Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "Szpitala [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 231/14 w sprawie ze skargi " Szpitala [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. Z. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz "Szpitala [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. Z. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Szpitala [...] w R.-Z. Sp. z o.o. w R.-Z. (dalej Szpital) na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z jego uzasadnienia wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. Szpital zwrócił się do organu o udostępnienie informacji obejmujących:

1) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez Szpital przestępstwa określonego w art. 160 Kodeksu karnego wraz ze wszystkimi załącznikami, a dotyczącego wzywania kartek systemowych;

2) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez Szpital przestępstwa określonego w art. 286 Kodeksu karnego wraz ze wszystkimi załącznikami, a dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia zaćmy;

3) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez Szpital przestępstwa określonego w art. 286 Kodeksu karnego wraz ze wszystkimi załącznikami, a dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie zabiegów diagnostycznych okolicy jamy brzusznej;

4) kto sporządził projekty wskazanych wyżej zawiadomień określonych w pkt 1, pkt 2 i 3 niniejszego wniosku.

Z uwagi na niezałatwienie sprawy Szpital wniósł skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/14, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie umorzył postępowanie i orzekł o kosztach postępowania. Sąd ten wskazał, iż żądane w punktach 1-3 dane noszą znamiona informacji publicznej (odnośnie punktu 4 poinformowano stronę w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., iż objęte nim dane nie stanowią informacji publicznej). Ponieważ jednak w dacie orzekania, lecz po wniesieniu skargi, bo w dniu [...] lutego 2014 r., organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji, postępowanie należało umorzyć. Następnie organ decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchylił swą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, a pismem z dnia [...] maja 2014 r. odmówił udostępnia informacji. Wyraził bowiem przekonanie, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 156 § 5 K.p.k., wedle którego udostępnienie akt postępowania przygotowawczego w jego toku, jak też odpisów i kserokopii, następuje za zgodą prokuratora prowadzącego postępowanie, przy czym innym osobom spoza kręgu stron, obrońców, pełnomocników i przedstawicieli ustawowych, tylko w wyjątkowych wypadkach. W jego ocenie podczas trwania postępowania przygotowawczego należy zastosować tę regulację szczególną, wyłączającą dostęp do informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej ustawa. W konsekwencji czego organ wyraził pogląd, ze mimo posiadania żądanej dokumentacji, nie może jej udostępnić. W rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze, wniesionej w dniu [...] czerwca 2014 r. Szpital zanegował to stanowisko, wskazując na spełnienie podmiotowej i przedmiotowej przesłanki udostępnia informacji publicznej. W tym ostatnim zakresie podał, iż organ nie jest władny do stosowania regulacji art. 156 § 5 K.p.k., gdyż jest on skierowany do prokuratury, poza tym nie żądał akt, a danych publicznych w nich zawartych.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, nadto że w takich sprawach nie istnieje powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Dalej przybliżył rozumienie instytucji bezczynności. Analizując stan faktyczny sprawy w tym kontekście zważył, iż rzeczą organu było bądź udzielenie żądanej informacji, bądź wydanie decyzji odmownej. W jego przekonaniu organ wywiązał się z tego obowiązku, bo wydał decyzje z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r. W czasie postępowania międzyinstancyjnego zapadł przywołany wyżej wyrok z dnia 25 kwietnia 2014 r., w którym Sąd Wojewódzki uznał, iż jakkolwiek organ był bezczynny, to bezczynność ta ustała w toku postępowania i nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części postępowanie umorzył. Umorzenie postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, przeto nie sprzeciwia się obecnemu rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Sądu meriti skarga zawiera polemikę z wywodami zawartymi we wspomnianych decyzjach, co wszak mogło mieć miejsce jedynie w skardze na decyzję ostateczną. Dlatego argumenty podniesione w skardze uznał za nieskuteczne, skutkiem czego przyjął, iż organowi nie sposób postawić zarzutu bezczynności. Z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł Szpital. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. i oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że Szpital mógł go kwestionować jedynie w drodze skargi na ostateczną decyzję organu z dnia [...] maja 2014 r.

Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu ten zarzut rozwinięto, wskazując przede wszystkim, że organ nie załatwił wniosku skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., lecz pismem z tej samej daty. Tymczasem pismem załatwia się sprawę dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy żądane dane nie stanowią informacji publicznej, albo gdy organ nie posiada żądanych danych. Kwestionowanie tego stanowiska następuje w drodze skargi na bezczynność. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarga taka w okolicznościach tej sprawy jest uzasadniona.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, albowiem zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. W uproszczeniu są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa procesowego, która pomieściła trafne zarzuty. Oto bowiem, podzielając pogląd Sądu I instancji co do rozumienia pojęcia bezczynności organu, dopuszczalności orzekania w tej sprawie, mimo wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., który nota bene nie wyłącza również dopuszczalności zobowiązania organu do wydania aktu, wreszcie w kwestii zaskarżenia decyzji z [...] maja 2014 r., przyszło dojść do przekonania, iż nie jest to wystarczająca argumentacja dla oddalenia skargi w tej sprawie. Przede wszystkim trzeba zważyć, iż wspomniana decyzja umorzyła postępowanie w I instancji z powodu przekonania o wyłączeniu zakresu żądania spod reżimu ustawy (nie powołała się ani na art. 105 § 1 K.p.a., ani na art. 14 ust. 2 ustawy, jak też na art. 1 ust. 2, czy art. 5 ust. 1 ustawy, przywołując jedynie regulację art. 156 § 5 K.p.k.). Przy czym taką samą przyczynę podał organ w piśmie z tej samej daty. Wobec tego organ nie odmówił udostępnienia żądanej informacji w trybie ustawy, lecz wskazał na inny tryb dostępu, uznając nadto, że te dane podlegają ochronie na tym gruncie, który wyłącza stosowanie przepisów ustawy. Nie dostrzegł tego Sąd meriti, w konsekwencji nie oceniając poprawności tego rozumowania, trafności zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, przyjmując że organ wypełnił swe powinności i nie jest bezczynny. Tymczasem pismo z [...] maja 2014 r. stworzyło niejako nową sytuację, w której zaskarżenie decyzji nie było konieczne z punktu widzenia strony, a co najmniej nie było jedynym możliwym środkiem kwestionowania stanowiska organu. Pismem tym organ uruchomił procedurę dopuszczalności zaskarżenia jego bezczynności w tej materii. Taki środek służy w sprawach dostępu do informacji publicznej nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w ogóle, ale też wówczas, gdy doszło do wydania innego aktu niż decyzja czy pisma. Naczelny Sąd Administracyjny prezentowane przez organ stanowisko uznaje za błędne przede wszystkim z tego powodu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn,.akt II SAB/Kr 73/14, przesądził iż żądane we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. dane stanowią informację publiczną. Co więcej, wskazał iż rzeczą organu jest bądź udostępnienie żądanych danych, bądź wydanie decyzji odmownej. Po myśli art. 153 P.p.s.a. ocena ta wiąże i w tej sprawie, której przedmiotem jest ten sam wniosek. Przy czym należy stwierdzić, że nawet wtedy, kiedy informacje publiczne podlegają ochronie, lub też przepisy odrębnych ustaw przewidują inny tryb dostępu do nich, nie tracą one charakteru informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, publ. CBOSA), a tylko ich udzielenie podlega innemu reżimowi prawnemu. Generalnie zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nadto jeszcze, czy organ działa prawidłowo. Bowiem powszechny pogląd, wedle którego poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie, który to sąd zatem nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność, doznaje modyfikacji w sprawach z zakresu informacji publicznej. W tych sprawach sąd administracyjny jest uprawniony do oceny czy określone działania organu są legalne, czy nie stanowią o bezczynności poprzez choćby wadliwe przyjęcie, że informacja nie nosi znamion informacji publicznej, czy organ jest w ich posiadaniu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji takich rozważań nie poczynił, koncentrując się na konieczności zaskarżenia decyzji, która w jego ocenie załatwiała sprawę, zatem uchylając się od merytorycznej oceny skargi, co czyni zaskarżony wyrok przedwczesnym. Jak to już powiedziano, przedmiotowe żądanie podlega reżimowi ustawy, przeto należało ocenić czy organ winien wydać decyzję administracyjną, czy też udostępnić żądane dane. Jak bowiem sam stwierdził, jest w ich posiadaniu. Ubocznie można dodać, że wątpliwa wydaje się możliwość zastosowania regulacji art. 156 § 5 K.p.k. przez organ, zwłaszcza w sytuacji gdy nie prowadzi on postępowania przygotowawczego, a strona nie domaga się dostępu do jego akt, a informacji z dokumentów, które prawdopodobnie wytworzył organ. Intencje strony – rodzaj żądanych danych - są w ocenie sposobu i trybu załatwienia sprawy z tego zakresu niezwykle ważne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1912/14, 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 376/15, publ. CBOSA). Przy czym możliwe jest udzielenie danych powszechnie dostępnych po usunięciu informacji chronionych. Godzi się podkreślić, że w bezczynności pozostaje organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 ustawy i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę pismem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, CBOSA).

Z tych powodów należało skargę kasacyjną uwzględnić na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., celem umożliwienia Sadowi meriti rozpoznania skargi zgodnie z powyższymi wskazaniami. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

1