Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/12 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza Tłuszcza w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Burmistrza Tłuszcza na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza Tłuszcza w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1) zobowiązał Burmistrza Tłuszcza do rozpoznania powyższego wniosku w zakresie określonym w punktach 2-5 w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jednocześnie w pkt 3) Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 listopada 2011 r. M. P. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Tłuszczu o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP szczegółowo określonych w pkt 1-5 informacji, w tym pkt 1 dotyczył całkowitych kosztów miesięcznych (brutto oraz składki pracodawcy), jakie ponosi lub będzie ponosić gmina Tłuszcz na sfinansowanie stanowiska radcy prawnego. Wnioskodawca wskazał, że gdyby istniał więcej niż jeden podmiot, który świadczy na rzecz Gminy Tłuszcz obsługę prawną bądź wykonuje audyt wewnętrzny, wnosi o udostępnienie informacji dotyczących wszystkich podmiotów świadczących przedmiotowe usługi.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Tłuszcza przy piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. przekazał dokumenty żądane w pkt 2-5. Ponadto wyjaśnił, że brak jest umowy z audytorem J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz kserokopii faktury z poz. 40 wykazu załączonego do pisma, gdyż dokumenty te były objęte kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej, która skończyła się 2 grudnia 2011 r. i organ musi je odnaleźć w materiałach zwróconych przez RIO. Z tego powodu powyższe dokumenty zostaną udostępnione najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od daty złożenia wniosku. Jednocześnie organ poinformował, że odnośnie żądania z pkt 1 wniosku zwróci się o zajęcie stanowiska przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zaś odpowiedzi udzieli również nie później niż w terminie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Kolejnym pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Burmistrz Tłuszcza poinformował wnioskodawcę, że żądana w pkt 1 wniosku informacja nie jest informacją publiczną, gdyż stanowi ona informację dotycząca konkretnej, zindywidualizowanej osoby, a to z uwagi na fakt, że w Urzędzie Miejskim w Tłuszczu jest tylko jedno stanowisko radcy prawnego. Ponadto w załączniku przekazał umowę z J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 1 września 2010 r.

W skardze na bezczynność Burmistrza Tłuszcza w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, M. P. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielanie informacji publicznej określonej we wniosku w pkt 1, pkt 2 (kopia umowy audytu wewnętrznego nr 44/II/2011 z dnia 18 lutego 2011 r. do wniosku z dnia 28 czerwca 2011 r.), pkt 3 (umowa do faktury z dnia 13 maja 2011 r., nr 001 66–FAK–2011/05–SPR, umowa nr 378/IX/210 do faktury z dnia 6 października 2010 r., umowa lub zlecenie na sporządzenie opinii prawnej do faktury z dnia 29 lipca 2011 r.). Podniósł też zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w postaci zamazania wybranych informacji publicznych w udostępnionych dokumentach bez wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Tłuszcza do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek z dnia 21 listopada 2011 r., Burmistrz Tłuszcza przy piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r., przekazał skarżącemu kserokopię umowy nr 44/II/2011 oraz zlecenia 378/IX/2010, nr umowy o świadczenie pomocy prawnej z dnia 9 marca 2010 r. – "nr 11/III/2010". Ponadto poinformował, że nie posiada umowy do faktury dotyczącej sporządzenia opinii z dnia 29 lipca 2011 r.

Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielił skarżącemu żądanych informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. Podtrzymał przy tym w całości swoje stanowisko w odniesieniu do żądania określonego w pkt 1 wniosku.

Dopuszczone do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] w W. poparło zarzuty i wnioski skargi. Stwierdziło w szczególności, że wyłączenie jawności określonych dokumentów narusza prawo do informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd odwołał się do art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej lub ustawą, i wywiódł, że Burmistrz Tłuszcza, jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądania zawarte w pkt 2-5 wniosku M. P. dotyczą żądania udostępnienia informacji publicznej. Umowy z audytorem wewnętrznym przeprowadzającym audyt w Gminie Tłuszcz oraz faktury bądź rachunki wystawione przez audytora, stanowią informację publiczną. Obrazują one zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. Powyższe dotyczy, w tym samym stopniu umów z kancelarią (kancelariami) prawną obsługującą Gminę Tłuszcz oraz faktur bądź rachunków wystawionych przez nią (nie) za wykonanie na rzecz Gminy usługi. Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wydane przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bezpośrednio się do niego odnoszą i mają wpływ na uszczuplenie aktywów publicznych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w przesłanych skarżącemu żądanych umowach, fakturach i rachunkach zanonimizował niektóre dane, powołując się na ochronę danych osobowych. Co prawda ustawa o dostępie do informacji publicznej dopuszcza ograniczenie prawa do informacji m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2), jednakże odmowa udostępnienia informacji w takim zakresie, powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czego organ nie uczynił. Sąd uznał zatem, że Burmistrz Tłuszcza pozostawał w bezczynności, zaś z uwagi na brak możliwości oceny przez Sąd, które z przesłanych skarżącemu kopii umów, faktur i rachunków zostały zanonimizowane, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. w odniesieniu do żądań zawartych w pkt 2-5, w pełnym zakresie. W ocenie Sądu, nie dotyczy to natomiast informacji publicznej określone w pkt 1 przedmiotowego wniosku. Ze względu bowiem na fakt, iż w Urzędzie Miejskim w Tłuszczu jest jedno stanowisko radcy prawnego, żądanie to jest w istocie informacją o wynagrodzeniu tego radcy. Radca prawny zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest zaś funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.), by mógł mieć zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 2e ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, zdaniem Sądu, żądanie powyższe dotyczyło informacji ad personam, która nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by bezczynność Burmistrza Tłuszcza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ w kilku etapach przekazał skarżącemu żądane informacje, aczkolwiek niekompletne, bo zanonimizowane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] (zwanej dalej Stowarzyszeniem) wnosząc o jego uchylenie w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 4 i 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, iż żądane informacje o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych na wynagrodzenie radcy prawnego nie stanowią informacji o działalności organu władzy publicznej;

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5a ustawy o finansach publicznych przez uznanie, iż nie podlegają udostępnieniu informacje o wydatkach środków publicznych ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań przez jednostkę sektora finansów publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko odniesiono się do zasady jawności funkcjonowania państwa oraz wskazano na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie pojęcia informacji publicznej. Następnie stwierdzono, że stanowisko Sądu I instancji, że informacja o wynagrodzeniu radcy prawnego zatrudnionego przez organ władzy publicznej nie stanowi informacji publicznej, nie znajduje oparcia w art. 61 Konstytucji RP, czy też w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Każdy bowiem przejaw działalności władzy publicznej stanowi informację publiczną, jednak nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. Cytując wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 20/08, wskazano, że zawód radcy prawnego jest zawodem wyodrębnionym, posiadającym własną regulację ustawową zawartą w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), w związku z czym nie jest możliwe jego wykonywanie z pominięciem przepisów tej ustawy. Jest on określony w ustawowej definicji zawodu radcy prawnego, wynikającej z art. 4 ustawy o radcach prawnych, sprecyzowanej w art. 6 ust. 1 i art. 7 tej ustawy i polega na świadczeniu pomocy prawnej w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Radcowie prawni muszą być uznani za pełniących funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Dlatego też informacja o wydatkach ponoszonych przez gminę w ramach zatrudnienia radcy prawnego jest informacją publiczną, która nie podlega ograniczeniu. Podkreślono również, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, iż przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej (art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 lit. a). Natomiast w doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Zatem nie jest tak, że informacja o ponoszonych kosztach na wynagrodzenie nie stanowi informacji publicznej, a nadto udostępnienie takiej informacji jest ważne społecznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zakwestionował jedynie wyrok Sądu I instancji w pkt 2 (oddalający skargę w części) i zarzucił wyłącznie naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) na skutek błędnego ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy. W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami stanu faktycznego przyjętymi przez Sąd I instancji i tylko na tle tak ustalonego stanu władny jest dokonać kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyłącznie w części zaskarżonej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem jednego z zapytań skarżącego M. P. były wydatki ponoszone na sfinansowanie utworzonego stanowiska radcy prawnego, przy czym chodziło tu wyłącznie o wydatki o charakterze osobowym a nie rzeczowym.

W zaskarżonym wyroku wyrażono pogląd, że tego rodzaju informacja mogłaby pośrednio zidentyfikować zarobki zatrudnionego w organie radcy prawnego, a tym samym naruszyć jego prawo do prywatności.

Pogląd ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny, a zarzut skargi kasacyjnej usprawiedliwiony.

Zagadnienie kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną lub zatrudnionej i wynagradzanej ze środków publicznych z prawem osób trzecich do informacji publicznej nie jest zagadnieniem nowym. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK- A z 2006 r., nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną.

Podobne stanowisko orzecznictwo sądów administracyjnych zajmowało w zakresie żądania ujawnienia wysokości wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej (publikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12), wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych (wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11, publikowane w CBOIS), wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa204/10, publ. w CBOIS).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem jednego z zapytań strony były nie tyle zarobki na stanowisku radcy prawnego, ale wydatki związane z utworzeniem takiego stanowiska. Wydatki te niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych.

Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. W tym wypadku ewentualne wątpliwości natury konstytucyjnej rozwiewa jednak przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r.

Zauważyć przy tym należało, że udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy).

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy musi zatem uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek M. P. z dnia 21 listopada 2011 r., w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych, wynikających z postanowień art. 61 Konstytucji RP. W tym zakresie zarzut naruszenia powyższych przepisów zawarty w skardze kasacyjnej był w pełni usprawiedliwiony, podobnie jak przekonywające było uzasadnienie tego zarzutu sformułowane przez jej autora.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd oceni skargę w części objętej pkt 2 zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem powyższych uwag, przy jednoczesnym rozważeniu czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne (ograniczające dostęp do informacji publicznej), wynikające z przepisu art. 5 ust. 1 – 4 ustawy, przy czym sposób rozstrzygnięcia musi mieścić się w zakresie kognicji orzeczniczej wynikającej z brzmienia przepisu art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.