Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na czynność Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy bezpłatnego udostępnienia usług teleinformatycznych systemu ASG-EUPOS 1. uchyla zaskarżoną czynność; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie czynność Głównego Geodety Kraju (dalej również: "organ centralny") z [...] lipca 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona czynność"). Na mocy tej czynności Główny Geodeta Kraju, powołując się na art. 14 ust.1 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 z późn. zm.; dalej również: "ustawa o infrastrukturze") odmówił Prezydentowi Miasta [...] (dalej również: "skarżący") nieodpłatnego udostępnienia usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej.

II. Zaskarżona czynność została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1 Pismem z [...] czerwca 2015 r. Prezydent [...] zwrócił się Głównego Geodety Kraju, powołując się na art. 14 ustawy o infrastrukturze o nieodpłatne udostępnianie usług danych przestrzennych, prowadzonej w formie usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnienie danych podstawowej osnowy geodezyjnej (usługi RNT oraz RTK). Do pisma dołączono wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 2 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: "p.g.k.") zobowiązany jest do wykonywania zadań publicznych w zakresie geodezji, kartografii i katastru. Do wykonywania zadań, o których mowa w art. 7 p.g.k., skarżącemu niezbędny jest dostęp do usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, która umożliwi mu dostęp do danych podstawowej osnowy geodezyjnej na obszarze [...], tj. (usługi RNT oraz RTK). Skarżący powołał się m. in. na art. 4 ust. 1a oraz art. 5 ust. 1 p.g.k. wskazując, że zbiory danych gromadzone w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, stanowią podstawę krajowego systemu informacji o terenie, będącego częścią składową infrastruktury informacji przestrzennej, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Komentowany przepis posługuje się pojęciem ogólnym "udostępniania" zbiorów i usług danych przestrzennych. Pod pojęciem udostępniania należy zatem rozumieć udostępnianie (wymianę) wszystkich zbiorów danych przestrzennych i wszystkich usług danych przestrzennych, o których mowa w rozdziale 4 ustawy o infrastrukturze. Skarżący wskazał, że w świetle p.g.k. dostęp do usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, która umożliwia dostęp do danych podstawowej osnowy geodezyjnej (usługi RNT oraz RTK) jest odpłatna. Jednakże odpłatność ta zostaje wyłącza przez wskazany art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze, który daje możliwość pod warunkiem spełnienia przesłanek, o których w nim mowa, nieodpłatnego udostępnienia usługi, o której mowa w art. 9 ust. 3-5 w/w ustawy. W tym zakresie ustawodawca przyjął, więc inne rozwiązanie niż zawarte w art. 12 ust. 4 o infrastrukturze, które pozwala na pobieranie opłat za niektóre usługi. Udostępnianie jest ograniczone jednak tylko do zakresu niezbędnego do realizacji przez wnioskujące organy zadań publicznych. W niniejszej sprawie o nieodpłatne udostępnienie wystąpił niewątpliwe organ administracji oraz wykazał, że dostęp do tej usługi niezbędny jest mu do realizacji przez niego zadań publicznych, nadto złożył stosowany wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o infrastrukturze. Tym samym bezsprzecznie uznać należy, iż Prezydent [...], jako wnioskodawca spełnił wszystkie niezbędne przesłanki, o których mowa w art. 14 powołanej ustawy.

II.2. Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej czynności stwierdził brak podstaw do bezpłatnego udostępnienia skarżącemu dostępy do usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS. Dostęp taki może nastąpić na wniosek, zawierający określenie rodzaju, okresu i daty od której ma być udzielona licencja na okresowy dostęp oraz po wniesieniu należnej opłaty. Zgodnie z art. 40d ust. 3 p.g.k opłatę pobiera się przed umożliwieniem korzystania z usług systemu ASG-EUPOS. Uzasadniając odmowę bezpłatnego dostępu do przedmiotowych usług, organ centralny wskazał, że nieodpłatne udostępnianie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze, dotyczy prowadzonych przez organy administracji zbiorów oraz usług danych przestrzennych, objętych infrastrukturą informacji przestrzennej. Na podstawie tego przepisu udostępnianiu podlegają objęte infrastrukturą informacji przestrzennej zbiory danych przestrzennych, określone w art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy:

1) odnoszące się do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z nim powiązane,

2) występujące w postaci elektronicznej,

3) utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane lub osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury,

4) należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do tej ustawy,

jeśli takie zbiory zostały już utworzone. Należy zauważyć, że ustawa o infrastrukturze określa w art. 9 ust. 1 usługi, a w załączniku do ustawy tematy danych przestrzennych, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Usługi systemu teleinformatycznego ASG-EUPOS nie są tożsame z usługami, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, o których mowa w art. 40b ust. 1 pkt 1 p.g.k. polegają bowiem na wysyłaniu do użytkownika w trybie on-line obliczonych dla niego - w oparciu o sieć stacji referencyjnych - danych satelitarnych GNSS lub korekt do obserwacji GNSS. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za umożliwienie korzystania z usług teleinformatycznego systemu ASG- EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje zwolnień i ulg dla żadnego podmiotu korzystającego z usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS, a obliczanie należnej opłaty odbywa się zgodnie ze wzorem określonym w tabeli 17 załącznika do p.g.k. W ustawie tej została natomiast zapewniona możliwość udostępniania zbiorów danych podstawowej osnowy geodezyjnej znajdujących się w państwowym rejestrze podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (tabela 4 i 15 załącznika do ustawy) oraz zastosowania do tych danych zwolnień i ulg w opłatach. Dane te mogą zostać udostępnione nieodpłatnie na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), po wykazaniu przez wnioskodawcę jego prawa do bezpłatnego ich otrzymania. Organ centralny wskazał również, że w dniu 9 lipca 2014 r. został wysłany do wszystkich użytkowników systemu ASG-EUPOS, komunikat nr 3 informujący o ulgach i zwolnieniach z opłat za dane teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS W komunikacie przywołana została podstawa prawna pobierania opłat za usługi systemu ASG-EUPOS i podana informacja o braku ulg i zwolnień. Komunikat został także umieszczony na stronach: www.gugik.gov.pl i www.asgeupos.pl.

III.1. Ze wskazaną na wstępie czynnością Głównego Geodety Kraju nie zgodził się skarżący. Po bezskutecznym wezwaniu organu centralnego do usunięcie naruszenia prawa, Prezydent [...] wywiódł skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o zobowiązanie Głównego Geodetę Kraju do bezpłatnego udostępnienie Prezydentowi [...] usług teleinformatycznych systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnienie danych podstawowej osnowy geodezyjnej (usługi RNT oraz RTK). W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że usługa teleinformatyczna systemu ASG-EUPOS umożliwia udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej, której udostępnianie nieodpłatne nie budzi kontrowersji. Zgodnie z art. 14 ustawy o infrastrukturze, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis posługuje się pojęciem ogólnym "udostępniania" zbiorów i usług danych przestrzennych. Pod pojęciem udostępniania należy, zatem rozumieć udostępnianie (wymianę) wszystkich zbiorów danych przestrzennych i wszystkich usług danych przestrzennych. W szczególności, zatem owa wymiana informacji przestrzennej polegać może także na umożliwieniu wnioskującemu organowi pobierania i przekształcania zbiorów danych przestrzennych. Co istotne, udostępnianie jest nieodpłatne. W tym zakresie ustawodawca przyjął, więc inne rozwiązanie niż zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o infrastrukturze, które pozwala na pobieranie opłat za niektóre usługi. Udostępnianie jest ograniczone jednak tylko do zakresu niezbędnego do realizacji przez wnioskujące organy zadań publicznych. Zatem artykuł ten ustanawia obowiązek udostępniania nie tylko danych (tutaj zbiorów danych przestrzennych), ale i usług danych przestrzennych. Nadto odesłanie do zacytowanego przepisu ustawy o informatyzacji oznacza obowiązek udostępniania z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Skarżący nie podziela stanowiska Głównego Geodety Kraju, że przepisy p.g.k wprowadzając co do zasady odpłatność za korzystanie z usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej wyłączają możliwość nieodpłatnego udostępnienia usług zgodnie z art. 14 ustawy o infrastrukturze. W niniejszej sytuacji z uwagi na fakt, iż wnioskodawca jest organem administracji oraz żądanie udostępnia związane jest z realizacją zadań publicznych, Główny Geodeta Kraju jako organ właściwy do prowadzenia w systemie teleinformatycznym usług korzystania z bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, winien na podstawie art. 14 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, udostępnić nieodpłatnie zbiory oraz usługi danych przestrzennych objętych infrastrukturą.

III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako "niedopuszczalnej", a w przypadku nieodrzucenia skargi organ centralny wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W ocenie Głównego Geodety Kraju skarga winna ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna. Chodzi o spór między organami co do zakresu uprawnień/obowiązków dotyczy wewnętrznej sfery działania administracji publicznej i jako taki nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą orzekanie w sprawach skarg na działania administracji podejmowane w różnorakich formach jak też na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie spraw. Skarżący wskazuje, że domaga się dostępu do usług systemu teleinformatycznego ASG-EUPOS, zwanego dalej ASG-EUPOS, w celu wykonywania jego zadań, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie do art. 6a ust. 3 p.g.k., zadania organów określonych w ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w tym zadania Prezydenta [...] (starosty) wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przy wykonywaniu tych zadań Prezydent [...] nie wchodzi stosunki administracyjnoprawne w charakterze strony; nie występuje również jako adresat działań administracji przybierających postać innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień łub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie uprawnienia, rozumiane jako sfera wolności oraz pojęcie obowiązku, rozumiane jako sfera powinności, jakimi posługuje się p.p.s.a. w art. 3 ust. 1 pkt 4 nie są zresztą adekwatne do sytuacji organu, który działa w ramach kompetencji - w ramach uprawnienia i obowiązku jednocześnie. Poza relacjami w ramach nadzoru lub kontroli oraz w pewnym sensie relacjami w związku z załatwianiem spraw w toku instancji organy administracji nie występują wobec siebie w relacjach władczych; działanie jednego organu nie kształtuje sytuacji prawnej drugiego organu. Organy działają każdy w ramach swoich kompetencji, a w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa w relacji współdziałania. Spór jaki zaistniał między organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczący uprawnienia jednego z tych organów do korzystania nieodpłatnie z systemu teleinformatycznego prowadzonego przez drugi organ, a co za tym idzie obowiązku tego drugiego organu nieodpłatnego udzielenia takiego dostępu. Spór ten jest w czystej postaci sporem wewnętrznym administracji. Podkreślenia wymaga, że zarówno zadania Głównego Geodety Kraju jak i zadania Prezydenta [...] przewidziane w p.g.k. są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Jeżeli organ administracji pozostaje w przekonaniu, że inny organ nie wykonuje w sposób należyty swoich obowiązków, np. odmawia współdziałania, to powinien zainicjować czynności wewnątrz administracji. W ocenie Głównego Geodety Kraju powyższe uzasadnia odrzucenie skargi w niniejszej sprawie jako niedopuszczalnej. Jeżeli chodzi o argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi, organ centralny przedstawił argumentację zbieżną z tą zaprezentowaną w zaskarżonej czynności.

III.3. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze.

IV.2. Na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Spór między skarżącym a organem centralnym – w jego aspekcie merytorycznym - koncentruje się wokół kwestii, czy skarżącemu należy udostępnić nieodpłatnie dostęp do teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej. Zdaniem skarżącego, przysługuje mu uprawnienie do bezpłatnego korzystania z tego systemu w związku z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze. Zdaniem organu centralnego, wskazany przepis nie obejmuje przedmiotowej usługi, a żądany dostęp może być udzielony odpłatnie, zgodnie z zasadami wynikającymi z p.g.k. (m. in. art. 40a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 w zw. 40b ust. 1 pkt 1 tej ustawy).

IV.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę zarzutu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu zarzut ten nie jest zasadny. Na wstępie należy przypomnieć, że niedopuszczalności drogi sądowadministracyjnej – w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest działanie organu administracji publicznej mieszczące się w katalogu czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. – nie można domniemywać. W niniejszej sprawie: po pierwsze, chodzi niewątpliwie o działanie organu administracji publicznej; po drugie, zaskarżona czynność jest czynności z zakresu administracji publicznej (w szczególności nie dotyczy kwestii cywilnoprawnych); po trzecie, w zaskarżonej czynności organ centralny odmówił skarżącemu przyznania żądanego uprawnienia (nieodpłatnego dostępu do określonych usług), które to uprawnienie ma wynikać – zdaniem skarżącego – z art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze (czyli aktu z zakresu materialnego prawa administracyjnego). Bezspornym jest przy tym, że w aspekcie podmiotowym skarżący mieści się w kategorii podmiotów wskazanych w art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze (zgodnie z tym przepisem: "Objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych"). Spełnione zostały zatem pozytywne przesłanki dopuszczalności drogi sądowej. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych niedopuszczalności drogi sądowej określonych w art. 5 p.p.s.a. Z przyczyn oczywistych przedmiotem rozważań może tu być tylko art. 5 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. W doktrynie na gruncie tego przepisu podnosi się, że sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej to przede wszystkim wydawanie aktów administracyjnych o charakterze wewnętrznym, takich jak np. wytyczne, zarządzenia, instrukcje czy okólniki oraz decydowanie o obsadzie personalnej, a także sprawy zakresu władztwa organizacyjnego, np. ocena wyników pracy, nagradzanie czy karanie w ramach odpowiedzialności porządkowej Jeżeli jednak w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, to ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, teza 6 komentarza do art. 5). Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd, że w art. 5 pkt 1 p.p.s.a. chodzi o zależności charakterystyczne wyłącznie dla stosunków pomiędzy organami opartych na zasadzie kierownictwa i występujących przede wszystkim w obrębie administracji scentralizowanej, w szczególności tam, gdzie mamy do czynienia z hierarchicznym, tj. służbowym i osobowym, podporządkowaniem organów. Natomiast z relacją nadrzędności lub podległości organizacyjnej pomiędzy organami administracji publicznej nie mamy do czynienia w przypadkach, gdy więzi pomiędzy poszczególnymi organami mają charakter nadzorczy lub kontrolny bądź też przyjmują postać koordynacji. Wyłączenie przewidziane w art. 5 pkt 1 p.p.s.a. nie dotyczy zatem tego typu sytuacji (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 101-102; pogląd ten podziela P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2015, s. 193). Na konieczność odróżniania kierownictwa od innych relacji wewnątrz administracji wskazuje się również uwagę w teorii prawa administracyjnego (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, 9 wyd., Warszawa 2009, s. 88-90). Przenosząc te ustalania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w świetle p.g.k. Prezydent [...] (szerzej: starosta) nie pozostaje wobec Głównego Geodety Kraju w relacji hierarchicznego, tj. służbowego i osobowego podporządkowania. To, że starosta jest jednym z wielu organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 6a ust. 1 p.g.k.) nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia podporządkowaniem na zasadzie kierownictwa w rozumieniu przyjętym wyżej. W szczególności organ centralny nie ma wobec starosty uprawnień do wydawania wytycznych, poleceń służbowych, zarządzeń, instrukcji, żądań – czyli aktów administracyjnych i normatywnych (aktów administracyjnych indywidualnych i generalnych) o charakterze wewnętrznym charakterystycznych dla tej formy relacji wewnątrz administracji publicznej. Dodać należy również, że organ centralny nie ma prawa decydowania o obsadzie urzędu starosty. Uprawnienia Głównego Geodety Kraju wobec starosty na gruncie p.g.k. polegają bowiem na sprawowaniu wyłącznie funkcji koordynacyjnych, nadzorczych i kontrolnych, przy czym zasadniczo następuje to pośrednio poprzez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zob. np. art. 7a ust. 1 pkt 1 i 13 w zw. z art. 7 b pkt 2 w zw. z art. 9 p.g.k.). Reasumując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Skarżący powołuje się na ogólne uprawnienie zawarte w art. 14 ust. 1 o infrastrukturze i ma prawo oczekiwać, że legalność odmowy nieodpłatnego udostępnienia mu przedmiotowych usług poddane zostanie kontroli sądowej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową mają również organy administracji publicznej (art. 25 § 2 p.p.s.a.), zaś funkcją tego postępowania jest nie tylko ochrona praw jednostki pozostającej poza aparatem administracji publicznej, ale również ochrona praworządności.

IV.5. Przechodząc do kwestii oceny legalności zaskarżonej czynności (prowadzonej z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdza, że zaskarżona czynność została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 40f ust. 1 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przepis ten został wprowadzony ustawą z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897). Celem tego przepisu jest z jednej strony usprawnienie postępowania w zakresie określania wysokości należnej opłaty Otóż w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustalenie opłaty za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14, ONSAiWSA 2015 nr 1, poz. 5). Z drugiej strony, obecna regulacja ma na celu zapewnienie stronie wysokiego poziomu ochrony w sytuacji spornej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem, czy dana usługa ma być udostępniona odpłatnie (tak twierdzi organ centralny), czy też nieodpłatnie (tak twierdzi skarżący). Spór ten jest zatem sporem dalej idącym, niż wąsko pojmowana kwestia ustalenia wysokości opłaty, chodzi albowiem o to, czy istnieją w ogóle podstawy do pobrania jakiejkolwiek opłaty. Mając na uwadze wykładnię systemową (spójność i elementarną racjonalność przedmiotowej regulacji), a także argument a minori ad maius, przyjąć należy, że spór w niniejszej sprawie winien być rozstrzygnięty przez organ centralny w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie podania skarżącego w postaci czynności określonej w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (zamiast w formie decyzji administracyjnej) było zatem istotnym naruszeniem prawa materialnego (kwestia formy prawnej, w jakiej dana sprawa winna być załatwiona, jest co do zasady elementem szerszego zagadnienia materialnoprawnego dotyczącego kompetencji organu administracji publicznej) oraz zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.). Należy dodać, że skarżący pozbawiony został w szczególności uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto decyzja administracyjna jest aktem mogącym podlegać weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. W orzecznictwie przyjmuje się zresztą, że nawet wydanie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zamiast wydania decyzji, jest uchybieniem istotnym i godzącym w prawa strony (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

IV.6. Rozpoznając sprawię ponownie organ będzie miał na uwadze zawarte wyżej wskazania i oceny prawne do co do formy prawnej rozstrzygnięcia sporu w sprawie uprawnienia skarżącego do nieodpłatnego dostępu do usługi teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej. Z uwagi na przyczyny uchylenia zaskrzonej czynności (niewłaściwa forma prawna działania organu administracji publicznej), przedwczesnym jest dokonywanie ocen materialnoprawnych dotyczących tego, czy skarżącemu rzeczywiści przysługuje prawo do nieodpłatnego dostępu do wskazanych wyżej usług.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawne ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.; rozporządzenie to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty te składają się: wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł).

IV.7. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.