Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3269/15 w sprawie ze skargi Prezydenta m.st. Warszawy na czynność Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy bezpłatnego udostępnienia usług teleinformatycznych systemu ASG-EUPOS postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zwrócić Prezydentowi m.st. Warszawy ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3269/15, po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy, uchylił czynność Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy bezpłatnego udostępnienia usług teleinformatycznych systemu ASG-EUPOS.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, powołując się na art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm.), zwrócił się Głównego Geodety Kraju o nieodpłatne udostępnianie usług danych przestrzennych, prowadzonej w formie usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnienie danych podstawowej osnowy geodezyjnej (usługi RNT oraz RTK). Do pisma dołączono wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 2 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k." zobowiązany jest do wykonywania zadań publicznych w zakresie geodezji, kartografii i katastru. Do wykonywania zadań, o których mowa w art. 7 P.g.k., skarżącemu niezbędny jest dostęp do usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, która umożliwi mu dostęp do danych podstawowej osnowy geodezyjnej na obszarze m.st. Warszawy, tj. (usługi RNT oraz RTK). Skarżący powołał się także na art. 4 ust. 1a oraz art. 5 ust. 1 P.g.k. wskazując, że zbiory danych gromadzone w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, stanowią podstawę krajowego systemu informacji o terenie, będącego częścią składową infrastruktury informacji przestrzennej, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Komentowany przepis posługuje się pojęciem ogólnym "udostępniania" zbiorów i usług danych przestrzennych. Pod pojęciem udostępniania należy zatem rozumieć udostępnianie (wymianę) wszystkich zbiorów danych przestrzennych i wszystkich usług danych przestrzennych, o których mowa w rozdziale 4 ustawy o infrastrukturze.

Skarżący wskazał, że w świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dostęp do usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, która umożliwia dostęp do danych podstawowej osnowy geodezyjnej (usługi RNT oraz RTK) jest odpłatna. Jednakże odpłatność ta zostaje wyłącza przez wskazany art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze, który daje możliwość pod warunkiem spełnienia przesłanek, o których w nim mowa, nieodpłatnego udostępnienia usługi, o której mowa w art. 9 ust. 3-5 ww. ustawy. W tym zakresie ustawodawca przyjął, więc inne rozwiązanie niż zawarte w art. 12 ust. 4 o infrastrukturze, które pozwala na pobieranie opłat za niektóre usługi. Udostępnianie jest ograniczone jednak tylko do zakresu niezbędnego do realizacji przez wnioskujące organy zadań publicznych.

W ocenie skarżącego o nieodpłatne udostępnienie wystąpił organ administracji oraz wykazał, że dostęp do tej usługi niezbędny jest mu do realizacji przez niego zadań publicznych, a ponadto złożył stosowany wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o infrastrukturze. Tym samym wnioskodawca wskazał, że spełnił niezbędne przesłanki, o których mowa w art. 14 powołanej ustawy.

Główny Geodeta Kraju czynnością z dnia [...]lipca 2015 r., nr [...] odmówił Prezydentowi m.st. Warszawy nieodpłatnego udostępnienia usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej.

W ocenie organu dostęp taki może nastąpić na wniosek, zawierający określenie rodzaju, okresu i daty od której ma być udzielona licencja na okresowy dostęp oraz po wniesieniu należnej opłaty. Zgodnie z art. 40d ust. 3 P.g.k opłatę pobiera się przed umożliwieniem korzystania z usług systemu ASG-EUPOS. Uzasadniając odmowę bezpłatnego dostępu do przedmiotowych usług, organ wskazał, że nieodpłatne udostępnianie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze, dotyczy prowadzonych przez organy administracji zbiorów oraz usług danych przestrzennych, objętych infrastrukturą informacji przestrzennej. Na podstawie tego przepisu udostępnianiu podlegają objęte infrastrukturą informacji przestrzennej zbiory danych przestrzennych, określone w art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy: 1) odnoszące się do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z nim powiązane, 2) występujące w postaci elektronicznej, 3) utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane lub osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury, 4) należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do tej ustawy, jeśli takie zbiory zostały już utworzone.

Główny Geodeta Kraju zauważył, że ustawa o infrastrukturze określa w art. 9 ust. 1 usługi, a w załączniku do ustawy tematy danych przestrzennych, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Usługi systemu teleinformatycznego ASG-EUPOS nie są tożsame z usługami, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, o których mowa w art. 40b ust. 1 pkt 1 P.g.k. polegają bowiem na wysyłaniu do użytkownika w trybie on-line obliczonych dla niego - w oparciu o sieć stacji referencyjnych - danych satelitarnych GNSS lub korekt do obserwacji GNSS. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za umożliwienie korzystania z usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje zwolnień i ulg dla żadnego podmiotu korzystającego z usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, a obliczanie należnej opłaty odbywa się zgodnie ze wzorem określonym w tabeli 17 załącznika do P.g.k. W ustawie tej została natomiast zapewniona możliwość udostępniania zbiorów danych podstawowej osnowy geodezyjnej znajdujących się w państwowym rejestrze podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (tabela 4 i 15 załącznika do ustawy) oraz zastosowania do tych danych zwolnień i ulg w opłatach. Dane te mogą zostać udostępnione nieodpłatnie na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114), po wykazaniu przez wnioskodawcę jego prawa do bezpłatnego ich otrzymania.

Organ wskazał również, że w dniu 9 lipca 2014 r. został wysłany do wszystkich użytkowników systemu ASG-EUPOS, komunikat nr 3 informujący o ulgach i zwolnieniach z opłat za dane teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS W komunikacie przywołana została podstawa prawna pobierania opłat za usługi systemu ASG-EUPOS i podana informacja o braku ulg i zwolnień. Komunikat został także umieszczony na stronach: www.gugik.gov.pl i www.asgeupos.pl.

Ze wskazaną czynnością Głównego Geodety Kraju nie zgodził się skarżący. Po bezskutecznym wezwaniu organu centralnego do usunięcie naruszenia prawa, Prezydent m.st. Warszawy wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną czynność w pierwszej kolejności odniósł się do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę zarzutu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ przedmiotem skargi jest działanie organu administracji publicznej mieszczące się w katalogu czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a.

Ponadto w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych niedopuszczalności drogi sądowej określonych w art. 5 P.p.s.a. W świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Prezydent m.st. Warszawy (szerzej: starosta) nie pozostaje wobec Głównego Geodety Kraju w relacji hierarchicznego, tj. służbowego i osobowego podporządkowania. To, że starosta jest jednym z wielu organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 6a ust. 1 P.g.k.) nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia podporządkowaniem na zasadzie kierownictwa w rozumieniu przyjętym wyżej. W szczególności organ centralny nie ma wobec starosty uprawnień do wydawania wytycznych, poleceń służbowych, zarządzeń, instrukcji, żądań – czyli aktów administracyjnych i normatywnych (aktów administracyjnych indywidualnych i generalnych) o charakterze wewnętrznym charakterystycznych dla tej formy relacji wewnątrz administracji publicznej. Sąd dodał również, że organ centralny nie ma prawa decydowania o obsadzie urzędu starosty. Uprawnienia Głównego Geodety Kraju wobec starosty na gruncie P.g.k. polegają bowiem na sprawowaniu wyłącznie funkcji koordynacyjnych, nadzorczych i kontrolnych, przy czym zasadniczo następuje to pośrednio poprzez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zob. np. art. 7a ust. 1 pkt 1 i 13 w zw. z art. 7 b pkt 2 w zw. z art. 9 P.g.k.).

Reasumując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Skarżący powołuje się na ogólne uprawnienie zawarte w art. 14 ust. 1 o infrastrukturze i ma prawo oczekiwać, że legalność odmowy nieodpłatnego udostępnienia mu przedmiotowych usług poddane zostanie kontroli sądowej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową mają również organy administracji publicznej (art. 25 § 2 P.p.s.a.), zaś funkcją tego postępowania jest nie tylko ochrona praw jednostki pozostającej poza aparatem administracji publicznej, ale również ochrona praworządności.

Odnosząc się do kwestii oceny legalności zaskarżonej czynności Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 40f ust. 1 P.g.k. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przepis ten został wprowadzony ustawą z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897). Celem tego przepisu jest z jednej strony usprawnienie postępowania w zakresie określania wysokości należnej opłaty. Wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustalenie opłaty za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14, ONSAiWSA 2015 nr 1, poz. 5). Z drugiej strony, obecna regulacja ma na celu zapewnienie stronie wysokiego poziomu ochrony w sytuacji spornej.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem, czy dana usługa ma być udostępniona odpłatnie (tak twierdzi organ centralny), czy też nieodpłatnie (tak twierdzi skarżący). Spór ten jest zatem sporem dalej idącym, niż wąsko pojmowana kwestia ustalenia wysokości opłaty, chodzi albowiem o to, czy istnieją w ogóle podstawy do pobrania jakiejkolwiek opłaty. Mając na uwadze wykładnię systemową (spójność i elementarną racjonalność przedmiotowej regulacji), a także argument a minori ad maius, Sąd przyjął, że spór powinien być rozstrzygnięty przez organ centralny w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie podania skarżącego w postaci czynności określonej w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. (zamiast w formie decyzji administracyjnej) było zatem istotnym naruszeniem prawa materialnego (kwestia formy prawnej, w jakiej dana sprawa winna być załatwiona, jest co do zasady elementem szerszego zagadnienia materialnoprawnego dotyczącego kompetencji organu administracji publicznej) oraz zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje zastosowania w sprawie;

- art. 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje zastosowania w sprawie;

- art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje zastosowania w sprawie;

- art. 25 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że organ administracji publicznej może być występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony inicjującej to postępowanie - skarżącego - a w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie normy stanowionej tym przepisem;

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 25 § 1 P.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji (Prezydent m.st. Warszawy) może być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji administracyjnej a w konsekwencji - na zastosowaniu w sprawie normy stanowionej tym przepisem;

- art. 3 pkt 2 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 9 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o infrastrukturze poprzez ich niezastosowanie w sprawie;

- art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1a i 1b, art. 5 ust. 1, art. 6a ust. 3 i art. 7 ust. 1 Prawa geodezyjnego poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 40b ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego w zw. z art. 40d ust. 3 Prawa geodezyjnego poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego w zw. z art. 40e ust. 1 pkt 1-6 Prawa geodezyjnego poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje zastosowania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o

3) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 maja 2018 r. pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy zakwestionował pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M.S. przez Zastępcę Głównego Geodety Kraju.

Wobec powyższego Sąd zobowiązał pełnomocnika Głównego Geodety Kraju do przedstawienia regulaminu, na podstawie którego Zastępca jest upoważniony do udzielania pełnomocnictw.

W dniu 21 maja 2018 r. pełnomocnik Głównego Geodety Kraju złożył poświadczony za zgodność z oryginałem odpis zarządzenia nr 7 Głównego Geodety Kraju z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie określenia regulaminu organizacyjnego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii obowiązującego na dzień udzielenia pełnomocnictwa wraz z zarządzeniami zmieniającymi.

W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie umocowanie Zastępcy Głównego Geodety Kraju do udzielenia pełnomocnictwa wynikało z § 2 ust. 3 załącznika do zarządzenia nr 7.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy podtrzymał zarzut braków formalnych w zakresie wykazania umocowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do kwestii dotyczącej pełnomocnictwa jakie zostało udzielone radcy prawnemu M.S. przez Zastępcę Głównego Geodety Kraju do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w imieniu Głównego Geodety Kraju, oraz występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w związku z zarzutem podniesionym przez pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy braku upoważnienia udzielonego przez Głównego Geodetę Kraju dla Zastępcy Głównego Geodety.

Pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy podnosił, że podstawą udzielenia pełnomocnictwa powinien być § 5 ust. 3 Regulaminu organizacyjnego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 7 Głównego Geodety kraju z dnia 30 czerwca 2015 r., zaś pełnomocnik Głównego Geodety Kraju wskazał, że podstawą udzielenia pełnomocnictwa jest § 2 ust. 3 powołanego Regulaminu.

Powoływany § 5 ust. 3 Regulaminu ma następującą treść: "Główny Geodeta Kraju może upoważnić jednorazowo lub na stałe Zastępcę Głównego Geodety, Dyrektora Generalnego urzędu, kierowników komórek organizacyjnych Urzędu lub innych pracowników Urzędu do podejmowania decyzji w jego imieniu oraz podpisywania pism w sprawach określonych przez niego w odnośnym upoważnieniu".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany § 5 ust. 3 ma wyłącznie zastosowanie do zakresu spraw uregulowanych w § 5 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z § 5 ust. 1 do decyzji Głównego Geodety Kraju zastrzega się: 1) zatwierdzanie materiałów i opracowań dla Sejmu i Senatu RP oraz naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, a także instytucji i organizacji międzynarodowych, 2) udzielanie odpowiedzi na interpelacje oraz zapytania poselskie i senatorskie, 3) wydawanie wytycznych do udziału w komisjach i innych gremiach zewnętrznych..., 4) zatwierdzanie budżetu oraz planu rzeczowo-finansowego Urzędu, 5) dysponowanie środkami Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, 6) występowanie o nadanie orderów, odznaczeń i odznak. Zaś § 5 ust. 2 stanowi, że podpisu Głównego Geodety Kraju zastrzega się: 1) pisma adresowane do Prezydenta RP, Marszałów i Wicemarszałków Sejmu i Senatu RP, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesów Rady Ministrów, Przewodniczącego Trybunały Konstytucyjnego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego...., 2) dokumenty dotyczące wyjazdów krajowych i zagranicznych Zastępcy Głównego Geodety Kraju i Dyrektora Generalnego Urzędu oraz wyjazdów zagranicznych pracowników Urzędu. Mając na uwadze treść § 5 ust. 1 i ust. 2 nie ma wątpliwości, że ust. 3 dotyczący spraw uregulowanych w ust. 1 i ust. 2.

Tym samym to nie § 5 ust. 3 był podstawą do udzielenia pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale § 2 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym Głównego Geodetę Kraju w czasie jego nieobecności zastępuje Zastępca Głównego Geodety Kraju, a w czasie nieobecności Głównego Geodety Kraju i Zastępcy Głównego Geodety kraju – Dyrektor Generalny Urzędu, dlatego też brak było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej i sformułowanych wniosków w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych najdalej idących, a więc uzasadniających uchylenie wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 25 § 1 p.p.s.a., a także art. 28 k.p.a.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca odrzucenia skargi, która została podniesiona w odpowiedzi na skargę, była rozważana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uznał, że zarzut ten jest niezasadny. W rozważaniach zawartych w pkt IV.4 uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna i rozpoznał skargę. Sąd wskazał na art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze z którego wynika, że spełniona została pozytywna przesłanka dopuszczalności drogi sądowej, następnie wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych niedopuszczalności drogi sądowej określonych w art. 5 p.p.s.a. wyjaśniając między innymi, że Prezydent m.st. Warszawy (szerzej starosta) nie pozostaje wobec Głównego Geodety Kraju w relacji hierarchicznego, tj. służbowego i osobowego podporządkowania, podniósł również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową mają również organy administracji publicznej (art. 25 § 2 p.p.s.a). Zaś w pkt IV.5. Sąd wskazał, że zaskarżona czynność została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 40f ust. 1 p.g.k. albowiem w powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia opłaty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższą argumentacją nie można się zgodzić, zasadny jest bowiem wniosek skargi kasacyjnej, iż skarga powinna zostać odrzucona.

W swoich rozważaniach Sąd dokonał wykładni art. 5 p.p.s.a. stwierdzając, że żadna z wymienionych w nim przesłanek negatywnych nie zachodzi. Należy zwrócić uwagę, że art. 5 p.p.s.a. rzeczywiście zawiera taksatywne wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarte w tym przepisie wyjątki dotyczą wszystkich kategorii skarg, które - w braku takiego wyłączenia - mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach, a więc nie tylko na decyzje administracyjne, ale również na inne formy działania organów wskazane w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozważanie kategorii spraw w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia do sądu, czyli rozważanie czy zachodzą wyjątki zasadne i celowe jest wówczas, gdy spełniona jest zasada że dana kategoria spraw podlega kompetencji sądów administracyjnych. Stąd też zagadnieniem podstawowym jest odpowiedź na pytanie jaka jest zasada a więc, czy dany rodzaj sprawy administracyjnej byłby objęty kompetencją sądów administracyjnych, lecz dlatego, że zachodzą wyjątki o których mowa w art. 5 p.p.s.a. i kompetencja sądów jest wyłączona, czy też mamy do czynienia z takim rodzajem spraw, które z uwagi na zakres przedmiotowy lub podmiotowy co do zasady nie mogą należeć do kompetencji sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi ta druga sytuacja.

Przedmiot sporu jaki powstał pomiędzy Głównym Geodetą Kraju a Prezydentem m.st. Warszawy wykonującego zadania starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dotyczy opłat za usługi z teleinformatycznego sytemu ASG-EUPOS, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sporne opłaty powinny być ustalone nie w formie czynności, ale w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym Sąd I instancji przyjął, że stroną postępowania administracyjnego, czyli adresatem decyzji wydanej przez Głównego Geodetę Kraju ma być inny organ administracji publicznej, tj. Prezydent m.st. Warszawy, wykonujący zadania starosty w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten jest przedmiotem wielu wypowiedzi przedstawicieli doktryny jak również orzecznictwa, a zasadniczy problem skupia się na pojęciu interesu prawnego i źródłach prawnych tego interesu. Analizując art. 28 k.p.a., nie można jednak nie brać pod uwagę art. 29 k.p.a. zgodnie z którym "Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej". Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, jakie podmioty posiadają zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona. Niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego nie może być organ administracji publicznej co jednoznacznie wynika z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., nie może tym samym być adresatem decyzji administracyjnej. Ta podstawowa zasada wynikająca ze wskazanych przepisów k.p.a. nie została zmieniona, ani wyłączona w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi "W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną" nie zmienia tej zasady. Z powołanego przepisu wynika tyle, że z punktu widzenia zakresu przedmiotowego ustalenie opłaty geodezyjnej jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, natomiast kto może być stroną tego postępowania, a tym samym do kogo może być adresowana decyzja należy ustalać zgodnie ogólnymi zasadami, które w sprawach dotyczących opłat nie zostały ani wyłączone, ani zmienione. Tak więc organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji administracyjnej.

Powoływany w uzasadnieniu wyroku art. 25 § 1 p.p.s.a. dotyczy zaś innego zagadnienia. Mianowicie przepis ten określa kto posiada zdolność sądową, tj. zdolność występowania przez sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Natomiast zgodnie z art. 32 p.p.s.a. "W postępowaniu w sprawie sądowoadministarcyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest przedmiotem skargi". Tak więc w postępowaniu sądowoadministarcyjnym stroną jest organ, ale to jest ten organ, którego działanie np. w formie wydania decyzji administracyjnej jest przedmiotem skargi (a nie organ, który miałby być adresatem decyzji). Natomiast powołane przepisy nie dotyczą kwestii, kto może być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji administracyjnej, tę kwestię rozstrzygają powołane art. 28 i 29 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej i sformułowany wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 189 p.p.s.a. zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, i na podstawie art. 189 p.p.s.a w zw. z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił postanowieniem zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.