dokonania takich badań, uprawnienia w tym zakresie ma wyłącznie lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną. Do realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stosowane są wyłącznie szczepionki dopuszczone do obrotu.

W dalszej części pisma organ udzielił odpowiedzi na poszczególne sformułowane przez skarżącego pytania.

I tak w zakresie pytań:

- nr 1, 7, 11, 16, 17, 19 wskazał, że nie stanową one informacji publicznej, gdyż dotyczą podstaw prawnych działania organu (nr 1), specjalistycznych kwestii z zakresu medycyny – wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki oraz ewentualnych badań, które mogą temu służyć (nr 7), odnoszą się do wiedzy medycznej (nr 11), dotyczą zagadnień z zakresu medycyny oraz prawa i etyki lekarskiej (nr 16), dotyczą oceny zgodności działań organów władzy publicznej z art. 47 Konstytucji (nr 17), dotyczą porad prawnych z zakresu prawa cywilnego (nr 19);

- odpowiadając na pytanie nr 8, nr 10, nr 15 organ wskazał, że nie posiada wiedzy na temat informacji przedstawionych w zapytaniach, w tym nie posiada zaleceń lub wytycznych Światowej Organizacji Zdrowia na temat szczepień ochronnych;

- odpowiadając na pytanie nr 2 organ wskazał, że pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP;

- w zakresie pytania nr 3 organ wyjaśnił, że informację o niezgłoszeniu przez lekarza NOP może pozyskać w trakcie kontroli sanitarnych przeprowadzanych przez upoważnionych pracowników lub ze zgłoszeń osób, u których wystąpił NOP lub opiekunów małoletnich, u których wystąpił NOP. Dalej wskazał, że w ciągu ostatnich pięciu lat nie stwierdzono przypadków niezgłoszenia NOP przez lekarzy, w związku z tym na obszarze powiatu średzkiego nie wystąpiły rozbieżności pomiędzy zgłoszeniami dokonywanymi przez lekarzy a wpisami NOP do rejestru;

- w zakresie pytania nr 4 organ odpowiedział, że powzięcie informacji o działaniach lekarzy stanowiących uchybienie przepisów prawa stanowi podstawę do zgłoszenia tego faktu do Izby Lekarskiej. Organ nie dokonał takiego zgłoszenia w związku z brakiem takich przypadków;

- na pytanie nr 5 organ odpowiedział, że w ciągu ostatnich pięciu lat nie dokonał zgłoszeń działań lekarzy stanowiących uchybienia przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej w związku z niewystąpieniem takich przypadków;

- w odpowiedzi na pytanie nr 6 organ wskazał na art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924), po przeprowadzanym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarze wydają zaświadczenia ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania;

- na pytanie nr 9 organ odpowiedział, że w ciągu ostatnich 5 lat na terenie jego działania nie odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych;

- w odpowiedzi na pytanie nr 12 organ wyjaśnił, że wszczyna postępowanie egzekucyjne wobec osób uchylających się od obowiązku szczepień. Wykaz tych osób otrzymuje od osób prowadzących szczepienia. Przypomniał, że szczepienia poprzedzane są badaniami lekarskimi kwalifikacyjnymi mającymi wykluczyć przeciwwskazanie do szczepień. O istnieniu takich przeciwwskazań decyduje lekarz prowadzący badanie kwalifikacyjne, w uzasadnionych przypadkach po konsultacji. Badanie lekarskie oraz ocena, czy dany przypadek wymaga konsultacji obejmuje badanie, wywiad i zapoznanie się z historią chorobową. Ocena zdolności do zaszczepienia dokonywana jest przez lekarza. Organ nie jest powołany do zastępowania w tych czynnościach lekarza i interpretowania konkretnych przypadków, ustalania, czy historia chorobowa ma swoje początki w uprzednio przeprowadzonym szczepieniu, a co najważniejsze, czy stan zdrowia dziecka uzasadnia odstąpienie od realizacji obowiązku szczepienia. Podkreślał, że nie ma kompetencji do przeprowadzania kwalifikacji dziecka do szczepień, nie weryfikuje, czy u dziecka wystąpił NOP po uprzednim szczepieniu;

- w zakresie pytania nr 13 organ wskazał, że sukcesywnie składa wnioski o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec osób, które pomimo doręczenia upomnienia nie realizowały obowiązku w określonym terminie, jeśli nie zostały stwierdzone przeciwwskazania do realizacji obowiązku szczepień przez lekarza kwalifikującego do szczepień;

- na pytanie oznaczone nr 14 organ odpowiedział wskazując, że w Sekcji Epidemiologii w organie zatrudnionych jest trzech pracowników, podał także zadania tej sekcji w zakresie szczepień – dystrybucja preparatów szczepionkowych dla potrzeb realizacji Programu Szczepień Ochronnych obowiązkowych, sprawowanie nadzoru nad realizacją szczepień ochronnych, sporządzanie ocen i analiz wykonawstwa szczepień ochronnych w powiecie, rejestracja i analiza niepożądanych odczynów poszczepiennych, działalność edukacyjna w zakresie szczepień ochronnych. Organ wyjaśnił, że jego pracownicy realizują zdania skierowane na ochronę zdrowia ludzkiego, kształtowania postaw i zachowań prozdrowotnych przez realizację programów edukacyjnych adresowanych do różnych grup wiekowych, działania informacyjne skierowane do ogółu społeczeństwa poprzez organizację kampanii społecznych;

- w zakresie pytania nr 18 organ wyjaśnił, że nie posiada wskazanej w pytaniu listy. Nie podjął żadnych czynności przymuszających wobec osób powyżej 19 roku życia. Nie posiada zmaterializowanej postaci wyjaśnienia z jakich przyczyn nie posiada takiej listy ani dlaczego nie podjął czynności przymuszających wobec takich osób. W tym zakresie przywołał art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazał, że informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, do których nie należy świadomość organu lub danych niezmaterializowanych, co uzasadniają teza powołanych w odpowiedzi orzeczeń sądów administracyjnych.

- odpowiadając na pytanie 20 organ wskazał, że nie posiada takiej listy. Nie podjął czynności przymuszających wobec osób powyżej 19 roku życia. Nie posiada zmaterializowanej postaci wyjaśnienia z jakich przyczyn nie posiada takiej listy ani dlaczego nie podjął czynności przymuszających wobec takich osób.

W dniu 2 grudnia 2024 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2024 r. Domagała się zobowiązania organu do rozpoznania ww., orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że jako prawidłowe ocenić trzeba stanowisko, że informacje, o które skarżący pytał w piśmie z dnia 19 września 2024 r. w zakresie pytań 1, 7, 11, 16, 17, 19 nie stanowią informacji publicznej, zaś pozostałe zagadnienia taki walor posiadają, choć nie implikuje obowiązku ich udostępnienia, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sytuacji zatem, gdy podmiot zobowiązany takich informacji nie ma, powinien powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę wyjaśniając przyczyny tego stanu rzeczy. Przekazanie takiej informacji w terminie zakreślonym do udostępnienia informacji publicznej uchyla zarzut bezczynności organu. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu postępowanie organu wypełnia opisane wymogi.

Na pytania zawarte w pkt 8, 10 i 15 wniosku organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, że nie posiada żądanych informacji w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. i odpowiedź tą ocenić trzeba jako wiarygodną. Na pytanie nr 8 dotyczące ilości zgonów dzieci i dorosłych do lat 19, które nastąpiły w terminie do czterech tygodni od szczepienia w okresie ostatnich pięciu lat na terenie działania organu, udzielono stronie odpowiedzi, że organ nie wie o takich przypadkach, co wyczerpuje wymogi ustawowe. Podobna ocena dotyczy pytania nr 10 - o odszkodowania wypłacone za niepożądane odczyny poszczepienne oraz nr 15 - informacji dotyczących działalności Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie zlecania szczepień ochronnych. Przy czym w zakresie tych zagadnień odnotowania wymaga, że kwestie te leżą poza zakresem właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej określonej w przepisach ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416 ze zm., dalej także "u.p.i.s.") oraz ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924 ze zm.) i przepisach wykonawczych do tych aktów - art. 5 ust. 1 u.p.i.s.; art. 17 ust. 8 pkt 2 i ust. 9b oraz art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jakkolwiek stanowisko organu mógłby zawierać szersze uzasadnienie, z odwołaniem się do podanych przez Sąd regulacji wyznaczających kompetencje organu i obszerniej wyjaśnić powody braku żądanych informacji, to nie sposób zarzucić, że nie jest ono uzasadnione, a w konsekwencji prawidłowe.

Zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji nie budzi także ocena pytań 1, 7, 11, 16, 17, 19 wniosku jako niemających charakteru informacji publicznej. Słusznie wskazuje organ, że wniosek odnoszący się do oceny wymagalności i obowiązku szczepień w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 (pytanie nr 1) uznać trzeba jako zapytanie dotyczące interpretacji przepisów prawa i orzeczenia Trybunalskiego. To zaś uchyla uznanie, że informacja ta stanowi informację publiczną. Zgodnie z powołaną definicją informacji publicznej może ona dotyczyć wyłącznie sfery faktów, nie zaś wiedzy organu. W kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych czy też domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa. Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt III OSK 3237/23, orzeczenie dostępne w CBOSA).

Taka sama ocena dotyczy zagadnień poruszonych w pytaniu nr 17 i nr 19 – odnoszą się one do wykładni przepisów prawa. Natomiast pytania oznaczone nr 7, 11 i 16, jak słusznie wywodzi organ, dotyczą wiedzy medycznej, nie leżą zatem w kompetencji organu. W zakresie pytania o to czy: każdego lekarza obowiązują określone standardy i wytyczne przy przeprowadzaniu kwalifikacji do szczepień? Kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia? (pytanie nr 16) organ prawidłowo wskazał, że kwalifikacja do szczepień dokonywana jest przez lekarzy, a wytyczne i standardy stanowią normy prawa powszechnie obowiązującego i etyki lekarskiej. Odwołał się również do przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Odnotowania także wymaga, że we wstępnej części pisma stanowiącego odpowiedź na pytanie skarżącego organ wyjaśniał, że wykonanie szczepienia ochronnego jest poprzedzane lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, którego celem jest wykluczenie przeciwwskazań do wykonania szczepienia, które kończy się wydaniem zaświadczenia stwierdzającego istnienie lub nieistnienie przeciwwskazań. Organ nie posiada kompetencji do prowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego, badanie to przeprowadza lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią.

Podobna ocena dotyczy dalszych wniosków ujętych w pkt 2, 3, 4, 5, 6, 9, 12, 13, 14, 18, 20. Organ udzielił informacji odnoszących się do: pełnienia kontroli nad zgłaszaniem NOP przez lekarzy (pytanie nr 2), powzięcia wiedzy o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP, ilości przypadków we wskazanym okresie oraz prowadzonego rejestru NOP (pytanie nr 3), zgłoszenia działania lekarzy stanowiącego uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej i liczby tych zgłoszeń (pytanie nr 4 i nr 5). Zarówno w odpowiedzi na pytanie nr 6 jak i we wstępnej części pisma z dnia 15 listopada 2024 r. organ poinformował skarżącego o powinności wydania zaświadczenia w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym. Odpowiedział także na pytanie oznaczone nr 9 w zakresie odnotowania ciężkich odczynów poszczepiennych na ternie działania urzędu. Udzielone przez organ wyjaśnienia są czytelne i realizują wniosek skarżącego w całości. Skarżący w treści skargi poza ogólnym zarzutem braku wyczerpującej odpowiedzi nie wskazał na czym konkretnie miałyby polegać uchybienia organu. Analiza wniosku strony i odwiedzi organu nie doprowadziła Sądu do wskazywanych przez skarżącego wniosków.

Podobna ocena dotyczy kolejnych pytań i odpowiadającego na nie stanowiska organu (pytania nr 12, 13, 14) odnoszącego się do: wskazanych w zapytaniu powodów wszczęcia postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP, związaną z tym weryfikacją rejestrów NOP oraz wpływu na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, okoliczności wpływających na decyzję o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, stanu zatrudnienia w komórce zajmującej się szczepieniami ochronnymi i innych zadań organu w zakresie szczepień. Na wskazane zapytania organ udzielił odpowiedzi wskazując na zasady i przesłanki wszczynania postępowania egzekucyjnego oraz kompetencje organu, podał stan zatrudnienia oraz zadania Sekcji Epidemiologii w zakresie szczepień ochronnych. Kompletność odpowiedzi organu nie budzi zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji.

Odpowiedzi na pytania 18 i 20 także nie budzą zastrzeżeń. Organ obszernie wyjaśnił, że nie podjął żadnych czynności przymuszających wobec osób wskazanych w pytaniach strony i nie prowadzi w tym zakresie żadnej listy takich osób. Wskazał także, że nie ma zmaterializowanej postaci wyjaśnień w zakresie braku prowadzenia takich list i powodów niepodjęcia czynności przymuszających. W tym zakresie, w opinii Sądu, słusznie wywodząc, że kwestie te nie odnoszą się do sfery faktów, a zatem ta część wniosku nie stanowi informacji publicznej.

Dla oceny, czy organ nie dopuścił się bezczynności konieczne jest zbadanie, czy odpowiedź i opisane wyjaśnienia zostały stronie przekazane w terminie zakreślonym ustawowo. W terminie zakreślonym do udostępnienia informacji organ pismem z dnia 2 października 2024 r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji. W piśmie tym powołał się na liczbę i złożoność pytań oraz liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyznaczył nowy termin na udostępnienie informacji publicznej, który nie przekracza granicy wskazanej w ustawie. Odnosząc się do podanych przyczyn przedłużenia terminu to mieszczą się one w opisanych powodach wskazywanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, podane w piśmie okoliczności odnoszą się bowiem do konkretnej – rozpoznawanej - sprawy. Pogląd organu ma nadto uzasadnienie w okoliczności sprawy przedstawionych Sądowi wraz z materiałem aktowym. Jak podał organ, wykazując to przedłożonymi dokumentami, wniosek skarżącego był obszerny, dotyczył złożonej i różnorodnej problematyki. Nadto w tym samym czasie do organu wpłynęło 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Dziesięć wniosków (łącznie z wnioskiem skarżącego będącym przedmiotem analizy w niniejszej sprawie) zawierało po 20 pytań z różnych dziedzin działalności organu, część z nich wykraczało poza jego kompetencje. Niektóre z pytań się powtarzały, ale ich porządek i sposób formułowania uniemożliwiał ich łączne potraktowanie. Każdy z wniosków wymagał odrębnej szczegółowej analizy. Te okoliczności, mające uzasadnienie w przedłożonych Sądowi dokumentach, uzasadniały przedłużenie czternastodniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie w piśmie z dnia 2 października 2024 r. organ wskazał termin, do którego udzieli stronie odpowiedzi wyznaczając go na dzień 18 listopada 2024 r. Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. wywiązał się z obowiązku w zakresie informacji publicznej. Tym samym nie naruszył prawem przewidzianych terminów rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 września 2024 r., co uchyla zarzut bezczynności i uzasadnia oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o:

1. odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako niezawierającej uzasadnienia wskazanej w niej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, na które spośród 20 pytań o informację publiczną odpowiedziano w sposób niepełny, a tym bardziej na czym rzekoma niepełność miałaby polegać - powyższe czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą, ewentualnie o:

2) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;

3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.;

4) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego zgodnie z przepisami prawa, w tym m.in. kosztów zastępstwa procesowego, kosztów opłat kancelaryjnych koniecznych w celu doręczenia pism procesowych stronie przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informację publiczną zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącej organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy możliwe stała się w bardzo ograniczonym stopniu ocena skąpej argumentacji wniesionego środka odwoławczego. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jednakże jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącego o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 19 września 2024 r. Stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącemu pełnej odpowiedzi na pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił niepełnej odpowiedzi na pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna. Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącego.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dniu wyrokowania podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia 2 października 2024 r. organ wskazał bowiem termin, do którego udzieli stronie odpowiedzi wyznaczając go na dzień 18 listopada 2024 r. Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. wywiązał się z obowiązku w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym nie naruszył prawem przewidzianych terminów rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 września 2024 r.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.