Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1908/03 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zamiar budowy nośnika reklamowego 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2003 r., 3) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz S. S. kwotę 600 ( sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sygn. akt II OSK 79/ 06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2003 r., w której wniesiono sprzeciw do planowanej inwestycji jaką był zamiar budowy nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dnia 25 marca 2003 r. S. S. zgłosił zamiar wykonania instalacji reklamowej, dwu planszowej. Oświadczył, że obie plansze będą miały wymiary 5 m x 2,5 m, będą zadaszone i oświetlone. Zamontowane zostaną na budynku od strony ul. G. Kotwy znajdować się będą w murze, część nośna zaś na budynku. Mocowanie będzie biec także do słupa stojącego na podmurówce ogrodzenia i połączone z ogrodzeniem stalowym elementem, a także do słupa stojącego z drugiej strony działki na prefabrykacie betonowym. Termin rozpoczęcia prac określono na 25 kwietnia 2003 r. Do wniosku inwestor dołączył odręczny szkic reklamy.

Dnia 15 kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta P. wydał postanowienie mocą, którego wezwał do uzupełnienia powyższego wniosku o takie dokumenty jak rysunek szkicowy, który jednoznacznie zobrazuje powyższy zamiar i plan sytuacyjny z usytuowaniem przedmiotowego obiektu reklamowego. Jednocześnie pouczono inwestora, że nie uzupełnienie wniosku spowoduje wydanie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru budowy. W dniu 25 kwietnia 2003 r. S. S. złożył pismo zatytułowane "Uzupełnienie"" i dołączył do niego sporządzone odręcznie: rysunek szkicowy instalacji reklamowej i plan sytuacyjny z zaznaczonym usytuowaniem instalacji reklamowej.

W dniu 14 maja 2003 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję, w której wniósł sprzeciw do inwestycji planowanej przez S. S. w sprawie zainstalowania urządzenia reklamowego na nieruchomości położonej w P. przy ul. G., z uwagi na to, że zdaniem organu inwestor nie wyjaśnił istoty przedsięwzięcia.

Wojewoda Wielkopolski rozpoznający odwołanie wniesione przez S. S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na to, że nośnik reklam jest budowlą o znacznych rozmiarach, która może zagrażać ludziom i mieniu, na podstawie dołączonej do zgłoszenia dokumentacji musi sobie wyrobić jednoznaczny pogląd, co do dopuszczalności realizacji nośnika. Tymczasem w ocenie organu dokumentacja złożona przez inwestora nie obrazuje w sposób jednoznaczny zamierzenia inwestycyjnego, bowiem nie pozwala na ustalenie, gdzie nowy nośnik ma być zlokalizowany, jak skonstruowany, usytuowany np. w stosunku do istniejącego, nośnika, który miał być usunięty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organy prawidłowo wywiodły, iż z załączonych szkiców w istocie nie wynika w jakim miejscu nośnik ma być zlokalizowany, jaką ma mieć konstrukcję. Powyższe dane inwestor winien zobrazować zgodnie z art. 30 ust. la ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że nie jest zasadny zarzut skarżącego, dotyczący wydania decyzji po upływie 30 dniowego terminu z art. 30 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego. Decyzja nosi bowiem datę 14 maja 2003 r. Wydano ją zatem przed upływem 30 dni od dnia złożenia żądanej dokumentacji przez inwestora.

W tym stanie rzeczy, skoro skarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S., zaskarżając go w całości. Wniesioną skargę kasacyjną oparto na zarzucie:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, iż 30-dniowy termin przewidziany w tym przepisie należy liczyć do dnia wydania decyzji o sprzeciwie, a nie do dnia doręczenia tej decyzji lub jej ogłoszenia stronie,

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i to art. 110 kpa przez przyjęcie, że przepis ten oznacza jedynie związanie organu administracji publicznej treścią wydanej decyzji, a nie jak jest w istocie, że przepis ten statuuje zasadę wywierania skutków prawnych aktu administracyjnego dopiero od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia stronie.

Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].08.2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2003 r.,

2. zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracji, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych,

e w e n tu a l n i e o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, działający za skarżącego pełnomocnik wskazał, że decydująca dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawidłowa wykładnia treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 110 kpa.

Skarżący uzupełnił treść swego zgłoszenia inwestycyjnego pismem złożonym w Urzędzie Miasta P. dnia 25.04.2003 r., decyzja Prezydenta Miasta P. wnosząca sprzeciw do zamiaru inwestycyjnego nosi datę 14.05.2003 r. i tą decyzję nadano na poczcie 24.06.2003 r. a inwestor otrzymał ją dnia 26.06.2003 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takim jak w sprawie niniejszej wypadku termin 30-dniowy rozpoczyna się na nowo. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że nowy bieg terminu 30-dniowego rozpoczyna się od daty uzupełnienia zgłoszenia. Skarżący stwierdził, iż akceptuje taki sposób liczenia 30-dniowego terminu.

W niniejszej sprawie, wobec uzupełnienia przez inwestora treści zgłoszenia w dniu 25.04.2003 r., termin 30-dniowy kończył swój bieg w dniu 26.05.2003 r. (25.05.2003 r. przypadało w niedzielę), a skoro decyzję o sprzeciwie doręczono skarżącemu w dniu 26.06.2003 r. to jest oczywistym, że termin został przekroczony. Takie stanowisko strony skarżącej wynika z brzmienia przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pogląd ten znajduje też podstawę w art. 110 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Podkreślić trzeba na wstępie, iż analizy zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dokonano uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, a więc na dzień 12 sierpnia 2003 r. Powyższe zastrzeżenie jest konieczne dla oceny zasadności zarzutów kasacji wobec późniejszej zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do negowania skuteczności wydania decyzji w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego z uwagi na niezachowanie przez organ trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Stan faktyczny nie jest sporny, gdyż tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, a czego nie kwestionuje też i strona skarżąca, zgłoszenie z dnia 25. 03. 2003 r. (tegoż dnia wpłynęło do organu), uzupełnione zostało pismem z dnia 25.04.2003 r. (tegoż dnia wpłynęło do organu). Wydana następnie przez Prezydenta Miasta P. decyzja w dniu 14. 05. 2003 r. wnosząca sprzeciw do zamiaru inwestycyjnego została w dniu 24.06.2003 r. nadana na poczcie. Inwestor tą decyzję otrzymał dnia 26.06.2003 r.

Stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przewidziany w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane termin 30 – dniowy do wniesienia sprzeciwu został przez organ w przedmiotowej sprawie zachowany, nie można podzielić.

Stwierdzić trzeba, iż dla oceny, czy nastąpiło zachowanie przez organ 30 - dniowego terminu, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tegoż terminu, jak i daty z jaką termin w tym przepisie wskazany bieg kończy.

Na wstępie jednak koniecznym jest podkreślenie, iż dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Dlatego też w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane przewidujący trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP tj. zasadę równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "wniesienia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych. Inaczej rzecz ujmując, z zasady równości wynika nakaz równego, czyli jednakowego, traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób, czy też podmiotów.

Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym zarówno w orzecznictwie, a także doktrynie ( por. glosa Janusza Borkowskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 200r r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 publ. OSP z. 2 2006 s.77, wyrok NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 747/97 – Lex 472850, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05) termin na zgłoszenie sprzeciwu winien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tegoż uzupełnienia. Pogląd ten zasługuje niewątpliwie na aprobatę. Wymaga on jednak uściślenia poprzez określenie konkretnego dnia, jaki winien być przyjęty za pierwszy dzień biegu terminu 30 – dniowego.

Dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a. Mając więc na względzie dyspozycję art. 57 § 1 k.p.a. należałoby przyjąć, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest doręczenie zgłoszenia, bądź też złożenie jego uzupełnienia, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło.

Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż uwzględniając zawarte w art. 30 ustawy Prawo budowlane uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 30 - dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

Określając koniec biegu terminu 30 – dniowego należałoby zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie trzecie ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu z daty wydania decyzji kontrolowanej) "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji." Przepis art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane stanowi, że "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu ..." .

Analizując powyższy przepis trzeba stwierdzić, iż termin określony w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego. Ten 30-dniowy termin jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w zasadzie, że termin określony w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia decyzji, co interpretowano tak, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15. 04. 2005 r. VII SA/Wa 555/04 LEX nr 169408, z dnia 7. 10. 2004 r. IV SA 1244/03 LEX nr 160775 i z dnia 28. 07. 2004 r. IV SA 623/03 LEX nr 158859). To stanowisko jednak nie w pełni może być zaakceptowane.

Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, iż ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest "wniesienie", natomiast zgłoszenie połączono w art. 30 ustawy Prawo budowlane z taką czynnością jak "doręczenie". Już tylko ta okoliczność wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zgłoszenia nie będzie wystarczające jego "wniesienie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie organowi tegoż zgłoszenia, tak nie można oczekiwać, iż "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. Nie można więc podzielić stanowiska strony skarżącej, że "wniesienie sprzeciwu" stanowi data doręczenia decyzji stronie, takiego wymogu bowiem omawiany przepis na organ nie nakłada. Gdyby przyjąć, że termin upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. Nie można mówić też o uchybieniu normie art. 110 k.p.a., bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia. A nie są to pojęcia tożsame.

Jednocześnie też stwierdzić należy, iż użyte w omawianym przepisie sformułowanie "wniesie.." sprzeciw wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji, ale koniecznym jest podjęcie przez organ dalszych czynności.

W praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane terminem "wniesienia sprzeciwu".

Definiując pojęcie "wniesienia sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do przytoczonej na wstępie zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Nie sposób nie zauważyć, iż pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej, jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę, czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 30 - dniowy do "wniesienia sprzeciwu" z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 30 – dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych.

Konkludując uwagi wyżej przedstawione należy stwierdzić, iż termin 30 – dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż termin 30 - dniowy rozpoczął swój bieg z dniem 26. 04. 2003 r., skoro uzupełnienie zgłoszenia wpłynęło do organu w dniu 25. 04. 2003 r. Koniec biegu terminu 30 – dniowego nastąpił natomiast w dniu 26 maja 2003 r., bowiem 30 dzień jakim był 25 maja 2003 r. przypadał w niedzielę.

Tym samym, skoro decyzję wydaną w dniu 14 maja 2003 r. nadano na poczcie w dniu 24 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą nastąpiło po terminie 30 dni, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skoro omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne tj. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, podlegają uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a.

Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego w zakresie wyżej omówionym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję organu I i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego zasądzając kwotę 600 złotych na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną od organu na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).