Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektor Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. – działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.); art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20, art. 20a ust. 1 i 2, art. art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200; przywoływanej dalej w skrócie także jako: ustawa; u.t.d.) oraz lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – po rozpatrzeniu odwołania B. N. (dalej jako: strona; skarżąca; przedsiębiorca) od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: organ pierwszej instancji) z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...])) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł – Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przytoczono, że podstawę faktyczną decyzji stanowiło naruszenie polegające na: wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Wskazano, że [...] stycznia 2018 r. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierowała D. J. (dalej: kierowca). Podczas kontroli ustalono, że kierująca pojazdem wykonywała przewóz regularny specjalny pracowników firmy "A", "B", "C" i "D" na trasie W.

Podczas obserwacji stwierdzono, że kontrolowany autobus zatrzymał się o godz. 13:02 na przystanku w Z. na ul. [...], gdzie zabrał ok. [...] pasażerów. Następnie cała trasa przebiegała zgodnie z okazanym zezwoleniem i rozkładem jazdy, aż do momentu kiedy z końcowego przystanku G. "A" autobus pojechał na kolejny przystanek zlokalizowany na [...] w G. przy firmie "D" gdzie wysiadła jedna pasażerka. Stwierdzono, że przystanek przy [...] w Z. jak i w G. przy firmie "D" nie jest wymieniony w zezwoleniu.

Kierująca do kontroli drogowej okazała dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej [...] "A" wraz z załączonym obowiązującym rozkładem jazdy. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.

W konsekwencji powyższego D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, o czym pismem z [...] stycznia 2018 r. zawiadomił stronę.

W złożonych wyjaśnieniach strona poinformowała, że do przewozu pasażerów na linii [...] wykorzystywane są dwa autokary z uwagi na dużą liczbę dojeżdżających pracowników. Jeden autokar jedzie z W., a drugi jedzie bezpośrednio do Z. ([...]), skąd o tej samej porze odjeżdżają oba. Wskazała, że autokary prawidłowo zatrzymują się na przystanku oznaczonym jako Z. ul. [...], a nie jak stwierdzono w protokole ul. [...]. Z pisma Gminy Miejskiej w Z. z [...] stycznia 2018 r. jednoznacznie wynika, że na terenie miasta Z. nie ma przystanku oznaczonego jako [...]. Podniosła także, iż zgodnie z pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. posiada zgodę na korzystanie z przystanków autobusowych znajdujących się na terenie dróg wewnętrznych [...]. Z uwagi na fakt, iż pod zakładem "A" nie ma możliwości oczekiwania na pasażerów, bowiem zjeżdża się jednocześnie kilka autobusów, w tym z [...] L.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji, decyzją z [...] maja 2018 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W odwołaniu, strona decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 7 Kpa, art. 9 Kpa, art. 12 Kpa, art. 35 Kpa i art. 36 Kpa, poprzez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 7b Kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie złożonych przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. zeznań i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 8 § 1 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób fiskalny, nakierowany na nałożenie kary administracyjnej, a nie na wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 11 Kpa, poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 35 i nast. Kpa oraz art. 36 Kpa, poprzez niezawiadomienie strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca od dnia wszczęcia postępowania,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 81a Kpa, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości organu co do okoliczności związanych z wykonywaniem przewozu regularnego specjalnego na niekorzyść strony, co jest sprzeczne z zasadą in dubio pro libertate,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 77 Kpa, poprzez wybiórczą i fragmentaryczną ocenę materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego wyczerpującego wyjaśnienia jakimi przesłankami organ kierował się nakładając karę administracyjną,

- naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 107 Kpa, poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że strona dopuściła się naruszenia obowiązków wynikających z tej ustawy, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, iż zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ustawy o transporcie drogowym, poprzez oparcie ustaleń faktycznych na wadliwym protokole kontroli, zawierającym sformułowania pobieżne, nieprecyzyjne i nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu potrzymała stanowisko zawarte w złożonych wcześniej wyjaśnieniach.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej części przywalał podstawy prawne rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał m.in., że stosownie do art. 18b ust. 1 ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:

do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach;

wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy;

W myśl art. 20 ustawy o transporcie drogowym, w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Natomiast, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6).

Stosownie do treści lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy, wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] zł.

Następnie podniesiono w uzasadnieniu, że w dniu kontroli drogowej kierowca wykonywała przewóz regularny specjalny pracowników firmy "A", "B", "C" i "D", na trasie [...] "A" na podstawie okazanego zezwolenia nr [...] wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Protokół kontroli drogowej został podpisany przez kierującą autobusem bez wnoszenia zastrzeżeń.

Odnośnie naruszenia polegającego na zatrzymaniu się w Z. na przystanku [...], stwierdzono w uzasadnieniu, że do naruszenia nie doszło, gdyż przystanek, na którym zatrzymał się autobus to Z. ul. [...]. Natomiast nie budzi wątpliwości, że powyższy przystanek znajduje się w rozkładzie jazdy.

Podniesiono, że z zebrane dowody jednoznacznie wskazują, że kierowca wykonując przewóz regularny specjalny na trasie [...] "A" nie zakończyła trasy na przystanku G. "A" oznaczonym jako końcowy. Pojechała dalej i zatrzymała się przy firmie "D", gdzie wysadziła jedną pasażerkę. Powyższe potwierdzają, przesłuchanego w charakterze świadka, zeznania J. S., pracownika organu kontrolującego. W tym kontekście, z powołaniem na orzecznictwo wskazano w uzasadnieniu, że określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach.

W konsekwencji zasadnie było zakwalifikowanie przewozu w dnia kontroli, jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków, skutkującego nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Dalej w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do wskazanych naruszeń przepisów proceduralny, podniesiono, że w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający w sprawie, a przeprowadzanie kolejnych dowodów miałoby ma na celu jedynie przedłużanie postępowania. Stanowisko organu znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Co do zastrzeżeń odnośnie protokołu kontroli, podniesiono w uzasadnieniu, że został ona podpisany bez zastrzeżeń przez kierującą pojazdem. Wskazano, że protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego.

W uzasadnieniu podniesiono także, że strona chcąc zabierać lub wysadzać pasażerów przy firmie "D" nie naruszając przepisów ustawy o transporcie drogowym, powinna wcześniej wystąpić do organu, który wydał zezwolenie z wnioskiem o zmiany z rozkładzie jazdy, czego nie uczyniła. Samo uzyskanie zgody na korzystanie z danego przystanku nie jest wystarczające, aby strona mogła zatrzymywać się na takim przystanku bez dokonania zmiany w zezwoleniu i rozkładzie jazdy.

Podniesiono ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, w przedmiocie nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Ponadto w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a i następne Kpa. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 Kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa Kpa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuciła, że zarówno prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne jak i odwoławcze oraz wydane w ich toku decyzje zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów:

a) prawa proceduralnego:

- art. 7, art. 9, art. 12, art. 35 i 36 Kpa, poprzez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony;

- art. 7b Kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie złożonych przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. zeznań i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- art. 8 § 1 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób fiskalny, nakierowany na nałożenie kary administracyjnej a nie na wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy;

- art. 11 Kpa, poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 35 i art. 36 Kpa, poprzez niezawiadomienie strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca od dnia wszczęcia postępowania;

- art. 81 Kpa, poprzez pominięcie - rozstrzygnięcie wątpliwości organu co do okoliczności związanych z wykonywaniem przewozu regularnego specjalnego na niekorzyść strony, co jest sprzeczne z zasadą "in dubio pro libertate";

- art. 77 Kpa, poprzez wybiórczą i fragmentaryczną ocenę materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego wyczerpującego wyjaśnienia jakimi przesłankami organ kierował się nakładając karę administracyjną;

- art. 107 Kpa, poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

- art. 10 Kpa, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności niezawiadomienie strony o prowadzonym przesłuchaniu w charakterze świadka — pracownika Urzędu Marszałkowskiego w W.

b) prawa materialnego:

- art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że strona dopuściła się naruszenia obowiązków wynikających z tej ustawy, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, iż zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł;.

- art. 74 ustawy o transporcie drogowym, poprzez oparcie ustaleń faktycznych na wadliwym protokole kontroli, zawierającym sformułowania pobieżne, nieprecyzyjne i nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W obszernym uzasadnieniu podtrzymała stanowisko zawarte w wyjaśnianiach złożonych w toku postępowania jak i w odwołaniu do decyzji organu pierwszej instancji/

Podkreśliła, że zarówno z prowadzonego postępowania administracyjnego jak i z treści decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika aby organ poddał wyjaśniania strony z [...] stycznia 2018 i wskazane dowody pod rozwagę oraz nie wiadomo czy w ogóle dowody te zostały przez organ dopuszczone. Jedynie organ ograniczył się do przytoczenia fragmentów wyjaśnień strony. Nie dokonał natomiast oceny tychże dowodów.

Podniosła, że w ramach postępowania odwoławczego i wydanej w jego toku decyzji organ wskazuje na zebrane dowody potwierdzające wykonywanie przez stronę przewozu z naruszeniem przepisów, w postaci przesłuchania w charakterze świadka - pracownika Urzędu Marszałkowskiego. Niemniej strona nie została o zamiarze przesłuchania świadka poinformowana.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do braku informowania strony postępowania o treści art. 10 Kpa, wskazano, że strona została pouczona o treści ww. przepisu, m.in. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] stycznia 2018 r. Materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że strona czynnie uczestniczyła w prowadzonym wobec niej postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej – w skrócie – p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy rozstrzygniecie w zakresie naruszenia polegającego na: wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2017 r, poz. 2200 ze zm.; dalej też: ustawa; u.t.d.).

W myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów przez odpowiedni organ. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przez przewóz regularny rozumie się publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 915 ze zm.). Natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 9 ustawy, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Stosownie do treści art. 18b ust. 1 ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według określonych zasad, mi.in.: wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się min. naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (pkt 5).

Natomiast w myśl art. 20 ustawy o transporcie drogowym, w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych dotyczących realizacji usług transportowych.

Z kolei zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Stosownie do treści lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] zł.

Wynika z powyższego, że wykonywanie przewozów regularnych, w tym regularnego specjalnego (jako jego odrębnej postaci) wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że z woli ustawodawcy pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko w tym miejscach może zabierać i wysadzać pasażerów. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się bowiem miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy). Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy zakaz zabierania i wysadzania pasażerów.

Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Wysadzenie zatem pasażerów poza przystankami, narusza warunki określone w zezwoleniu, wynikające z regulacji ustawy o transporcie publicznym i odpowiada naruszeniu określonemu pod lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją niezastosowania się do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów jest przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna. Natomiast wykaz tych naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Ten ostatni zaś, pod lp. 2.2.3 sankcjonuje karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Tym samym, jeżeli podczas wykonywania przewozu regularnego, naruszone zostały warunki zezwolenia, tj. doszło do wysadzania z pojazdu pasażera poza wyznaczonymi przystankami. Wystąpiła więc sytuacja niezastosowania się podmiotu wykonującego przewóz regularny do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów, zagrożona przewidzianą w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną. Stosownie do Lp 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy w wysokości 3000 zł.

Niemniej w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaistniały okoliczności przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem klasycznego przewozu regularnego (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z 24.05.2018 r., III SA/Po 174/18; wyrok NSA w Warszawie z 9.11.2017 r., II GSK 590/16).

Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Z przewozu regularnego specjalnego nie może skorzystać każdy chętny pasażer, co oznacza tym samym, że przewóz taki nie musi odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu.

Dlatego zdaniem Sądu, wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby pracowników związane z funkcjonowaniem ich zakładu pracy. Niewątpliwie niekiedy konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów a także trasy do czasu pracy w danym dniu może wynika z okoliczności związanych z specyfiką usytuowania przedsiębiorstwa, którego pracownicy są dowożeni,

Mając powyższe na uwadze, dokonując analizy niniejszej sprawy w aspekcie procesowym uznać należy, że organy rozstrzygające w sprawie nie przeprowadził postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W szczególności w zakresie podjęcia wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, zgromadzenia wszystkich materiałów oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przeprowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające przyjęły, że skoro kierowca wykonując przewóz regularny specjalny nie zakończyła trasy na przystanku G. "A" oznaczonym jako końcowy, ale pojechała dalej i zatrzymała się przy firmie "D", gdzie wysadziła jedną pasażerkę, to mamy tym samym z naruszenie warunków wykonywania przewozu regularnego specjalnego.

Skarżąca natomiast podnosi, że z uwagi na fakt, iż pod zakładem "A"(przystanek końcowy) nie ma możliwości oczekiwania na pasażerów, bowiem zjeżdża się jednocześnie kilka autobusów, w tym [...] L. Dlatego po wysadzeniu pracowników autobus odjeżdża na przystanki autobusowe znajdujące się na terenie dróg wewnętrznych [...], czyni to za zgodą przedsiębiorcy. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł, że nie opuszczenie autobusu przez jedną z pasażerek na przestanku końcowym wynikło z roztargnienia tej osoby, pomyliła autobusy i dlatego została podwieziona przypadkowo. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przeprowadził dogłębnej analizy tych okoliczności, uznał niejako automatycznie, że skoro przewieziono autobusem w dniu kontroli jedną osobę poza przestanek końcowy, tym samy naruszono warunki wykonywania przewozu regularnego, a tym samym specjalnego. Mając na względzie, że mamy do czynienia w sprawie w przewozem regularnym specjalnym, a nie klasycznym regularnym, uznać należy, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa.

W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wszelkie dostępne środki dowodowe, a to w aspekcie okoliczności usytuowania przestanku końcowego, możliwości postoju tam autobusów, konieczności odjechania w inne miejsca a także w zakresie okoliczności, przyczyn przewiezienia jednego pasażera poza przestanek końcowy.

Dopiero przeprowadzone wyjaśnienie powyższych okoliczności umożliwi organowi administracji uzyskanie materiału dowodowego pozwalającego wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i określić jaki charakter prawny posiadał przewóz wykonywany w konkretnym stanie faktycznym – przewiezienia jednej osoby poza przystanek końcowy, także w zakresie jakie są skutki normatywne - w aspekcie odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego

Tym samym w niniejszej sprawie, mając na uwadze że idzie o przewóz regularny specjalny, uznać należy, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowego ustalania wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego (przyczyny wysadzenia tego pasażera w miejscu nie będącym przystankiem końcowym, a także zasady swobodnej oceny dowodów, w przedmiocie nałożenia kary pieniężną za naruszenie z lp. 2.2.3 ustawy. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 Kpa.

Z tych wszystkich względów, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie odpowiadają prawu. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach (pkt. II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.