Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. w R. na bezczynność Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z wniosku Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. w R. z dnia 20 stycznia 2014 r. skargę oddala

Sygn. IISAB/Kr 231/14

Uzasadnienie

W dniu 25 czerwca 2014r. "Szpital Miejski w R." sp. z o.o. w R., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K., w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 20 stycznia 2014 r. w przedmiocie o udostępnienia informacji publicznej - zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw i wniósł o zobowiązanie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. do wydania w terminie określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie aktu lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącego z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz o zasadzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [...] Skarżący zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K., zwanego dalej "Dyrektorem", o udostępnienie informacji publicznej:

1) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski w R. sp. z o.o. określonego w art. 160 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego wzywania kartek systemowych;

2) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski w R. sp. z o.o. określonego w art. 286 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia zaćmy;

3) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski R. sp. z o.o. określonego w art. 286 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie zabiegów diagnostycznych okolicy jamy brzuszne

4) kto sporządził projekty wskazanych wyżej zawiadomień określonych w pkt 1, pkt 2 i pkt. 3 niniejszego wniosku.

Dyrektor pomimo czternastodniowego terminu do załatwienia sprawy nie wydał Skarżącemu żądanej informacji publicznej, jak również nie poinformował Skarżącego o powodach opóźnienia w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Było to przedmiotem wyroku w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Kr 73/14.

W dniu 12 lutego 2014 r. doręczono Skarżącemu pismo Dyrektora z dnia 7 lutego 2014 r., w którym poinformowano Skarżącego o przysługującym mu prawie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dniu od dnia otrzymania niniejszego pisma.

Odnośnie wniosku zawartego w pkt. 4 pisma z 20 stycznia 2014r. poinformowano Skarżącego, że informacja taka nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), gdyż projekt pisma jest dokumentem wewnętrznym, nie stanowiącym oficjalnego stanowiska w sprawie.

W dniu 25 lutego 2014 r. Dyrektor wydał decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej. W dniu 21 maja 2014 r. Dyrektor wydał decyzję nr [...], w której uchylił w całości decyzję Dyrektora z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie I instancji w całości.

Pismem z dnia 21 maja 2014 r. Dyrektor OW NFZ odmówił udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwana dalej "ustawą o świadczeniach") Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową osobą prawną. Natomiast na mocy art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Wobec powyższego na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną - wiązany jest do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu . r art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Wskazano, że pismo Dyrektora z dnia 21 maja 2014 r. błędnie informuje, że do niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 Kpk poprzez przyjęcie, że zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie stanowią informacji publicznej, do której zastosowanie znalazłyby przepisy u.d.i.p. Skarżący nie żądał dostępu do akt prokuratorskich, które mogłyby korzystać z procedury ich udostępniania opisanej w art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego. Przedmiotem żądania Skarżącego jest doręczenie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa pozostających w dyspozycji Dyrektora.

Dyrektor nie jest organem który mógłby stosować do udostepnienia informacji publicznej reguły określone w art. 156 § 5 k.p.k. Dyrektor nie może zastępować w tym zakresie organów uprawnionych do stosowania procedury określonej w art. 156 § 5 k.p.k. Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku Dyrektora, art. 156 § 5 k.p.k. nie ustanawia tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a określa jedynie sposób udostępniania akt postępowania przygotowawczego. Co równie istotne ten sposób udostępnienia dotyczy akt postępowania przygotowawczego, a więc całego zbioru różnego rodzaju dokumentów. Wyżej zaś wspomniano, że przedmiotem żądania Skarżącego jest jedynie doręczenie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa pozostających w dyspozycji Dyrektora, a nie akt postępowania przygotowawczego.

Powszechnie przyjmuje się, ze tajemnicami ustawowo chronionymi, o których mowa art. 5 ust. 1 u.d.i.p. są tajemnice chronione w myśl art. 3 ustawy o radcach prawnych, art. 6 ustawy - Prawo o adwokaturze, art. 15 i 18 ustawy - Prawo o notariacie, art. 15 i 16 ustawy - Prawo prasowe, art. 56, 59, 67 i 91 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, art. 40 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz inne. Powołany przez Dyrektora art. 156 § 5 k.p.k. takiej tajemnicy, jak wyżej wymienione, nie ustanawia.

Wobec powyższego Dyrektor całkowicie bezpodstawnie uznał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej oddalenie.

Na uzasadnienie podał, że w tej sprawie tej Dyrektor OW NFZ w K. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Następnie, w wyniku zaskarżenia ww. decyzji przez Skarżącego, Dyrektor OW NFZ w K. wydał decyzję nr [...] na mocy której uchylił w całości decyzję nr [...] oraz umorzył postępowanie I instancji w całości.

Pismem z dnia 21 maja 2014r. Dyrektor OW NFZ w K. poinformował Skarżącą, że zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej ,,centralnym repozytorium". Zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego - w tym do zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa jako elementu tych akt - reguluje art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 czerwca 2014r. : "Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom".

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że - do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przygotowawczych - sprawa nie powinna być rozpatrywana w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania karnego, który określa odmienne zasady i tryb dostępu akt postępowania przygotowawczego, w tym do zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw.

Powyższy sposób rozpatrzenia wniosku z dnia z dnia 20 stycznia 2014r. w części dot. zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa został zakwestionowany przez Szpital Miejski w R. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w drodze skargi na bezczynność. W skardze na bezczynność Skarżący zarzucił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, ponieważ skarżący nie żąda dostępu do akt postępowania przygotowawczego, ale żąda udostępnienia zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw pozostających w dyspozycji Dyrektora OW NFZ w K..

Zdaniem Dyrektora OW NFZ w K., w czasie trwania postępowania przygotowawczego obowiązują określone w art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego zasady dostępu do akt sprawy, co wynika ze specyfiki postępowania przygotowawczego, w którym ustalane jest dopiero potencjalne sprawstwo danej osoby i weryfikowane są okoliczności sprawy. Dobro tego postępowania nakazuje aby nie ujawniać pewnych faktów i informacji przedwcześnie, albowiem uczynienie tego mogłoby zniweczyć starania śledczych.

Wskazana zasada tajności akt postępowania przygotowawczego przejawia się tym, że w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta jedynie za zgodą prowadzącego to postępowanie. Za zgodą prokuratora akta mogą być udostępniane w wyjątkowych przypadkach osobom trzecim. Odmowa dostępu do akt postępowania przygotowawczego wydana na podstawie art. 156 § 5 Kpk może mieć różny zakres. Uznać bowiem należy, że skoro organ prowadzący postępowanie przygotowawcze wyrazić może zgodę na dostęp do akt sprawy, to może ją również wyrazić w odniesieniu do części akt albo niektórych ich fragmentów. Zatem odmowa dostępu do akt może obejmować cały zgromadzony materiał procesowy, poszczególne fragmenty akt albo też konkretne jego elementy. (tak P. Wiliński. Odmowa dostępu do akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym, Prokuratura i Prawo 2006. nr 11. s. 79; J. Skorupka, Udostępnianie akt sprawy podejrzanemu. Prokuratura i Prawo 2007, nr 5, s. 73.). Brak jest racjonalnych powodów aby przyjmować, że tylko żądanie udostępnienia całości akt postępowania przygotowawczego podlega tym procedurom, a procedurom tym nie podlega żądanie udostępnienia poszczególnych dokumentów wchodzących w skład akt sprawy.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu skargi, że art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego nie ustanawia tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a określa jedynie sposób udostępniania akt postępowania przygotowawczego, wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a za taką tajemnicę uznać należy tajemnicę postępowania przygotowawczego, o której mowa w art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. Tajemnica ta chroniona jest też pośrednio przez art. 241 § 1 ustawy Kodeks, zgodnie z którym: "Kto bez zezwolenia rozpowszechnia publicznie wiadomości z postępowania przygotowawczego, zanim zostały ujawnione w postępowaniu sądowym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2."

Chociaż więc Dyrektor OW NFZ w K. dysponuje żądaną informacją publiczną, to ze względu na powyższe zapisy ustawowe nie jest uprawniony - do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przygotowawczych –do jej udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że treść zawiadomień o podejrzeniu popełniania przestępstwa podlega tajemnicy wynikającej z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545).

Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy dyrektor OW NFZ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia 20 stycznia 2014r.

W dalszej kolejności wskazać należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącej z dnia 20 stycznia 2014r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ powinien załatwić wniosek w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia.

W niniejszej sprawie wniosek został załatwiony przez Dyrektora OW NFZ poprzez wydanie decyzji administracyjnej z dnia 25 lutego 2014 r. oraz (po ponownym rozpoznaniu sprawy) oraz decyzji z dnia 21 maja 2014r.

W trakcie tego postępowania rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do sygn. IISAB/ Kr 73/14 sprawa skargi "Szpitala Miejskiego w R." spółka z o.o., na bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku. Wyrok zapadł w dniu 25 kwietnia 2014r. a zatem po wydaniu decyzji z dnia 25 lutego 2014r. a przed wydaniem decyzji z dnia 21 maja 2014r. Z tego względu Sąd orzekł że bezczynność jakkolwiek miała w sprawie miejsce, to jednak nie miała cech rażącego naruszenia prawa, a w pozostałym zakresie postępowanie umorzył, gdyż wobec wydania (choć z opóźnieniem) decyzji z dnia 21 lutego 2014r. to jednak organ w dacie wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności. Z tego względu nie zapadło rozstrzygnięcie merytoryczne, a postępowanie zostało w tej części umorzone. Wydając postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie, sąd uwzględnia okoliczności, które stanowią przeszkodę merytorycznego rozpoznania sprawy. Postanowienie takie, mające z natury charakter deklaratoryjny, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a co za tym idzie – nie jest przeszkodą dla ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli strona wystąpi ze stosownym żądaniem. Tym samym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, która byłaby podstawą do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a.

Z treści skargi wynika, że skarżąca spółka polemizuje z motywami, które doprowadziły Dyrektora OW NFZ do wydania najpierw decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej a następnie do wydania decyzji o uchylającej decyzję z dnia 25 lutego 2014r. i umorzenia postępowania. Rzecz jednak w tym, że kwestie te mogą (lub mogły być) podnoszone wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na ostateczną decyzję Dyrektora OW NFZ tj. na decyzję z dnia 21 maja 2014r. Pouczenie tej treści znajduje się w decyzji dyrektora OW NFZ z dnia 21 maja 2014r., zatem tylko w tym trybie mogły być kwestionowane przesłanki którymi kierował się Dyrektor OW NFZ odmawiając ostatecznie udzielenia informacji zgodnej z wnioskiem skarżącej z dnia 20 stycznia 2014r. W niniejszej sprawie, rozpatrywanej przez Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd bada jedynie czy organ pozostawał w bezczynności czy też nie. Wobec faktu, że Dyrektor OW NFZ wydał w sprawie decyzję administracyjną, a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wydał drugą decyzję – nie można przyjąć stanu bezczynności organu .

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności, co miało miejsce w niniejszej sprawie.