Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 524/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 524/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie przyznania renty strukturalnej.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący w dniu 29 czerwca 2007 r. złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie renty strukturalnej. W dniu [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków wstępnych wymaganych do uzyskania tej renty. W dniu 16 stycznia 2008 r. wnioskodawca i jego małżonka przekazali w drodze darowizny 13,51 ha użytków rolnych synowi R. S. (8,16 ha) oraz zięciowi S. M. (5,35 ha).

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał A. S. rentę strukturalną od stycznia 2008 r. do października 2016 r. w wysokości 896,19 zł miesięcznie.

Po rozpatrzeniu odwołania, w którym wnioskodawca podniósł, że kwota renty powinna być zwiększona o 15% kwoty najniższej emerytury, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w świetle § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 109, poz. 750), powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r., wnioskodawca nie spełnił przesłanki przyznania zwiększenia renty o 15%, ponieważ żadna z osób przejmujących gospodarstwo rolne nie otrzymała co najmniej 10 ha użytków rolnych.

W skardze na powyższą decyzję A. S. podniósł, że w Agencji poinformowano go, że dla uzyskania 15% zwiększenia renty wystarczające jest przekazanie 10 ha użytków rolnych i nie ma znaczenia, jaką powierzchnię przekaże poszczególnym przejmującym. Skarżący stwierdził, że gdyby został prawidłowo poinformowany, to rozporządziłby majątkiem w inny sposób.

Uchylając obie wskazane wyżej decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., zgodnie z którym wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 15 % kwoty najniższej emerytury w przypadku przekazania osobie w wieku poniżej 40 lat gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha. Zdaniem Sądu, skoro w przepisie tym mowa jest o "przekazaniu", a nie "przejęciu" użytków rolnych o łącznej powierzchni 10 ha, to odwołanie się do § 6 ust. 1 pkt 2 oznacza, że możliwe jest zwiększenie renty strukturalnej zarówno w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na jednego następcę (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. a/), jak również w sytuacji przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. b/), pod warunkiem jednak, że przejmujący gospodarstwo nie przekroczył 40 roku życia. Sąd ponadto podkreślił, że skoro wskazany przepis nie określa w sposób jednoznaczny, że powierzchnia przejmowanych przez następcę użytków rolnych musi przekraczać 10 ha, to organ nie może stosować wykładni mniej korzystnej dla wnioskodawcy. W niniejszej sprawie skarżący przekazał następcom prawnym w wieku poniżej 40 lat użytki rolne o łącznej powierzchni 13,51 ha, a więc przekraczającej wymagane 10 ha.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasad i celów wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE Nr L 277, z dnia 21 października 2005 r., s. 1), powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005, w szczególności z art. 1–15 i pkt. 17 preambuły tego rozporządzenia, oraz art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Organ zarzucił w rezultacie błędne zastosowanie przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. poprzez błędne przyjęcie, że zwiększenie wysokości renty strukturalnej o 15% kwoty najniższej emerytury jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego następuje na rzecz kilku osób, które nie ukończyły 40 roku życia, mimo iż żadnej z tych osób nie przekazano gospodarstwa rolnego łącznie o powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha, jeśli łącznie na rzecz wszystkich przejmujących zostało przekazane przez beneficjenta renty gospodarstwo rolne o powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha. Zdaniem organu, stanowisko to pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, celowościową i systemową przepisów rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., w szczególności z § 12 ust. 5 tego rozporządzenia, z której wynika, że zwiększenie renty strukturalnej o 15% kwoty najniższej emerytury przysługuje w przypadku przekazania jednej osobie w wieku poniżej 40 lat gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha. Celem przyjętej regulacji w zakresie rent strukturalnych jest, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, znacząca zmiana strukturalna przekazywanych gospodarstw poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działalności zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazanie gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości. Wykładnia rozszerzająca przepisów o przyznaniu pomocy publicznej jest niedopuszczalna z uwagi na treść art. 87 TWE.

W oparciu o powyższe Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną uznał za nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że przekazanie przez rolnika jednemu lub kilku następcom w wieku poniżej 40 lat, na powiększenie ich gospodarstw rolnych, własnego gospodarstwa o łącznej powierzchni większej niż 10 ha uprawnia do przyznania zwiększenia renty strukturalnej na podstawie § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Zdaniem organu, normy wynikające z przepisów tego rozporządzenia powinny być odczytywane przy uwzględnieniu aktów wyższego rzędu, tj. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz rozporządzenia nr 1698/2005, i celów wprowadzenia zawartych w nich regulacji. Organ powołał się m.in. na pkt 17 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym celem wcześniejszych emerytur w rolnictwie powinna być znacząca zmiana strukturalna przekazywanych gospodarstw poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działalności zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazanie gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości również przy uwzględnieniu doświadczenia zdobytego podczas wdrażania wcześniejszych systemów wspólnotowych w tej dziedzinie. Zdaniem organu, środkiem do realizacji tego celu jest regulacja § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., wprowadzająca premiowanie przekazywania na rzecz jednego spełniającego warunki młodego rolnika (poniżej 40 lat) gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych powyżej 10 ha. Za takim rozumieniem powyższego przepisu przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale również celowościowa i systemowa. Celem wprowadzenia rent strukturalnych jest bowiem poprawa rentowności i konkurencyjności gospodarstw rolnych poprzez ich przejmowanie przez osoby młodsze, dobrze przygotowane do zawodu rolnika. W świetle powyższego, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organy prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., a uchylenie przez Sąd I instancji wydanych przez nie decyzji było nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, ogranicza kontrolę legalności zaskarżonego wyroku do oceny zasadności sformułowanych zarzutów naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie chodzi wyłącznie o naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. z powodu pominięcia zasad i celów wynikających z powołanych przepisów prawa wspólnotowego i ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Stanowi on, że wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 15% kwoty najniższej emerytury w przypadku przekazania osobie w wieku poniżej 40 lat gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha.

Przepis ten nie zawiera samodzielnie normy prawnej, lecz odsyła do § 6 ust. 1 pkt 2 po to, aby w drodze wykładni zbudować ją w oparciu o przesłanki składające się łącznie na uprawnienie rolnika do zwiększenia o 15% renty strukturalnej. Trzeba więc przypomnieć, że prawo do renty strukturalnej jest uzależnione od spełnienia szeregu ściśle określonych warunków, w tym przekazania gospodarstwa rolnego w całości na rzecz jednego następcy (§ 6 ust. 1 pkt 2a) bądź na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w jego skład (§ 6 ust. 1 pkt 2b). W obu sytuacjach obowiązują minimalne normy obszarowe przekazywanego gospodarstwa (§ 4 pkt 5). Jeżeli gospodarstwo obejmuje następca rozpoczynający po raz pierwszy działalność rolniczą nie mając ukończonych 40 lat życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną (§ 2 pkt 3), dotychczasowe gospodarstwo zmienia właściciela. Tam natomiast, gdzie dochodzi do przekazania użytków rolnych na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw, dotychczasowe gospodarstwo też przestaje istnieć z tą jednak różnicą, że wzmacnia zdolność produkcyjną już istniejących gospodarstw rolników, który nie ukończyli 50 lat życia (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. a/ in fine).

Do tak sformułowanych wymogów należy odnieść dwa dodatkowe, określone w § 12 ust. 5, jako niezbędne do uzyskania podwyższonej renty strukturalnej o 15% kwoty najniższej emerytury "(...) w przypadku przekazania osobie w wieku poniżej 40 lat gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, o łącznej powierzchni użytków rolnych większej niż 10 ha". Nie ulega wątpliwości, że dotyczą one wieku osoby, której przekazuje się gospodarstwo i łącznej powierzchni użytków rolnych przekazywanego gospodarstwa. Rolnik przekazujący w całości gospodarstwo na rzecz jednego następcy będącego zawsze według definicji zawartej § 2 pkt 3 osobą poniżej 40 roku życia, uzyska podwyższoną z omawianego tytułu rentę strukturalną, jeżeli łącznie powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa będzie większa niż 10 ha. Do tej nieskomplikowanej sytuacji na podstawie zestawienia § 12 ust. 5 z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a/ stosować się będzie jako dodatkowy wymóg dotyczący tylko powierzchni użytków rolnych przekazywanego gospodarstwa.

W podobny metodologicznie sposób trzeba odnieść oba dodatkowe wymogi z § 12 ust. 5 do § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i zbudować z nich jedną normę prawną. Dokonując tego zabiegu należy pamiętać, że w żadnym przepisie analizowanego rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. nie preferuje się i nie różnicuje wysokości renty strukturalnej w zależności od tego, czy przeniesienie własności użytków rolnych powiększyło jedno lub kilka gospodarstw rolnych. Oznacza to, że w miejsce niektórych warunków przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b/ dla przekazania gospodarstwa przy ubieganiu się o rentę strukturalną w podstawowej wysokości, należy wprowadzić zmiany wynikające z § 12 ust. 5. Zmiany te dotyczą tylko wieku osób, których gospodarstwo będzie powiększane (40 lat zamiast 50) i powierzchni użytków rolnych gospodarstwa osoby ubiegającej się o przyznanie renty strukturalnej (ponad 10 ha).

Nie ulegają natomiast zmianie pozostałe warunki określone w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b/, w tym również dotyczące zależnego od woli rolnika przeniesienia własności użytków rolnych jego gospodarstwa na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych. Nie można zatem w drodze wykładni językowej uznawać za jeden spośród warunków uzyskania podwyższonej renty strukturalnej, przeniesienia własności użytków rolnych na powiększenie o ponad 10 ha powierzchni każdego, a więc jednego lub kilku gospodarstw rolnych. Wynika to również z wykładni celowościowej omawianych przepisów, które w ramach prawa wspólnotowego stwarzają warunki do restrukturyzacji rolnictwa przez wzmocnienie gospodarstw i wymianę pokoleniową producentów rolnych. Trudno przyjmować, aby tym celom zawsze bardziej sprzyjało powiększenie w omawianym trybie jednego tylko gospodarstwa niż radykalne wzmocnienie potencjału ekonomicznego – jak w tej sprawie – dwóch gospodarstw o powierzchni 2,52 ha i 3,15 ha, które przekształciły się w jednostki produkcyjne o areałach odpowiednio 10,68 i 8,50 ha należące do syna i zięcia rolnika A. S..

Należy pamiętać, że pkt 17 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 także nie różnicuje pod względem preferencji wspierania młodych rolników podejmujących działalność gospodarczą i młodych rolników uzyskujących w omawianym trybie powiększenia już posiadanego areału gospodarstw rolnych, co też należy uwzględniać przy wykładni przepisów prawa krajowego dotyczących podwyższania rent strukturalnych. Ponadto mimo nawiązania w art. 5 wymienionej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. do programów rozwoju obszarów wiejskich, o jakich mowa w art. 15 rozporządzenia nr 1698/2005, przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 lit. a/ tej ustawy działań dotyczących rent strukturalnych oraz działań mających na celu "poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów" nie można ze sobą łączyć w celu poszukiwania dodatkowych argumentów przy wykładni § 12 ust. 5 i § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. W obu wypadkach są to zupełnie inne postępowania w rozumieniu materialnoprawnym i procesowym, wykluczające możliwość uzupełniającego wykorzystania w sprawach rent strukturalnych przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.).

Z powyższych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia konkretnie wskazanych w niej przepisów, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. i pkt 17 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w art. 1-15 tego rozporządzenia i art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nie ma unormowań możliwych do wykorzystania przy dokonywaniu wykładni celowościowej § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 20076 r. W zaskarżanym wyroku nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.