Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej także: k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w T. nr [...]z dnia [...] r. określającą wobec A sp. z o.o. z siedzibą w Ł., przy ul. [...](dalej także: Spółka) dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2010 r. w kwocie [...]zł i dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 r. w wysokości [...]zł

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej także: u.s.o.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a., a także zakwestionował postanowienie organu z dnia 23 kwietnia 2014 r. odmawiające przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r.

W dalszych rozważaniach Kolegium stwierdziło, że zagadnienie zwrotu dotacji regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej także u.f.p.) i zacytowało art. 252 ust. 1, ust. 3 – 6 i art. 67, z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Dalej przywołano także art. 90 ust. 2 i ust. 3 d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., zgodnie z którym dotacje otrzymywane z budżetu powiatu przez szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wskazano także, iż

tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Kontynuując organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji z dnia

[...]r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...]r., które wskazało, iż rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu dotacji musi mieć oparcie w art. 90 ust. 3 d i 3 e u.s.o., a ponadto w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy, przy czym treść tego aktu należy weryfikować z uwzględnieniem ewentualnych uchwał go zmieniających, a także rezultatów ich kontrolowania przez sąd administracyjny . We wspomnianej decyzji kasacyjnej zauważono także, iż organ w kwocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 2 sentencji) zawarł również kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mimo, iż są to dwie różne należności odrębnie zdefiniowane w art. 252 u.f.p.

Dalej omówiono pokrótce wnioski dowodowe strony zawarte w piśmie z dnia

9 kwietnia 2014 r. obejmujące przesłuchanie B. W.- dyrektora ds. finansowych Spółki, A. S. – dyrektora [...] oddziału Spółki oraz M. D., która nie mogła stawić się na przesłuchanie w dniu 17 lutego 2014 r. Podano także, iż odmawiając uwzględnienia tych wniosków organ I instancji w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. stwierdził, iż stronie wielokrotnie umożliwiono złożenie wyjaśnień w zakresie przedstawionym we wniosku o przeprowadzenie dowodów i wskazał, że z uwagi na duże rozbieżności między stanem faktycznym stwierdzonym na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania a zeznaniami wcześniej przesłuchanych świadków - dyrektorów tj. J. S. i D. K. prawidłowość pobrania dotacji w 2010 r. zostanie oceniona wyłącznie na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania.

Podając motywy rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie dotyczącym dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wskazano, iż organ ten przedstawiając szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne uznał, że Spółka oprócz dotacji pobieranej na rzeczywistą (faktyczną) liczbę uczniów pobierała w 2010 r. również dotację na osoby, które w dotowanym okresie nie były słuchaczami. Dane tych osób były wprowadzane do programu komputerowego i ujmowane w liczbie słuchaczy podanych w informacjach składanych w formie papierowej w siedzibie MZO w T. w celu pobrania dotacji.

Następnie zanegowano argumentację strony, że skoro w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca stwierdził bez żadnych wyłączeń ani ograniczeń, że dotacja przysługuje "na każdego ucznia (słuchacza)," to dotacja ta jest należna bez względu na aktualną frekwencję ucznia. Pod pojęciem "każdy uczeń" należy rozumieć każdą osobę, która pozostaje ze szkołą w odpowiednim stosunku administracyjno-prawnym, czyli taką, której nie skreślono właściwą decyzją z listy słuchaczy (art. 39 ust. 2 u.s.o.). Procedura skreślania słuchacza powinna następować zgodnie z przepisami prawa i statutem szkoły, co obejmuje m.in. opiniowanie decyzji o skreśleniu słuchacza przez radę pedagogiczną, która nie może zebrać się w dowolnym momencie, gdyż obowiązuje w tym zakresie przyjęty harmonogram. W konsekwencji, zdaniem strony, stanowisko organu I instancji, że dotacja nie przysługuje na ucznia, który przekroczył 50% nieobecności na obowiązkowych zajęciach lub konsultacjach jest nieuprawnione.

Aprobując stanowisko organu I instancji w tym zakresie Kolegium stwierdziło, że dotacja przysługuje na każdą osobę (ucznia bądź słuchacza), wobec której szkoła realizuje funkcje kształcenia, a nie na osobę jedynie wpisaną do księgi słuchaczy oraz dziennika lekcyjnego. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok WSA w Lublinie

z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 384/12, zgodnie z którym ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń (słuchacz), wobec którego szkoła realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki, co oznacza uprawnienie do pobrania dotacji jedynie na uczniów, wobec których realizuje są zadania oświatowe wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie przyjął, że dotacja nie przysługuje na tych uczniów (słuchaczy), którzy nie uczęszczają na zajęcia, a próg ich nieobecności przekracza 50%. Organ uwzględnił przy tym fakt, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm., dalej także: rozporządzenie) zostało z dniem 1 września 2010 r. znowelizowane, w związku z czym oceniał zasadność pobrania dotacji ze względu na naruszenie przepisu § 25a ust. 4 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej, na osoby, które rozpoczęły naukę w szkole po dniu 1 września 2010 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zebrał w tym zakresie wyczerpujący materiał dowodowy, w tym również dowody z przesłuchania świadków, a następnie odniósł się do przeprowadzonych dowodów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Organ II instancji wskazał także, iż z akt sprawy wynika, że Spółka pobierała dotacje na słuchaczy, którzy zostali skreśleni z listy uczniów bądź nie byli jeszcze jej słuchaczami w danym miesiącu, a także na uczniów (słuchaczy), którzy w danym miesiącu figurowali jednocześnie na liście dwóch szkół (strona na terenie T. prowadzi bowiem 4 placówki, na które przekazywane były dotacje, t.j.: A1 (dalej: A1), A2 (dalej: A2), A3 (dalej: A3) oraz A4 (dalej: A4).

W tym zakresie organ odwoławczy wskazał przykładowo (podając, iż szczegółowe zestawienie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przedstawił organ I instancji), że za miesiąc wrzesień dla A1 została pobrana dotacja na 2 słuchaczy, którzy w czerwcu otrzymali świadectwo ukończenia A1, a ponadto we wrześniu zostali ujęci jednocześnie na liście słuchaczy A3 (dot. . H. i B. Ł.). Na te osoby za miesiąc wrzesień dotacja została pobrana dwukrotnie, raz na słuchacza A1, a drugi raz na słuchacza A3. Z kolei na niektórych uczniów (słuchaczy) została pobrana dotacja za miesiąc wrzesień 2010 r. mimo, iż osoby te ukończyły szkołę w maju 2010 r. (dot. D. N., E. S., M. S.). Niektórzy słuchacze zostali wykazani za miesiąc luty 2010 r., a zostali przyjęci do szkoły w dniu 30 marca 2010 r. (dot. R. L.). Nadto za dotację pobraną w nadmiernej wysokości organ I instancji uznał również dotację pobraną na uczniów (słuchaczy), którzy przekroczyli 50% próg nieobecności na zajęciach, a także na tych, którzy nie spełnili warunków wynikających z § 25a ust. 4 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się do twierdzeń strony, że dotacje oświatowe udzielane niesamorządowym szkołom i placówkom oświatowym mają bez wątpienia charakter dotacji podmiotowych i to niezależnie od tego, że nowelą z dnia 22 kwietnia 2009 r. do u.s.o. wprowadzono obowiązek przeznaczania otrzymanej dotacji na wydatki bieżące oraz możliwość kontroli prawidłowości jej wykorzystania. Zdaniem strony, skoro u.s.o. ani żaden inny akt prawny nie zawiera definicji pojęć "kształcenie", "wychowanie", "opieka" oraz "profilaktyka społeczna", należy odwołać się do dorobku nauk pedagogicznych, które przez kształcenie rozumieją ogół czynności i procesów umożliwiających ludziom poznanie przyrody, społeczeństwa i kultury, osiąganie wszechstronnego rozwoju fizycznego i umysłowego, a także zdobycie pożądanych kwalifikacji zawodowych. Proces kształcenia jest organizowany przez określone instytucje i wówczas jego cele są wyznaczane zgodnie z obowiązującą w danym społeczeństwie koncepcją wykształcenia.

W tym kontekście, zdaniem strony, w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność statutowa szkoły lub placówki, z dotacji mogą być zatem finansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem placówki w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wydatkiem bieżącym szkoły jest więc każdy wydatek inny od wydatków inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych oraz wydatków z tytułu zakupu i objęcia akcji lub wniesienia wkładu do spółek prawa handlowego.

Strona kwestionuje także lakoniczność decyzji organu I instancji, w której ograniczono się do wskazania określonych kwot jako wydatków udokumentowanych

i zgodnych z przeznaczeniem, tj. celami określonymi w art. 90 ust. 3 d u.s.o., wydatków udokumentowanych, ale niezgodnych z w/w przeznaczeniem oraz kwot nieudokumentowanego wykorzystania dotacji. Organ I instancji nie wyjaśnił natomiast, z jakich powodów uznał, że strona nie udokumentowała wydatków we wskazanej w uzasadnieniu wysokości. Tymczasem kontrola prawidłowości wydatkowania środków otrzymywanych z dotacji powinna polegać na weryfikacji każdego cząstkowego wydatku poniesionego ze środków publicznych, a w odniesieniu do wydatków zakwestionowanych - "zawierać szczegółowe zestawienie cząstkowych kwot wraz ze wskazaniem sposobu ich ustalenia oraz ocenę tak ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa".

Uznając przedstawione powyżej zarzuty za nieuzasadnione Kolegium wskazało na wstępie, że dotacje oświatowe udzielane niesamorządowym szkołom

i placówkom oświatowym od czasu nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw mają charakter podmiotowo-celowy. Dotacja przysługuje na każdego ucznia (słuchacza) i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły jak kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna i w tym zakresie ma charakter celowy. Poza przesłanką odnoszącą się do uczniów (ich liczby) dodano bowiem przesłankę odnoszącą się do wykorzystania dotacji przez wskazanie celów, na które dotacje te są (mogą być) przeznaczone (art. 90 ust. 3d u.s.o.) Ustawodawca wprowadził jednocześnie mechanizmy kontroli wydatkowania tych przedmiotowych dotacji. Oznacza to, że z chwilą wprowadzenia powołanych wyżej zmian ustawowych, tj. z dniem 22 kwietnia 2009 r. doszło do określenia sposobu wykorzystania spornych dotacji, co ma wpływ na zasady dokumentowania wydatków poczynionych z takich dotacji. Od tego czasu dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących (a nie żadnych innych).

Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki. Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości rachunkowość jednostki obejmuje: prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym; okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów; wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego; sporządzanie sprawozdań finansowych; gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości wynika natomiast, że do katalogu podmiotów rachunkowości (jednostek) zalicza się m.in. jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, z wyjątkiem spółek, a więc szkoły, które z reguły są wyposażone przez organ prowadzący w mienie niezbędne do realizowania ich zadań, posiadają strukturę organizacyjną, działają na podstawie statutu.

Organ odwoławczy podkreślił, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym - nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, w szczególności w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Wykazaniu tego faktu sprzyja niewątpliwie prowadzenie przejrzystej rachunkowości, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, odrębnej dla każdej szkoły prowadzonej przez dany podmiot, a także przypisanie odrębnych rachunków bankowych - do poszczególnych szkół, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 c u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 i powołane tam orzecznictwo). Nie oznacza to, że nieprowadzenie odrębnej rachunkowości dla każdej ze szkół stanowi samo w sobie wystarczającą przesłankę do żądania zwrotu dotacji. Przesłankę taką stanowi brak wykazania, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, na potrzeby danej szkoły.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że strona, jak już wspomniano, prowadzi na terenie miasta T. cztery placówki, na które przekazywane były dotacje. Każda ze szkół działa w oparciu o statut sporządzony na podstawie art. 84 ust. 1 i 2 u.s.o. Odrębnej rachunkowości dla każdej ze szkół Spółka nie prowadzi, a wszystkie rachunki i faktury wystawione są na A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i opatrzone jedynie pieczęcią "wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu miasta T. w wysokości" z dopisaną kwotą i wskazaniem szkoły, której dotyczy oraz opatrzone pieczęcią i podpisem Dyrektora Oddziału w T..

Organ I instancji poddał te rachunki analizie i zakwestionował tylko te wydatki, co do których nie wykazano, by zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na potrzeby dotowanej placówki. Wnikliwe i obszerne (wbrew twierdzeniom strony) uzasadnienie w tym zakresie zawarto na stronach 31-43, gdzie przedstawiono szczegółową analizę materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie kontroli i postępowania administracyjnego. Wyniki tej analizy przedstawiono również w formie tabelarycznej. Organ I instancji wskazał, że na poczet wydatków sfinansowanych z dotacji zaliczono wyłącznie wydatki, co do których strona udowodniła ich poniesienie i które wykorzystano zgodnie z przeznaczeniem, wyjaśnił także dlaczego pozostałe wydatki zakwestionował.

Tytułem przykładu Kolegium podało, że organ I instancji wyjaśnił, iż nie zaliczył wydatku poniesionego na wynagrodzenia dla osób roznoszących ulotki reklamowe w łącznej [...]zł, gdyż uznał, że poniesiono go niezgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji zakwestionował także wydatki poniesione na wynagrodzenia dla osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę – A. S., J.S. i M. W. w łącznej kwocie [...] zł. Dokumentacja, która została udostępniona w trakcie kontroli i postępowania administracyjnego nie wskazywała bowiem na jakiekolwiek działania tych osób na rzecz słuchaczy szkół prowadzonych w T.. W ocenie organu celem zawarcia tych umów nie było wykonywanie pracy za wynagrodzeniem, lecz wykazanie poniesienia wydatków bieżących przez stronę. Organ I instancji uznał ponadto, że przekazanie środków pieniężnych osobie, która otrzymała dotację na wykonanie zadania publicznego polegającego na prowadzeniu szkoły, nie spełnia kryterium wydatku, który może być pokryty ze środków pochodzących z dotacji.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że podniesione w odwołaniu zarzuty co do braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego niektórych wydatków nie udokumentowano, a inne nie zostały przez organ uznane za zgodne z celami określonymi w art. 90 ust. 3 d u.s.o. są nieuzasadnione. Organ prowadzący szkołę lub placówkę, o których mowa w art. 90 u.s.o. nie może bowiem dowolnie dysponować kwotą dotacji, lecz musi ją przeznaczyć na cele i pokrycie wydatków danej szkoły czy placówki w przepisie tym określone. Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji" bowiem daje możliwość porównania czy, poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 108/13, a także powołany w nim wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 14/13).

Dalej nawiązano do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieuzasadnionej odmowy przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r., t.j. przesłuchania dyrektora ds. finansowych Spółki oraz dyrektora oddziału w T. na okoliczność: wskazania wg jakich zasad wydatki za usługi księgowe, telekomunikacyjne i informatyczne wyszczególnione na fakturach są finansowane z dotacji, wskazania zakresu i rodzaju usług informatycznych, poniesienia wydatków na usługi edukacyjne i szkoleniowe, poniesienia wydatków z tytułu remontów, świadczenia pracy przez A. S. i J. S., a także przez M. W. na rzecz szkół w T.. W odniesieniu do tej kwestii strona podnosiła, że skoro organ uznał, że złożone wcześniej przez stronę dowody (dokumenty księgowe) nie dokumentują poniesienia wydatków, to przeprowadzenie postulwanych dowodów przyczyniłoby się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie, a oddalenie tych wniosków istotnie narusza art. 77 k.p.a.

Kolegium nie przychyliło się do tych zarzutów, podkreśliło, że w stosownym postanowieniu organ I instancji wyjaśnił, że stronie wielokrotnie umożliwiono złożenie wyjaśnień w zakresie przedstawionym we wniosku o przeprowadzenie dowodów i wskazał, że ocena materiału dowodowego zostanie dokonana w oparciu o przedłożone dokumenty oraz wcześniejsze wyjaśnienia strony. Zaznaczono przy tym, że dowód z przesłuchania świadka nie może - w ocenie organu - stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego poniesienie wydatku, gdyż wydatek należy uznać za poniesiony na podstawie dokumentu potwierdzającego zapłatę za towar lub usługę.

Kolegium podkreśliło jednocześnie, że sposób wykorzystania dotacji pochodzących ze środków publicznych jest - co wynika z przepisów ustawy

o finansach publicznych - pod szczególną kontrolą. W interesie społecznym leży bowiem, aby środki te były przeznaczone tylko i wyłącznie na dotowane zadania, a obowiązkiem dotującego jest kontrolowanie wydatkowania przyznanych dotacji. Zarówno osoba dotowana, jak i osoba która - działając w granicach przyznanych kompetencji - jest zobowiązana do rozliczenia dotacji oraz ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca Spółka reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. poprzez brak szczegółowej i wszechstronnej analizy przedstawionego przez stronę materiału dowodowego, w konsekwencji zaś naruszenie słusznego interesu strony, jak również naruszenie zasady praworządności,

2) art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co spowodowało niedostateczne, a w konsekwencji błędne rozpoznanie sprawy,

3) art. 11 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie rozumianych przesłankach, w konsekwencji zaś utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do jej uchylenia,

4) art. 77 § 1 k.p.a. w z. z art. 78 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, a w konsekwencji oparcie decyzji na wybiórczo zebranym materiale dowodowym,

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie elementów składowych decyzji administracyjnej w postaci nieodniesienia się w sposób wyczerpujący do wniosków dowodowych wskazanych przez skarżącego, niewskazanie przyczyn, które uwarunkowały odmowę przyznania przez organ mocy dowodowej oraz wiarygodności twierdzeniom skarżącego, w konsekwencji zaś ustalenie stanu faktycznego sprzecznego z zasadą prawdy materialnej,

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy jest ona obarczona wadami stanowiącymi podstawę do jej uchylenia,

7) art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym i całkowicie nieuzasadnionym przyjęciu, iż wydatki poniesione na informację o ofercie edukacyjnej, wydatki na wynagrodzenie pracowników nieedukacyjnych, wydatki na najem lokalu administracyjnego oraz na zakup artykułów biurowych oraz na obsługę administracyjną i organizacyjną szkoły nie są wydatkami związanymi z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a w konsekwencji nie mogą być pokrywane z dotacji, o których mowa w w/w przepisie w sytuacji, gdy wskazane powyżej wydatki zostały poniesione na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,

8) art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i zaistniały przesłanki ich zwrotu,

9) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, która jako "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o., w szczególności zaś wskazane w pkt 3 tego przepisu nie dotyczą w ogóle szkoły publicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej owej szkole.

10) art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., w zw. z art. 5 ust. 9 u.s.o., w zw. z art. 90 ust 2a, 3c i 3e u.s.o., w związku z naruszeniem przepisów zawartych w art. 126, 131 i 252 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię w/w przepisów pozostających ze sobą w związku i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż z dotacji nie można pokrywać wydatków związanych z obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną szkół, a zatem całokształtem czynności składających się na prawidłowe funkcjonowanie placówki,

11) art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 3 pkt. 11 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozumieniu u.s.o. uczniem pozostaje jedynie osoba, wobec której szkoła pełni funkcję edukacyjną, nie zaś ta, która pozostaje z placówką w odpowiednim stosunku administracyjno – prawnym, w konsekwencji zaś przyjęcie, że dotacje nie przysługują na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy poszczególnych szkół,

12) art. 41 ust. 3 u.s.o w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyrektor może zwołać zebranie rady pedagogicznej w dowolnym momencie w materii dotyczącej klasyfikowania.

Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi opisano na wstępie stanowisko organów obu instancji.

Dalej, odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zwracając uwagę na treść art. 90 ust. 3 u.s.o. autor skargi podniósł, że skoro dotacja przysługuje "na każdego ucznia (słuchacza)", to jego aktualna frekwencja nie jest istotna. Uczniem (słuchaczem) szkoły jest osoba, z którą nawiązano określony stosunek administracyjno – prawny, czyli taka, której nie skreślono właściwą decyzją z listy słuchaczy (art. 39 ust. 2 u.s.o.). Zdaniem strony skarżącej, "na takiego słuchacza, nawet jeśli zachodzą przesłanki do skreślenia z listy słuchaczy dotacja nadal przysługuje". Przepisy wspomnianego rozporządzenia nie wprowadzają w tym zakresie żadnych odrębnych regulacji, a nadto nie mogą modyfikować brzmienia zapisów ustawy, w tym przypadku art. 90 ust. 3 u.s.o. Jednocześnie autor skargi zwrócił uwagę na prymat wykładni językowej nad celowościową oraz "ugruntowaną w orzecznictwie zasadę wyrażającą się w paremii: "In dubio pro socio". W skardze zwrócono także uwagę, iż procedura skreślania słuchaczy powinna następować zgodnie z przepisami prawa i statutem szkoły, weryfikacja frekwencji jest elementem klasyfikowania, które na mocy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. odbywa się po zakończeniu semestru, nadto decyzja o skreśleniu wymaga opinii rady pedagogicznej, która zbiera się (zgodnie ze stosownymi przepisami) w ściśle określonych terminach wynikających z przyjętej organizacji pracy szkoły. Z przyczyn formalnych dyrektor nie może więc zwołać zebrania rady pedagogicznej obejmującej klasyfikowanie w dowolnym momencie, konieczne jest także zachowanie kworum, a uchwała podjęta niezgodnie z przepisami zostaje uchylona przez kuratora oświaty.

Odnośnie kryterium jednokrotnego (zasadniczo) w okresie kształcenia powtarzania semestru podniesiono w skardze, że przepisy nakładające na słuchacza obowiązek złożenia wniosku o powtarzanie semestru oraz ograniczenia co do możliwości powtarzania semestru do dwóch razy weszły w życie z dniem 1 września 2010 r. W związku z tym naliczanie semestrów, które słuchacz może powtarzać rozpoczęło się z dniem 1 września 2010 r., co oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r. słuchacz miał prawo do powtarzania semestru, a co za tym idzie szkoła miała obowiązek mu to umożliwić. Wynika to chociażby z treści § 20 ust. 8 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r., który do 31 sierpnia 2010 r. stanowił, że "uczeń, który nie spełnił warunków określonych w ust. 3, nie otrzymuje promocji do klasy programowo wyższej (na semestr programowo wyższy) i powtarza klasę (semestr), z zastrzeżeniem § 21 ust. 10."

Dodatkowo podkreślono, że słuchacze, którzy nie otrzymali promocji po

I semestrze nie powtarzali tego semestru. Na złożony przez nich wniosek zostawali ponownie przyjęci do szkoły, o czym może świadczyć chociażby nowy numer nadany im w księdze słuchaczy. W razie ponownego zapisania się do szkoły wskazane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. ograniczające możliwość powtarzania semestru nie mają zastosowania, nie jest również wymagana zgoda dyrektora szkoły oraz opinia rady pedagogicznej.

W tym miejscu rozważań zwrócono uwagę na naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w tym zakresie, w szczególności pominięcie dokumentacji związanej z tokiem nauczania, z której wynikało, że "osoby ujęte do dotacji de facto były "nowymi" słuchaczami szkoły, nie zaś słuchaczami powtarzającymi semestr".

Dalej, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wyjaśniając istotę zasady swobodnej oceny dowodów, autor skargi podniósł, że w sprawie niniejszej zostały m.in. przesłuchane na wniosek strony: J. S. i D. K., którym to zeznaniom organ odmówił wiarygodności uznając, że cyt.: zeznania świadków nie przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy ponieważ są rozbieżne z dokumentacją przebiegu nauczania.(...)". Nie wyjaśniono jednak w jakim zakresie i w odniesieniu do jakiej dokumentacji nauczania sprzeczność ta zachodzi. Nadto odmawiając uwzględnienia wniosków skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i przyznając decydujące znaczenie dowodom z dokumentów zaniechano wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego. Środki dowodowe przewidziane przepisami prawa nie są bowiem subtytutywne względem siebie, lecz komplementarne, a zbadanie okoliczności składających się na stan faktyczny polega na wykorzystaniu tych z nich, które mogą klarowniej przedstawić zaistniałą sytuację.

W skardze podniesiono także, iż przeprowadzony przez organ I instancji dowód z przesłuchania słuchaczy szkół prowadzonych przez skarżącą "ze względu na sposób prowadzenia przesłuchania jak i treść zadawanych pytań w ocenie strony nie przesądza jednoznacznie, który ze słuchaczy złożył podanie o ponowne przyjęcie do szkoły, a który powtarzał semestr". Organ posłużył się bowiem formularzem, co uniemożliwiło świadkom swobodne składanie zeznań i z góry sugerowało odpowiedź. W formularzu pytano świadków o to, czy powtarzali oni semestr w szkole, pomijając pytanie o to, czy w razie braku promocji na semestr programowo wyższy wnosili o ponowne przyjęcie do szkoły. Okoliczność ta winna być dowiedziona przede wszystkim w oparciu o istniejącą dokumentację słuchaczy oraz zeznania pracowników szkół dokonujących zapisów słuchaczy oraz przygotowujących właściwą dokumentację związaną z tokiem kształcenia, którzy zeznali, że słuchacze składali podania o ponowne przyjęcie do szkoły, nie zaś o powtarzanie semestru.

Zdaniem strony, prawidłowo przeprowadzone postępowanie w tym zakresie powinno prowadzić do wniosków, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. , a co za tym idzie nie może być mowy o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie wykorzystania dotacji, na wstępie wskazano, że omawiane dotacje mają bez wątpienia charakter dotacji podmiotowych i to pomimo wprowadzenia nowelą u.s.o. z dnia 22 kwietnia 2009 r. obowiązku przeznaczania otrzymanej dotacji na wydatki bieżące oraz wprowadzenia możliwości kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez jednostki samorządu. Jak podkreśla się w piśmiennictwie właśnie ten charakter dotacji determinuje sposób ich rozliczania przez organ, który jej udziela oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Dalej pełnomocnik skarżącej stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają pełnej organizacyjnej samodzielności (zwłaszcza nie nadają osobowości prawnej) szkołom prowadzonym przez inne, niż publiczne osoby prawne, podmioty. W konsekwencji osoba prowadząca szkołę musi decydować o jej istotnych sprawach i ponosi odpowiedzialność za wszelkie gospodarcze aspekty funkcjonowania szkoły. Szkoła podejmując zaś jakiekolwiek działania korzysta z podmiotowości organu ją prowadzącego. Wobec powyższego wystawianie faktur i rachunków związanych z funkcjonowaniem szkoły na prowadzącego szkołę i dokonywanie ich zapłaty z rachunku bankowego organu prowadzącego nie może być utożsamiane z wykorzystaniem dotacji przez organ prowadzący, jeżeli strona wykaże, że czynności te miały związek z funkcjonowaniem szkoły.

Następnie podniesiono, że organ nie uwzględnił istniejących i znajdujących się w aktach sprawy dowodów wskazujących na prawidłowość wydatkowania środków. Zarzucając brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego wskazano, że zgromadzone w toku postępowania dowody (faktury VAT, rachunki, wyciągi bankowe, potwierdzenia zapłaty, oświadczenia, zestawienia, wyjaśnienia strony) złożone na okoliczność wykorzystania dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. są wystarczającymi dowodami na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż w świetle polskiego prawa oświatowego szkoła nie ma podmiotowości prawnej, jest niesamodzielną jednostką organizacyjną funkcjonującą w strukturach podmiotu ją prowadzącego, któremu taka podmiotowość przysługuje. Z tego też względu nie można przyjąć, iż szkoła posiada jakiekolwiek odrębne od podmiotu ją prowadzącego zadania, bowiem wszelkie zadania szkoły są jednocześnie zadaniami podmiotu prowadzącego. Zadania, które podmiot prowadzący ma obowiązek realizować w stosunku do prowadzonej przez siebie szkoły są jednocześnie zadaniami tej szkoły - tych dwu sfer nie da się oddzielić. Podobnie rzecz ma się w przypadku szkół publicznych, gdzie organ prowadzący pełni rolę właścicielską i odpowiada za całość działalności szkoły.

Oczywiste jest, że dla zaistnienia procesu dydaktycznego konieczne jest wykonanie szeregu procesów o charakterze pomocniczym, bez których żadna szkoła (zarówno publiczna, jak i prywatna) nie mogłaby spełniać swojej zasadniczej funkcji w zakresie nauczania. Zanim szkoła będzie mogła rozpocząć proces kształcenia, wychowania i opieki najpierw musi zatrudnić nauczycieli, rozliczyć się z nimi finansowo, zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki dla uczniów i kadry dydaktycznej, zakupić pomoce naukowe, materiały biurowe, środki czystości. Nie bez znaczenia pozostaje też działalność informacyjna - wydatki na broszury i inne materiały informacyjne są niezbędne, by informacja o szkole dotarła do osób zainteresowanych określonymi kierunkami kształcenia, co również stanowi element działalności edukacyjnej szkoły. Konieczne jest również działanie polegające na organizacji wszystkich w/w procesów i prezentowaniu szkoły przed organami administracji państwowej i innymi zewnętrznymi, czyli zarządzanie szkołą.

Potwierdza to orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych, w tym wyrok Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1017/12, w którym stwierdzono, że "niewątpliwie do wydatków bieżących w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej zaliczyć należy wydatki związane z ponoszeniem kosztów osobowych i materiałowych, a także kosztów utrzymania (eksploatacji) obiektów własnych i korzystania z obiektów obcych." Tym samym, zdaniem skarżącej, wszelkie wydatki dokonywane w celu zmierzającym do użytkowania obiektów placówki w rozumieniu u.s.o. stanowiły będą wydatki bieżące i jako takie mogą stanowić cel finansowania wynikłego z dotacji gminy.

Wobec powyższego skarżąca zanegowała tezę o rozdzieleniu, w oparciu o art. 5 ust. 7 u.s.o. zadań szkoły na:

- tzw. zadania własne szkoły - podlegające finansowaniu z dotacji,

- tzw. zadania własne organu prowadzącego – niepodlegające finansowaniu z dotacji.

Zdaniem strony pogląd ten jest sprzeczny z celem wprowadzenia instytucji dotowania działalności oświatowej, która jest z założenia deficytowa i dla jej prowadzenia konieczne jest wsparcie ze środków publicznych. Co więcej, dotacje nie służą doraźnemu zaspokojeniu bieżących potrzeb szkoły, lecz mają na celu systematyczne równoważnie bilansu przychodów i kosztów działalności, która jest z gruntu deficytowa [tak m.in. L. L., komentarz do art. 131 ustawy o finansach publicznych, w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX 2011]. Zatem pozbawione sensu byłoby dotowanie jedynie działalności stricte edukacyjnej, bowiem bez podjęcia działań i czynności o charakterze organizacyjnym i administracyjno - finansowym proces kształcenia nie mógłby nigdy zaistnieć, a przepis o dofinansowaniu byłby przepisem martwym.

Niezwykle istotna jest także, zdaniem strony skarżącej, nowelizacja omawianego przepisu wprowadzona w 2014 r. i usuwająca dotychczasowe wątpliwości, którą należy traktować jako uszczegółowienie i udzielenie wykładni autentycznej przepisu przed zmianą. Obecnie stanowi on, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności, z wyraźnym wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 634/13, w którym Sąd zanegował pogląd organu, że jeśli "przepis obliguje organ prowadzący do zapewnienia szkole warunków działalności, w tym także przez zapewnienie odpowiednich środków finansowych" to "z powyższego wynika, że obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Ponieważ celem dotacji jest dofinansowanie zadań szkoły jedynie w zakresie wyszczególnionym w art. 90 ust. 3d u.s.o., wydatki na wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną nie mogą być finansowane z dotacji".

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że trudno podzielić pogląd, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę i zadań tej szkoły, która jako prowadzona przez osobę fizyczną lub prawną sama nie jest podmiotem prawa, to całkowicie rozłączne kategorie prawne, co pozwalałoby uznać, że istnieją zadania własne organu prowadzącego zadania szkoły, nie podlegające finansowaniu z dotacji. Sam ustawodawca wprowadził bowiem możliwość tworzenia zespołów obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, celem obniżenia kosztów i usprawnienia działalności generującej różne wydatki bieżące, które jeśli są konieczne dla prowadzenia przez szkołę działalności w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej, mieszczą się w dyspozycji normy art. 90 ust. 3d u.s.o. w mieniu obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r.

Skoro zatem np. koszty osobowe i rzeczowe obsługi rozliczeń finansowych pozostają w nierozerwalnym związku z prawidłową realizacją zadań szkoły, to powinny podlegać finansowaniu z dotacji przyznanej na podstawie art. 90 u.s.o., na równych zasadach, jak np. koszty wynagrodzeń nauczycieli.

Zdaniem autora skargi pojęcie "zadań", o których mowa w art. 90 u.s.o. w zw. z art. 131 u.f.p. należy rozumieć jako realizację przez podmiot ogólnego celu jego działalności, a więc odnosić ją do działalności podstawowej, statutowej. Taka działalność obejmuje różnorodzajowe koszty, w tym koszty bezpośrednie (czyli przypisywalne do jednostki produkcji) oraz tzw. koszty pośrednie, gdzie takiego przypisania nie da się przeprowadzić. Koszty zarządzania podmiotem, zakupu materiałów oraz dokonywania czynności pomocniczych i obsługowych, np. wynagrodzeń pracowników administracyjno-obsługowych są także niezbędne dla bieżącego funkcjonowania podmiotu dotowanego, jak koszty dające się bezpośrednio skojarzyć z działalnością w zakresie np. kształcenia.

W dalszych wywodach skargi wskazano, że z uwagi na brak legalnej definicji użytych przez ustawodawcę w art. 90 ust. 3d u.s.o. pojęć "kształcenia", "wychowania" i "opieki" należy się w tym względzie odnieść do znaczenia tych słów w języku polskim. I tak przez kształcenie należy rozumieć ogół czynności i procesów umożliwiających ludziom poznanie przyrody, społeczeństwa i kultury, osiąganie wszechstronnego rozwoju fizycznego i umysłowego, a także zdobycie pożądanych kwalifikacji zawodowych. Wychowanie to świadome oddziaływanie na czyjąś osobowość, jej formowanie, kształtowanie i zmienianie. Z kolei opieka to troska o bezpieczeństwo osobiste dziecka, którym się w toku wychowania zajmujemy (A.Kelm), ale także - w ujęciu szerszym proponowanym na gruncie pedagogiki i psychologii – zespół działań podejmowanych przez osoby prywatne lub instytucje specjalistyczne, mających na celu niesienie pomocy jednostkom zagrożonym (potencjalnie bądź w rzeczywistości), samotnym, cierpiącym, wymagającym wsparcia lub niemającym zaspokojonych szeroko rozumianych potrzeb życiowych (Słownik pedagogiki i psychologii opracowany przez Katarzynę Janus, Buchmann Sp. z o.o., Warszawa 2011). Natomiast profilaktykę wyżej wskazany Słownik pedagogiki i psychologii definiuje jako przeciwdziałanie, zapobieganie; wszelkie działania podejmowane przez lekarzy specjalistów, psychologów, wychowawców, nauczycieli, rodziców, mających na calu zapobieganie rożnego rodzaju chorobom, schorzeniom, niewłaściwym nawykom, przyzwyczajeniom bądź niepożądanym zjawiskom, mogącym znacznie zaburzyć prawidłowy rozwój jednostek oraz negatywnie wpływać na ich zdrowie, zachowanie, sposób bycia, myślenie. Wśród podstawowych działań profilaktycznych wymienia się badania profilaktyczne, pilotażowe, spotkania tematyczne ze specjalistami, zajęcia warsztatowe, terapie, współpracę z rodzicami, nauczycielami, uczniami, doradztwo, organizację punktów konsultacyjnych.

Odnosząc się dalej do zakwestionowanych wydatków na reklamę, wynagrodzenia dla personelu administracyjnego szkoły oraz pochodne od tych wynagrodzeń, zakup artykułów biurowych oraz obsługę administracyjną

i organizacyjną Szkoły, a także opłaty za lokal Oddziału Spółki pełnomocnik skarżącej wskazał, że u.s.o. nie zawiera definicji pojęcia "wydatków bieżących". Przyjmuje się, że w takim stanie rzeczy można posłużyć się pojęciem "wydatków bieżących" zawartym w art. 124 ust. 3 u.f.p., w którym za wydatki bieżące uznaje się każdy wydatek inny od wydatków inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych oraz wydatków z tytułu zakupu i objęcia akcji lub wniesienia wkładu do spółek prawa handlowego. Wydatkiem bieżącym szkoły będzie zatem każdy wydatek niestanowiący wydatku inwestycyjnego, taką też interpretację powyższego pojęcia ustawy o systemie oświaty przyjął TK w wyroku z 18 grudnia 2008 r., sygn. K. 19/2007 (OTK Z U 2008/10A poz. 182) oraz sądownictwo administracyjne (w tym wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/2007 i II GSK 320/2007).

W tym kontekście podniesiono, że organy nie podjęły próby ustalenia, czy pracownicy zajmujący się obsługą administracyjną i sprzątaniem świadczyły pracę wyłącznie w związku z działalnością szkoły, czy też ich praca miała związek z prowadzeniem przez stronę innej jeszcze działalności. Dopiero ustalenie w toku postępowania, że czynności wykonywane przez tych pracowników (i usługodawców) związane były również z prowadzeniem przez stronę innej działalności uzasadniałoby pogląd, że wydatki na pokrycie wynagrodzeń tych pracowników nie mogą zostać sfinansowane z otrzymanej dotacji, gdyż wykraczają poza realizację zadań szkoły, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Podobnie, wydatki związane

z najmem pomieszczeń przeznaczonych na sekretariat szkoły, podatkiem od tych nieruchomości czy też wydatki związane z utrzymaniem (eksploatacją) urządzeń i obiektów własnych i korzystaniem z nich, bezpośrednio lub pośrednio dotyczą procesu kształcenia, wychowania i opieki.

Autor skargi przytoczył także (na str. 23 – 24 skargi) fragment odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej Krystyny Szumilas na pytanie nr 644 w sprawie przeznaczenia dotacji na dowożenie uczniów w prywatnej placówce oświatowej, w której wskazano m.in., że katalog zadań szkoły (placówki) w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki nie jest zamknięty. Jeśli na przykład szkoła lub placówka zostanie tak zorganizowana, że przyjmie na siebie obowiązek zapewnienia dowożenia uczniów z określonych miejsc na zajęcia edukacyjne i zapewnienia im również w tym czasie opieki, to wydaje się możliwe finansowanie tego rodzaju wydatków z dotacji. Omawiane przepisy nie powinny być interpretowane w taki sposób, aby uniemożliwiały ww. szkołom i placówkom rozszerzanie swoich zadań w zakresie kształcenia i opieki, a tym samym swojej oferty edukacyjnej, która mogłaby być sfinansowana z dotacji.

W dalszych wywodach skargi zwrócono uwagę, że art. 5 ust. 7 u.s.o., stanowi, że "organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność", a zadania wymienione w pkt 1 do 4 art. 5 ust. 7 u.s.o. mają wyłącznie charakter przykładowy. Przepis powyższy określa zakres odpowiedzialności za działalność szkoły, nie zaś mechanizm finansowania jej działalności. Oznacza to, że organ prowadzący odpowiada za wszelkie zobowiązania szkoły lub placówki, co jest tym bardziej oczywiste, że znaczna większość szkół niepublicznych, w szczególności szkół dla dorosłych, zatrudnia kadrę dydaktyczną na podstawie umów cywilnoprawnych, a więc umów zawieranych, wobec braku zdolności kontraktowej po stronie szkoły, przez jej organ prowadzący. Z tych samych przyczyn wszelkie zobowiązania cywilnoprawne związane z działalnością szkoły są w rzeczywistości zobowiązaniami jej organu prowadzącego (por. A.T. Olszewski, Glosa do wyroku WSA w Krakowie

z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12).

Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że zawarte w art. 90 ust. 3d u.s.o. sformułowanie "w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" powinno być interpretowane w sposób zgodny z dyspozycją art. 64 u.s.o., który stanowi, że podstawowymi formami działalności dydaktyczno - wychowawczej szkoły są: obowiązkowe zajęcia edukacyjne, zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze i specjalistyczne organizowane dla uczniów wymagających szczególnego wsparcia w rozwoju lub pomocy psychologiczno-pedagogicznej; a w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe - praktyczna nauka zawodu; zajęcia rewalidacyjne a uczniów niepełnosprawnych; zajęcia prowadzone w ramach kwalifikacyjnych kursów zawodowych (zob. A.T. Olszewski, Glosa do wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1304/12 ). Przepis ten nie wyczerpuje jednak wszelkich form działalności szkoły, skoro mowa w nim tylko o "podstawowych formach" (zob. M.Pilich, Ustawa o systemie oświaty, komentarz, Warszawa 2012, s. 665). W ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność statutowa szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (zob. M.Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, Warszawa 2012, s. 796 - 797). W tym kontekście stwierdzono konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie "czy m.in. wydatki ponoszone na wynagrodzenia (w zakwestionowanej części) i usługi telekomunikacyjne, nie stanowią elementu całego procesu kształcenia?".

W dalszych wywodach skargi podniesiono, że uzasadnienie decyzji

w zakresie, w którym zakwestionowano wydatki "niezgodne z przeznaczeniem" jest

bardzo lakoniczne, co utrudnia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji pod kątem zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. i narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania określonych kwot jako wydatków udokumentowanych i zgodnych z przeznaczeniem, tj. celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., wydatków udokumentowanych, ale niezgodnych z w/w przeznaczeniem oraz kwot nieudokumentowanego wykorzystania dotacji. W szczególności organ nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że strona nie udokumentowała wydatków we wskazanej w uzasadnieniu decyzji wysokości.

Zdaniem strony skarżącej kontrola prawidłowości wydatkowania środków otrzymywanych z dotacji powinna polegać na weryfikacji każdego cząstkowego wydatku poniesionego ze środków publicznych, zaś w odniesieniu do tej części wydatków, które zostały przez organ zakwestionowane, decyzja powinna zawierać szczegółowe zestawienie cząstkowych kwot wraz ze wskazaniem sposobu ich ustalenia oraz ocenę tak ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyliczenie kwestionowanych kwot cząstkowych winno zostać zawarte w treści uzasadnienia decyzji, ewentualnie w treści załącznika do decyzji, który winien dokładnie oznaczać decyzję, do której jest załącznikiem, zaś decyzja winna odsyłać do konkretnych ustaleń opisanych w załączniku, (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 751/07, wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 37/06).

W ocenie strony skarżącej do wydatków prawidłowo sfinansowanych ze środków otrzymanej dotacji należało zaliczyć:

1. wydatek poniesiony na wynagrodzenia dla osób roznoszących ulotki reklamowe w kwocie [...] zł, gdyż skarżący pokrywając te wydatki ze środków publicznych działał w oparciu o informacje uzyskane od pracowników Miejskiego Zarządu Oświaty, którzy potwierdzili możliwość finansowania z dotacji wydatków na reklamę. Strona działała zatem w zaufaniu do organu i nie może on teraz czynić jej zarzutów z tego powodu, że zastosowała się do tych wskazówek. Nadto zaniechano szczegółowego zbadania treści tych materiałów, poprzestając na informacjach zawartych w dokumentach księgowych. W konsekwencji nie ustalono, czy wydatki te nie dotyczyły czasem materiałów o charakterze informacyjnym, związanym np. z promowaniem osiągnięć i dorobku szkoły, informowaniem o organizowanych przez szkołę warsztatach, zajęciach etc., a wtedy nie stanowiłyby wydatków na reklamę i mogły być finansowane z dotacji,

2. wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, tj. A. S. i J. S., co do których przedłożone w toku postępowania aneksy do umów o prace wyraźnie wskazują, że wykonywały czynności na rzecz kontrolowanych szkół w T.,

3. wydatki poniesione na wynagrodzenia wypłacane na podstawie rachunków do umów zleceń i o dzieło w wysokości [...]zł dla:

a) M. G., gdyż strona pokrywając te wydatki ze środków publicznych działała w oparciu o informacje uzyskane od pracowników Miejskiego Zarządu Oświaty o dopuszczalności finansowania z dotacji wydatków na reklamę,

b) P. M. i J. S., gdyż otrzymali oni wynagrodzenie za czynności, które niewątpliwie mieszczą się w zakresie dyspozycji przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o.

c) K. W., gdyż dla oceny prawidłowości wydatkowania środków z otrzymanej dotacji nie ma znaczenia, na czyje konto bankowe ma zostać przekazywane wynagrodzenie (K.W. zawnioskowała, aby wynagrodzenie było przekazywane na rachunek bankowy M. W.).

Odnośnie usług informatycznych podniesiono, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, iż odnośnie wydatków za usługi świadczone przez B nie przedłożono specyfikacji do faktur VAT. Specyfikacje te skarżący przedstawił w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.

W odniesieniu natomiast do usług księgowych, wskazano, że rozliczenie wydatków z dotacji udzielonej na prowadzenie szkół w T. w wysokości 1/27 ogólnej wydatkowanej przez skarżącego kwoty na te usługi dla wszystkich prowadzonych szkół w kraju pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Z faktur VAT, a także wyjaśnień i oświadczeń składanych w toku postępowania wynika, że z dotacji przekazanej przez miasto T. sfinansowano [...] zł, a organ nie wyjaśnił, dlaczego dokumentom tym odmówił mocy dowodowej.

Nawiązując do ustaleń w zakresie wydatków na gastronomię, noclegi, najem sal konferencyjnych, artykułów żywnościowych, usługi edukacyjne oraz usługi szkoleniowe, remonty i pozostałych wydatków podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego strona z własnej inicjatywy, bądź na żądanie organu składała szereg dokumentów oraz wyjaśnienia potwierdzające poniesienie w/w wydatków. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji (niezwykle lakoniczne) rozstrzygniecie organu, który stwierdził, że nie uzyskał dowodów potwierdzających udział w szkoleniach pracowników szkół w T..

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał na nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia zawnioskowanych pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. dowodów

z zeznań świadków: B. W.– pracownika skarżącej zatrudnionej na stanowisku dyrektora ds. finansowych oraz A. S. - pracownika skarżącej zatrudnionej na stanowisku dyrektora oddziału w T., na okoliczność: wskazania według jakich zasad wydatki za usługi księgowe, telekomunikacyjne i informatyczne, wyszczególnione na fakturach, wystawionych na skarżącą są finansowane z dotacji udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie szkół, wskazania zakresu i rodzaju usług informatycznych, poniesienia wydatków na usługi edukacyjne i szkoleniowe, poniesienia wydatków z tytułu remontów, świadczenia pracy przez A. S. i J. S. na rzecz szkół w T., świadczenia pracy przez M.W. na rzecz szkół w T.. Skoro bowiem organ uznał, że strona w oparciu o wcześniej złożone dowody (dokumenty księgowe) nie udokumentowała poniesienia wydatków, to odmowa przesłuchania świadków, którzy przyczyniliby się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie stanowi istotne naruszenie art. 77 k.p.a. i ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego autor skargi stwierdził, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. zwrotowi podlegają jedynie dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

a "lakoniczne wnioski organu I instancji bez podjęcia próby wyjaśnienia niezgodności tych wydatków z celami, o których a w art. 90 ust. 3d u.s.o." nie mogą stanowić podstawy zwrotu dotacji.

Jednocześnie zauważono, że zawarty w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrot "w szczególności" wskazuje, że wyliczenie sposobów wykorzystania dotacji ma charakter przykładowy. Zdaniem strony skarżącej "brak wskazania jakiejkolwiek gradacji pomiędzy sposobami realizacji dotacji wymienionymi wprost w tym przepisie, a innymi możliwymi sposobami, skutkuje tym, iż dotację można rozliczyć w każdy dostępny sposób".

Rozwijając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi wskazał, że w sytuacji powstania wątpliwości co do prawidłowości sfinansowania określonych wydatków z otrzymanej dotacji organ administracyjny winien wezwać stronę do wyjaśnienia stanu faktycznego np. poprzez wskazanie kwot wydatków bieżących lub przedłożenie określonych dowodów. Szereg takich dokumentów strona przedłożyła z własnej inicjatywy, jeżeli zaś organ miał uzasadnione wątpliwości powinien wezwać stronę do wskazania konkretnych zdarzeń i faktów, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej stwierdził, że organ administracyjny, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie podjął wszelkich możliwych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a niektóre wręcz dowody (jak wyjaśnienia i oświadczenia pracowników skarżącej) pominął.

Dalej przywołano fragmenty wyroków sądów administracyjnych dotyczące wymogów, które musi spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej.

W skardze wskazano też na dotyczący szkół publicznych art. 80 ust. 3 d u.s.o., który przed 1 stycznia 2014 r. miał identyczne brzmienie jak art. 90 ust. 3d u.s.o dotyczący szkół niepublicznych w tymże okresie. W tym kontekście postawiono pytanie, czy szkoły publiczne również nie mogą finansować z dotacji wydatków na działalność organizacyjną, administracyjną i finansową, a jeśli tak, to z jakich środków ponoszone są te koszty. Wskazując na brak podstawy prawnej do dyskryminującego traktowania podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne tylko dlatego, że są przedsiębiorcami i oprócz nierentownych, dotowanych działań, podejmują również inne przedsięwzięcia, które mogą przynosić im dochód.

Autor skargi podkreślił przy tym, że środki z dotacji uzyskiwane na deficytową działalność oświatową nie są wykorzystywane przez skarżącą dla innych celów, co orzekające w sprawie organy mogłyby jednoznacznie ustalić gdyby podjęły w tym celu odpowiednie działania i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

W konkluzji uzasadnienia skargi stwierdzono, że zaniechanie czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy i ferowanie w związku z tym bezpodstawnych ocen i opinii nie może w państwie prawa stanowić podstawy do obciążenia skarżącej nieuzasadnionym obowiązkiem zwrotu właściwie wykorzystanych dotacji i zagrażać w ten sposób jej dalszej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazano w szczególności, że okoliczność, iż zgodnie ze statutem szkoły uczniem (słuchaczem) jest osoba wpisana na listę uczniów, z której skreślona być może uchwałą rady pedagogicznej nie ma wpływu na uprawnienia szkoły do pobrania dotacji jedynie na uczniów, wobec których realizuje zadania oświatowe wskazane w art. 90 ust. 3 d u.s.o. Organ odwoławczy podkreślił także, iż od czasu nowelizacji u.s.o. z kwietnia 2009 r. omawiane dotacje mają, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, charakter podmiotowo-celowy, a nie wyłącznie podmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie narusza prawa.

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia

[...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w T. nr [...] z dnia [...]r. określającą wobec skarżącej Spółki dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2010 r. w kwocie [...]zł

i dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 r. w wysokości [...]zł.

Bezsporne jest, że skarżąca Spółka w 2010 r. prowadziła na terenie T. cztery ponadgimnazjalne szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i szkoły te otrzymały dotacje na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. Przepis ten w 2010 r. stanowił, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a (tj. szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki) przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Sporna między stronami pozostaje kwestia interpretowania pojęcia "każdy uczeń, na którego przysługuje dotacja".

W ocenie organów obu instancji, dotacja nie przysługuje na ucznia od momentu, w którym zaistniały przesłanki skreślenia go z listy uczniów, a nie dopiero od tej chwili, gdy formalnie został on skreślony z tej listy. Organy uwzględniły także przepisy dotyczące dopuszczalności powtarzania semestru, przyjmując, że dotacja przysługiwałaby tylko na taką osobę, w odniesieniu do której wszelkie kryteria warunkujące powtarzanie semestru zostały spełnione.

Natomiast, zdaniem strony skarżącej, ustawowe pojęcie "każdego ucznia" oznacza każdą osobę od momentu wpisania jej na listę uczniów (słuchaczy) do czasu formalnego skreślenia jej właściwą decyzją z tej listy. W całym tym okresie trwa bowiem nawiązany stosunek administracyjno-prawny, na co nie ma wpływu aktualna frekwencja ucznia (słuchacza). Na takiego ucznia (słuchacza), nawet jeżeli zaistniały przesłanki skreślenia, dotacja nadal przysługuje. Wynika to także ze sformalizowanej procedury skreślania z listy słuchaczy, która obejmuje m.in. opiniowanie przez radę pedagogiczną zbierającą się w ściśle określonych terminach, ustalonych stosowną uchwałą rady pedagogicznej określającą organizację pracy szkoły. Nadto weryfikacja frekwencji jest elementem klasyfikowania, które zgodnie ze stosownymi przepisami odbywa się po zakończeniu semestru. Skarżąca podnosi także, iż przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie mogą modyfikować regulacji ustawowych, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne należy usuwać w oparciu o zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony z uwzględnieniem prymatu wykładni językowej. Powtarzanie semestru należy odróżnić od ponownego przyjęcia do szkoły, a wprowadzony z dniem 1 września 2010 r. wymóg jednokrotnego w ciągu nauki powtarzania semestru po spełnieniu określonych wymogów można weryfikować dopiero od tej daty, co oznacza, że liczba powtarzanych przed 1 września 2010 r. semestrów nie ma znaczenia dla tej oceny.

Zdaniem składu orzekającego rację w tym sporze należy przyznać organom,

a przedstawione wyżej stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając tę tezę Sąd posłuży się m.in. argumentacją zawartą w dotyczącym podobnej problematyki wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 108/13, od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2391/13.

Na wstępie wskazać trzeba, że w decyzji organu I instancji co do każdej placówki prowadzonej przez skarżącą Spółkę dokładnie wyszczególniono (w ujęciu tabelarycznym wraz z omówieniem) imiona, nazwiska i numery pesel osób oraz miesiące (listopad albo grudzień) 2010 r., w których osoby te przekroczyły próg 50 % nieobecności w zajęciach edukacyjnych przewidzianych w szkolnym planie nauczania, a które w następnych miesiącach zostały wykazane w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów, co do których szkoła (placówka) otrzymała dotacje. Dane dotyczące frekwencji tych uczniów ustalono na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych przedłożonych do kontroli.

Organ I instancji przedstawił także (odrębnie dla każdej ze szkół) tabele wraz z omówieniem, w których wykazał dane personalne oraz numery pesel osób, które umieszczono na liście słuchaczy stanowiących podstawę naliczenia i przekazania dotacji mimo, iż wcześniej uzyskały świadectwo ukończenia szkoły, zostały wcześniej skreślone z listy słuchaczy, złożyły podanie o przyjęcie do szkoły wraz z oświadczeniem o powtarzaniu semestru lub zostały przyjęte do szkoły w miesiącu późniejszym niż miesiąc, w którym wykazano je w zestawieniu stanowiącym podstawę naliczenia i przekazania dotacji, a także osoby, który zostały ujęte w księgach więcej niż jednej szkoły.

W decyzji organu I instancji wymieniono (w ujęciu tabelarycznym wraz z omówieniem) dane personalne wraz z numerami pesel osób, które według uchwał rady pedagogicznej nie uzyskały promocji na następny semestr od dnia 1 września 2010 r., słuchaczy, którzy nie zwrócili się z prośbą o możliwość powtarzania semestru, nie uzyskali zgody dyrektora szkoły na powtarzanie semestru i zostali ponownie wpisani do księgi słuchaczy (na żądanie organu nie przedłożono żadnego podania o zgodę na powtarzanie semestru). Organ I instancji wskazał także osoby, które w ogóle nie podjęły nauki w szkole, a jedynie uczestniczyły w rekrutacji do dotowanych szkół.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżąca w żadnym zakresie nie zakwestionowała tych ustaleń i w żadnym przypadku nie podniosła, że ustalenia te nie są zgodne z dokumentacją, która w szkołach obejmować musi (na mocy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej

i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23 , poz. 225 ze zm.) księgi uczniów, dziennik lekcyjny dla każdego oddziału, arkusz ocen ucznia, księgi arkuszy ocen, uchwały rady pedagogicznej dotyczące m. in. klasyfikowania i promowania uczniów oraz ukończenia szkoły. Zarzuty i istota sporu koncentruje się zatem wyłącznie wokół interpretacji tych ustaleń w świetle przepisów oświatowych

i konsekwencji, jakie wywołują one w zakresie uprawnienia do otrzymania dotacji.

Rozstrzygając tak zarysowany spór, co wymaga ustalenia momentu w jakim dana osoba traci przymiot ucznia (słuchacza) warunkujący otrzymanie na niego dotacji, zaznaczyć należy na wstępie, że czym innym jest dotacja, która przysługuje na jednego ucznia (słuchacza), a czym innym dotacja otrzymana na taką osobę, oraz że dotacje otrzymane wiążą się z osobami uczestniczącymi w zajęciach edukacyjnych, a nie takimi, którzy w tych zajęciach nie uczestniczą.

Zgodnie z § 25a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 83, poz. 562 ze zm.) wprowadzonym w życie z dniem 1 września 2010 r., słuchacz szkoły dla dorosłych, który nie spełnił warunków określonych odpowiednio w § 24 ust. 2-5, nie otrzymuje promocji na semestr programowo wyższy i zostaje skreślony z listy słuchaczy. W myśl § 24 ust. 2 tego rozporządzenia do egzaminu semestralnego w szkole dla dorosłych kształcącej w formie stacjonarnej dopuszcza się słuchacza, który uczęszczał na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w szkolnym planie nauczania, w wymiarze co najmniej 50 % czasu przewidzianego na te zajęcia oraz uzyskał z tych zajęć oceny uznane za pozytywne w ramach wewnątrzszkolnego oceniania.

Z przepisów tych wynika, że słuchacz szkoły (placówki), o których mowa, nie otrzymuje promocji i zostaje skreślony z listy słuchaczy, jeżeli m. in. nie uczęszczał na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, tam wskazane, w rozmiarze 50 % ich czasu. Tym samym, niezależnie od innych okoliczności, brak uczestnictwa (nieobecność) na przedmiotowych zajęciach w wymiarze wyższym niż 50 % ich czasu powoduje skreślenie danej osoby (słuchacza) z listy słuchaczy.

Z kolei, zgodnie z treścią § 25a ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia dyrektor szkoły dla dorosłych może wyrazić zgodę na powtórzenie semestru na pisemny wniosek słuchacza uzasadniony sytuacją życiową lub zdrowotną słuchacza, złożony w terminie 7 dni od dnia zakończenia zajęć dodatkowych (ust.3). Słuchacz może powtarzać semestr jeden raz w okresie kształcenia w danej szkole. W wyjątkowych przypadkach dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej może wyrazić zgodę na powtórzenie semestru po raz drugi w okresie kształcenia w danej szkole (ust. 4).

W rozstrzyganej sprawie rozróżnienia wymaga pojęcie ucznia (słuchacza)

w znaczeniu formalnym, a więc osoby zapisanej i nie wykreślonej z listy uczniów (słuchaczy) i w znaczeniu rzeczywistym, a więc osoby realnie uczestniczącej w zajęciach do momentu uzyskania lub nieuzyskania promocji na następny rok nauczania (semestr).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.s.o. do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów (pkt 2), oraz podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów (pkt 5). Podejmowanie uchwał w powołanych sprawach stanowi jedynie potwierdzenie zaistniałego stanu faktycznego i prawnego skutkującego promowaniem lub brakiem promowania ucznia (słuchacza), albo też jego skreśleniem z listy uczniów. Uchwała taka nie tworzy (nowego) stanu prawnego, lecz stwierdza taki stan, wobec ustalenia określonych prawem okoliczności. Oznacza to, że podjęcie takiej uchwały jest stwierdzeniem stanu już istniejącego, a tym samym, że już z chwilą zaistnienia okoliczności skutkujących brakiem promocji lub skreśleniem z listy uczniów (słuchaczy), dana osoba w znaczeniu realnym traci przymiot słuchacza (ucznia), mimo braku stosownej uchwały rady pedagogicznej. Należy bowiem zauważyć, że o promocji lub braku promocji albo skreśleniu z listy decyduje przepis prawa, a nie uchwała rady pedagogicznej. O ile więc w roku szkolnym powstaną okoliczności powodujące skreślenie z listy słuchaczy lub oznaczające brak promocji, rzeczą organu prowadzącego szkoły jest powiadomienie o tym fakcie poprzez odpowiednie informacje w comiesięcznym wykazie o rzeczywistej liczbie uczniów.

Osoby, której nieobecność na zajęciach lub brak promocji stanowi przesłankę skreślenia z listy słuchaczy, nie można uznać za ucznia, w rozumieniu u.s.o. uczestniczącego w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, skoro brak udziału w tych zajęciach powoduje skreślenie z listy słuchaczy, a brak promocji oznacza niemożność kontynuowania nauki i uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych, w razie nie spełnienia wszelkich warunków dotyczących zarówno uprawnienia do jednokrotnego powtarzania semestru w okresie kształcenia w danej szkole, jak i wymogów dotyczących ubiegania się o zgodę na powtarzanie semestru i jej uzyskania.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia

3 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1593/14 (wszystkie wyroki dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie mogła obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami rozporządzenia warunków powinny były utracić status słuchacza. Takie rozumowanie znajduje oparcie w istocie dotacji, która służy pokrywaniu części wydatków bieżących ponoszonych przez szkołę w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 3 u.s.o.), przy czym miesięczne dotacje opierają się na liczbie uczniów faktycznie kształcących się. Wspomnianym wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1568/13, w którym stwierdzono, że "dotacja przysługuje zatem wyłącznie na słuchacza który uczestniczy w zajęciach określonych programem nauczania, w wymiarze 50% i więcej obecności, nie zaś dla osoby, która po przekroczeniu progu 50% nieobecności, w świetle obowiązujących przepisów cytowanego wyżej Rozporządzenia, nie może być traktowana jako słuchacz (uczeń) faktycznie uczęszczający na zajęcia".

Jak więc wykazano powyżej nie każda osoba wpisana na listę słuchaczy jest "każdym uczniem", na którego przysługuje dotacja w rozumieniu przepisów dotyczących dotowania szkół niepublicznych i to niezależnie od tego, że ustawodawca nie zawarł w tych przepisach u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.) konkretnych kryteriów charakteryzujących "każdego ucznia". Potwierdził to NSA m.in. w wyroku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, LEX nr 1488069, w którym stwierdzono (cytując wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2011, sygn. akt I SA/Bd 1002/10), że "wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, która wprawdzie są do szkoły zapisane, lecz do niej nie uczęszczają".

Bezpodstawny jest zatem podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 3 pkt. 11 u.s.o. poprzez przyjęcie, że w rozumieniu u.s.o. uczniem pozostaje jedynie osoba, wobec której szkoła pełni funkcję edukacyjną, nie zaś ta, która pozostaje z placówką w odpowiednim stosunku administracyjno - prawnym. Twierdzenie strony skarżącej, że dotacje przysługują na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkół, a więc jedynym, niejako "automatycznym" kryterium decydującym o statusie słuchacza, na którego przysługuje dotacja jest pozostawanie na liście słuchaczy nie jest uprawnione. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także regulacja zawarta w art. 90 ust. 3 d u.s.o., która zostanie szczegółowo omówiona w dalszych rozważaniach. W tym miejscu zasygnalizować jedynie wystarczy, że zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki (na których realizację może być wyłącznie przeznaczona omawiana dotacja) nie sposób wykonywać – jak chciałaby strona skarżąca - na rzecz osób, wobec których szkoła ponadgimnazjalna nie pełni funkcji edukacyjnej, a są one jedynie wpisane na listę słuchaczy. Pogląd ten jest również prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że ostatecznym beneficjentem dotacji ma być uczeń, wobec którego szkoła realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, LEX nr 1572565).

Aprobując stanowisko organów dotyczące konsekwencji wynikających z zapisywania osób skreślonych z listy słuchaczy ponownie na I semestr (bez spełnienia żadnych wymogów dotyczących uzyskania zgody na powtarzanie tego semestru) wskazać należy na wstępie, że w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 sierpnia 2010 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzenia sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 156, poz. 1046) nie zawarto szczegółowych regulacji przejściowych. Przyjąć zatem należy, że dopuszczalność powtarzania semestru należy weryfikować z uwzględnieniem przebiegu kształcenia w danej szkole, nawet, jeśli dana osoba rozpoczęła edukację przed 1 września 2010 r. Cytowany już wyżej § 25 a ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. dopuszcza jednokrotne powtarzanie semestru w okresie kształcenia w danej szkole, a w wyjątkowych przypadkach, wymagających pisemnego wniosku słuchacza uzasadnionego sytuacją życiową lub zdrowotną słuchacza złożonego w określonym terminie, powtórzenie semestru po raz drugi w okresie kształcenia w danej szkole za zgodą dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej.

Przypomnieć w tym miejscu warto, że strona - mimo jednoznacznego wezwania z dnia 20 lutego 2014 r. do przedłożenia podań w sprawie przyjęcia do szkoły lub w sprawie powtarzania semestru w 2010 r. - przedłożyła wyłącznie podania w sprawie przyjęcia do szkoły. Tym samym zasadny jest wniosek, że w badanym okresie żadna osoba nie spełniła kryterium warunkującego uzyskanie zgody na powtarzanie semestru. To, że nikt w badanym okresie nie powtarzał semestru potwierdziły także w swoich zeznaniach D. K. (wicedyrektor dotowanych szkół) oraz J. S. (nauczyciel w A3 w T.).

W skardze strona podniosła, że "w przypadku ponownego zapisania się do szkoły nie mają z całą pewnością zastosowania wskazane wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej ograniczające możliwość powtarzania semestru". Skarżąca zdaje się jednak w ogóle nie zauważać, że liczni przesłuchani w sprawie świadkowie skreśleni z listy słuchaczy oświadczyli, że złożyli wnioski o ponowne przyjęcie do szkoły, ale w ogóle nie uczestniczyli w zajęciach edukacyjnych. Zasadnie ustalono w tym stanie rzeczy, że poszczególne osoby (których dane osobowe zawarto w tabelach przedstawionych w decyzji organu I instancji) nie rozpoczęły nauki w szkole, a jedynie z inicjatywy pracowników szkoły brały udział w rekrutacji do dotowanych szkół. Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że skarżąca, która z oczywistych przyczyn jest w stanie najbardziej precyzyjnie odtworzyć rzeczywisty przebieg zdarzeń w żadnym przypadku nie zakwestionowała ustaleń organów dotyczących poszczególnych osób, np. wykazując w przekonujący sposób, że dana osoba uznana przez organ za słuchacza nie uczestniczącego w zajęciach w rzeczywistości brała w nich udział. Literalna wykładnia § 25 a ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r., której prymat strona szczególnie akcentowała w odniesieniu do art. 90 ust. 3 d u.s.o., nakazuje przyjąć, że powtarzanie semestru to ponowne uczestniczenie w zajęciach obowiązkowych przewidzianych dla tego samego semestru nauki w danej szkole. W tym ujęciu ponowne uczestniczenie w zajęciach przewidzianych dla I semestru w danej szkole oznacza powtarzanie tego semestru i wymaga spełnienia kryteriów warunkujących uzyskanie zgody na powtarzanie semestru, których nie można pominąć składając powtórne podanie o przyjęcie do tej samej szkoły. Z akt sprawy wynika, że osoby, na których przyznaną i wypłaconą dotację uznano za pobraną w nadmiernej wysokości kryteriów tych nie spełniły, gdyż nikt nie złożył wniosku o powtarzanie semestru. W tym miejscu zasygnalizować warto, że nieistotna dla wyniku sprawy jest podnoszona w skardze kwestia wadliwości formularzy, którymi posłużył się organ I instancji, co do których strona podnosiła, że pytano w nich, czy świadek powtarzał semestr w szkole, a pominięto pytanie o to, czy w razie braku promocji na semestr programowo wyższy wnosili o ponowne przyjęcie do szkoły. W nawiązaniu do tego zarzutu postulwano w skardze, że okoliczność, iż słuchacze wnosili o ponowne przyjęcie do szkoły należało ustalić w oparciu o "istniejącą dokumentację słuchaczy" oraz przy pomocy dowodu z przesłuchania pracowników szkoły.

Przechodząc do szczegółowego omówienia drugiego spornego w niniejszej sprawie zagadnienia wskazać trzeba, że zgodnie z art. 90 ust. 3 d u.s.o. dodanym z dniem 22 kwietnia 2009 r. poprzez art. 1 pkt 38 lit. e ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.) dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Na mocy zaś art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (...), oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Wykonując uprawnienie wynikające z tego przepisu Rada Miasta T. uchwaliła uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że dotacja oświatowa ma mieszany podmiotowo – celowy charakter, gdyż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia, ale jednocześnie przeznaczona jest na ściśle określony cel polegający na realizacji konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rolą dotacji nie jest zatem subsydiowanie wszelkiej działalności szkoły lub placówki czy też wsparcie podmiotu te placówki prowadzącego (por. wyroki NSA z dnia: 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13, 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12).

Dokonując wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazać należy (za trafnie omawiającym to zagadnienie wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608), że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły.

W tym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" (art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona.

Zauważyć również należy, że przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. - w dacie udzielenia dotacji - nie definiował pojęcia wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wobec tego posiłkując się wykładnią systemową koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących, zawartej w art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia

24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08).

Zgodnie ze wskazaną regulacją przez wydatki bieżące jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które obejmują: wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; zakupy towarów i usług; koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

W kontekście przywołanych regulacji zarówno ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych stwierdzić należy, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Kierując się więc wskazanym kryterium, wydatki bieżące można podzielić na dwie kategorie: wydatków realizujących ustawowe zadania jednostki oświatowej i wydatki, które takiej funkcji nie pełnią.

Od wydatków bieżących związanych z zadaniami oświatowymi danej szkoły lub placówki, należy wyraźnie odróżnić wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę oświatową. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 7 u.s.o., do zadań organu prowadzącego, który ponosi odpowiedzialność za działalność szkoły lub placówki, zalicza się w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Analizując konstrukcję prawną instytucji dotacji oświatowej z punktu widzenia funkcjonowania danej szkoły i placówki w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że nie każda płaszczyzna działalności będzie mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji.

Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca - niezależnie nawet od przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o. - wyraźnie rozdzielił zadania wykonywane przez szkołę lub placówkę na dwie kategorie. Pierwsza z nich dotyczy wyłącznie realizacji przez jednostkę oświatową funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych. Druga wiąże się z pozostałą działalnością związaną co prawda z procesem kształcenia, ale tego procesu nie realizującą. Podział taki w konsekwencji wpływa również na kwestię odpowiedzialności za realizację wskazanych kategorii zadań szkoły lub placówki (...)".

Z powyższego wynika, że ustawodawca w sposób zamierzony wyodrębnił różne płaszczyzny działalności szkoły, decydując się zarazem na umożliwienie dofinansowania ze środków publicznych wyłącznie jednej z nich.

Podkreślenia wymaga, że poprzez dotację oświatową dofinansowany w istocie nie będzie podmiot prywatny taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi. Dotacje oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, nie służy ona bowiem subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, LEX nr 1488069), wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt: I SA/Ke 369/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt: I SA/Kr 1304/12).

Argumentacja skargi zmierza natomiast do konkluzji, że każdy wydatek poniesiony w związku z działaniem podmiotu prowadzącego (pozbawioną odrębnej osobowości) szkołę niepubliczną, zwłaszcza, gdy wykaże się nieprowadzenie przez ten podmiot innej działalności, może być sfinansowany z dotacji. Aprobata takiej tezy pozostawałaby w całkowitej sprzeczności z wolą ustawodawcy, który w art. 90 ust. 3 d u.s.o. jednoznacznie określił, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opiek, w tym profilaktyki społecznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że "nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11).

W tym stanie rzeczy beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 229/13). Nie można z tej dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, LEX nr 1488069, M. Pilich, Komentarz do art. 90 ustawy o systemie oświaty, t. 16), ani tym bardziej twierdzić, że wystarczy dotacje przeznaczyć na bieżącą działalność szkoły bez wskazania konkretnego celu (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13, LEX nr 1598391). Podkreślenia także wymaga, że to beneficjent dotacji powinien wykazać, że pokryty dotacją wydatek stanowił bieżący wydatek szkoły poniesiony na realizację zadania oświatowego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12).

W tym kontekście niewątpliwie uprawniona jest weryfikacja dokumentacji dotyczącej wydatkowania dotacji oraz celów, na które je przeznaczono. Nie może zatem budzić wątpliwości, że zwrotowi podlega kwota dotacji w wysokości, w której strona nie wykaże, że wydatki finansowane z dotacji zostały poniesione. W sytuacji zatem, gdy strona nie jest w stanie udokumentować zapłaty środków pieniężnych na rzecz wystawcy faktury, to zasadne jest zakwestionowanie takiego "wydatku" niezależnie od tego, jakiego towaru, czy też jakich usług dotyczyła ta faktura.

Zasadnie także akcentuje się wyodrębnienie zadań podmiotu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Stanowisko wyrażone w tej kwestii w powołanym przez stronę skarżącą prawomocnym, niepoddanym kontroli instancyjnej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 634/13, LEX nr 1506328) jest odosobnione, a skład orzekający w niniejszej sprawie go nie podziela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd odmienny, zgodnie z którym rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub placówkę czy też pokrywaniu wszelkich ich działalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1858/12 z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13 oraz w Mateusz Plich - Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o oświacie, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo).

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 5 u.s.o., o ile w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę – należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną lub niepubliczną (art. 5 ust. 1 u.s.o.). Szkoła i placówka (...), może być zakładana i prowadzona przez osobę prawną (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy). Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 684 z późn. zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o.). W celu wykonania zadań wymienionych w ust. 7, organy prowadzące szkołę i placówkę mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3 (art. 5 ust. 9 u.s.o.).

W myśl art. 90 ust. 3 d, e i f u.s.o. dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Z powyższego wynika, że dotacje otrzymuje nie organ prowadzący szkołę lub placówkę, lecz dana szkoła lub placówka (są one przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub placówki – art. 90 ust. 3 c u.s.o.), szkoła i placówka oraz organ je prowadzący w rozumieniu u.s.o. to odrębne jednostki (podmioty), przy czym obowiązki ciążące na szkołach i placówkach w zakresie dotacji nie są tożsame z obowiązkami organów (w tym osób prawnych) je prowadzących.

Zaaprobować zatem należało wyłączenie z finansowania dotacją wynagrodzeń na rzecz A. S. – wspólnika udziałowca skarżącej zatrudnionego jako specjalisty ds. finansowych oddziału T. oraz J. S. zatrudnionej jako specjalista ds. dydaktycznych oddziału T. oraz M. W., która pełniła funkcję prezesa jednoosobowego zarządu organu prowadzącego szkoły w T., skoro nie wykazano, że osoby te świadczyły prace na rzecz słuchaczy tyskich szkół dotyczące kształcenia, wychowania czy też opieki (profilaktyki społecznej).

Zasadnie również zakwestionowano wydatki na wynagrodzenia dla osób roznoszących ulotki reklamowe oraz dla M. G. za przygotowanie projektu graficznego plakatów i banerów, przygotowanie banerów do Internetu, projekt graficzny materiałów reklamowych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, że "reklama, marketing (w tym koszty różnych materiałów reklamowych), służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Dostarczanie w ramach tych działań informacji o ofercie edukacyjnej jest związane jedynie z informowaniem o przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej, a nie z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowywania i opieki" (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13, LEX nr 1479237, z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 369/11, WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12). Istotą wydatków na reklamę i promocje placówek jest bezpośrednie służenie finansowemu interesowi spółki jako organowi prowadzącemu. Wydatki te miały zwiększyć przyszłe przychody spółki i w związku z tym nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia placówki mogą prowadzić bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12).

W tym kontekście bezpodstawne są postulaty skarżącej dotyczące wymogu szczegółowego badania treści ulotek reklamowych. Skutku nie może także odnieść argument, że strona uzyskała od organu informację o dopuszczalności wydatkowania dotacji na reklamę czy marketing (tym bardziej, że wydruk korespondencji mailowej załączony do pisma strony z dnia 10 kwietnia 2012 r. potwierdza jedynie, że strona zadała pytanie czy może nadal finansować z dotacji wydatki na reklamę).

Odnosząc się do zakwestionowanych wydatków na rzecz P. M. i J. S. za sporządzenie zestawień z kontroli, ogólnie rzecz ujmując, dokumentacji prowadzonej w szkole przypomnieć trzeba, że organ skupił się w tej kwestii na tym, że z umowy nie wynika, aby usługi te miały być świadczone na rzecz tyskich szkół, skoro należało je wykonać w miejscu i czasie wyznaczonym przez zleceniodawcę.

Z kolei wydatki na rzecz K. W. za przygotowanie dokumentacji szkolnej zakwestionowano, gdyż strona nie udowodniła, że osoba ta otrzymała za tę usługę wynagrodzenie (przekazano je bowiem na konto prezesa zarządu M. W.). W odniesieniu do usług informatycznych uwzględniono jedynie te wydatki, których poniesienie udokumentowano i dotyczyły one usług świadczone przez firmę z siedzibą w T.. Poza tym uwzględniono także wydatek na abonament związany z kolokacją i administrowaniem serwerem przez firmę spoza T., przy czym w oparciu o poczynione ustalenia ogólną kwotę za te usługi podzielono przez liczbę 27 wszystkich szkół prowadzonych przez skarżącą. Pominięto natomiast wydatki na rzecz firmy B ze S. (gdyż mimo wezwań strona nie przedłożyła specyfikacji do faktur, a jedynie ogólną informację, że usługa obejmowała kompleksową opiekę nad sprzętem. Podobnie postąpiono z usługami księgowymi, uznając (po wezwaniu strony do złożenia wyjaśnień i specyfikacji do faktur) usługi księgowe jako wydatek sfinansowany w równych częściach przez wszystkie jednostki i zaliczając 1/27 ogólnej kwoty. Wydatki na usługi telekomunikacyjne uwzględniono w zakresie dotyczącym numerów telefonów dostępnych w tyskich szkołach. Zakwestionowano natomiast wydatki na usługi hotelowe i gastronomiczne, z których mieli korzystać pracownicy podczas szkolenia, jednakże terminy tych usług nie korelowały z terminami usług edukacyjnych i szkoleniowych wskazanych przez stronę. Podobnie, zakwestionowano wydatki za usługi szkoleniowe i edukacyjne, co do których strona twierdziła, że były wykonane na rzecz dyrektora oddziału, dyrektora dydaktycznego oraz pracownika działu obsługi klienta, gdyż organ nie uzyskał dowodów potwierdzających udział w szkoleniach pracowników tyskich szkół (podobnie postąpiono w odniesieniu do usług szkoleniowych, uznając jedynie niewielką część wydatków, co szczegółowo opisano na str. 40-41 decyzji organu I instancji) Z finansowania dotacją wyłączono również wydatki na paliwo oraz remonty, co do których nie wykazano zakresu prac remontowych oraz miejsca ich wykonania. Uwzględniono natomiast koszty prowizji bankowej oraz wydatki na materiały biurowe, środki czystości, dzienniki lekcyjne, znaczki pocztowe, wyłączając koszty zakupu swetrów i roweru górskiego.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie dokonano szczegółowej analizy materiału dowodowego i zweryfikowano cel każdego wydatku pod kątem regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 d u.s.o., a także ze względu na wymóg właściwego udokumentowania poniesienia wydatku. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że zaliczeniu mógł podlegać tylko wydatek, którego poniesienie oraz cel odpowiadający kryteriom z art. 90 ust. 3 d u.s.o. udokumentowano. W ocenie składu orzekającego w zakwestionowanych przez organ wydatkach nie znalazł się żaden, którego poniesienie właściwie udokumentowano przeznaczony na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Co więcej, przedstawione powyżej pokrótce okoliczności wskazują, że niejednokrotnie organ uwzględnił w rozliczeniu dotacji wydatki wykraczające poza zakres określony w art. 90 ust. 3 d u.s.o., czego Sąd związany zakazem z art. 134 § 2 p.p.s.a. nie podważa. Wskazać bowiem należy, że "wydatki na usługi pocztowe, kurierskie i telefoniczne, jak i usługi informatyczne stanowią tę kategorię wydatków, która dotyczyła działalności i zadań organu prowadzącego, nie zaś szkół przez ten organ prowadzonych. Służą bowiem zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, wyposażenia szkoły w niezbędny sprzęt do realizacji jej zadań (art. 5 ust. 7 pkt 1, 4 ustawy oświatowej) (por. m.in. przywołany już wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 717/14). W wyroku tym za wydatki nie podlegające finansowaniu z dotacji uznano także m.in. wydatki związane z siedzibą organu prowadzącego szkołę (prace remontowe oraz konserwacyjne wykonanych w siedzibie organu prowadzącego), a także koszty pozaedukacyjnej działalności szkoły (np. koszty obsługi administracyjno - księgowej). "Mimo zatem, że zapewnienie obsługi finansowej jest konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły, to nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, które tylko mogą być dofinansowane z dotacji (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13). W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do argumentacji skargi, w której strona obszernie wskazywała na wydatki, które pośrednio dotyczą kształcenia, wychowania i opieki. Jedynie zatem na marginesie wskazać warto, że cytowana w skardze wypowiedź minister Krystyny Szumilas odnosiła się do dopuszczalności finansowania z dotacji dowozów dzieci do szkół, a więc działań obejmujących bezpośrednio uczniów, którym w czasie przejazdu zapewni się opiekę. Z kolei

w nawiązaniu do poruszonego w skardze zagadnienia związanego z koniecznością poniesienia kosztów zorganizowania placówki edukacyjnej zauważyć przyjdzie (za cytowanym już wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., że tworzona - na podstawie art. 58 ust. 3 u.s.o. - przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, szkoła lub placówka publiczna, której zadaniem jest m.in. zapewnienie bezpłatnego nauczania, może powstać tylko i wyłącznie po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Organ wydający zaś takie zezwolenie zobowiązany jest do oceny m.in. czy warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia za założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawna lub osobę fizyczną - Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438 z późn. zm.). Wynika z tego, że jeszcze przed przyznaniem dotacji wnioskujący podmiot z własnych środków będzie musiał przygotować placówkę do prowadzenia działalności oświatowej. Z kolei odnosząc się do argumentacji zestawiającej zasady finansowania wydatków w szkołach publicznych i niepublicznych zauważyć przyjdzie, że wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia ustalane są według kryteriów ściśle określonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego oraz w tzw. metryczce subwencji oświatowej Ministerstwa Edukacji Narodowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13).

Skład orzekający nie podziela także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że to "beneficjent dotacji powinien wykazać, że pokryty dotacją wydatek stanowił bieżący wydatek szkoły poniesiony na realizację zadania oświatowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12). Zaakcentować także trzeba, że prawidłowość pobrania i przeznaczenia dotacji (w tym np. poniesienie wydatku, frekwencję słuchacza) weryfikuje się zasadniczo w oparciu o dokumenty, a zeznania świadków mają znaczenie drugorzędne, pomocnicze.

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie cechuje się starannością, wnikliwością oraz brakiem tego rodzaju uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zasad gromadzenia materiału dowodowego organy wypełniły w pełni założenia wymienione w przepisach art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. zasad. Organy mają wprawdzie podejmować wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z drugiej zaś strony ustawodawca zastrzega, iż mają to być jedynie działania niezbędne. Chodzi więc o takie działania, które są konieczne, istotne dla wyjaśnienia sprawy. Postępowanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie musi tym samym pozostawać w zgodzie z oczekiwaniami strony odnośnie wyboru środków dowodowych. Wystarczające jest jeśli działania podjęte przez organ mają charakter niezbędnych, tj. służących ustaleniu stanu faktycznego.

Nie budzi wątpliwości, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, była ona wielokrotnie wzywana do przedłożenia szeregu precyzyjnie opisanych dokumentów. Od momentu sporządzenia i doręczenia protokołu kontroli i wszczęcia postępowania administracyjnego stronie było niewątpliwie wiadome jakie zarzuty są do niej kierowane, zatem przygotowanie strategii obrony własnych interesów, w oparciu o dokumentację szkoły, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Jak już wcześniej wspomniano skarżąca nie powołała żadnego konkretnego przypadku, który w jej ocenie, powinien był skorygować ustalenia organu co do rzeczywistej liczby słuchaczy.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie zebrano wyczerpujący i kompletny materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a odmowa uwzględnienia wniosku strony o przesłuchanie B. W. oraz A. S. została właściwie umotywowana w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. Wnioski dowodowe o przesłuchanie tych osób dotyczyły w zasadniczej mierze tej kategorii wydatków, co do których wykazano w powyższych rozważaniach, że i tak nie mogą być finansowane z dotacji. Bezpodstawnie także domagano się (o czym już była mowa) przesłuchania osób, który swoje oświadczenia złożyły na przygotowanym przez organ formularzu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wykazano sprzeczność pomiędzy zeznaniami świadków a danymi wynikającymi z dokumentów dotyczącymi kwestii ponownego zapisania się do szkoły i powtarzania I semestru, czemu organ I instancji dał wyraz na str. 24 – 25 uzasadnienia swojej decyzji.

Zdaniem Sądu organ I instancji dokonał wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przejrzyście przedstawił poczynione ustalenia. Organ odwoławczy natomiast szczegółowo odniósł się do tych ustaleń i rozpatrzył zarzuty odwołania. Niezasadny jest w świetle szczegółowego uzasadnienia decyzji organu I instancji zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zważyć także należy, że dla oceny prawidłowości uzasadnienia faktycznego wystarczające jest odwołanie się do protokołu kontroli i danych w nim zawartych (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1593/14).

W konkluzji stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom skargi – w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania art. 252 u.f.p. nakładającego obowiązek zwrotu dotacji pobranych nienależnie (w nadmiernej wysokości) oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, której wszystkie zarzuty okazały się bezpodstawne.