Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego M. P. z dnia 21 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w punktach 2-5 w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Burmistrza T. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. P. wnioskiem z dnia 21 listopada 2011 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w T. o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP następujących informacji:

1. całkowitych kosztów miesięcznych (brutto + składki pracodawcy), jakie ponosi lub będzie ponosić gmina T. na sfinansowanie stanowiska radcy prawnego,

2. kopii umowy z audytorem wewnętrznym przeprowadzającym audyt wewnętrzny w Gminie T. w roku 2011,

3. kopii umowy z kancelarią prawną obsługującą Gminę T. w 2010 r. i 2011 r.,

4. obustronnych kopii faktur bądź rachunków wystawionych przez kancelarię prawną obsługującą Gminę T. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku,

5. obustronnych kopii faktur bądź rachunków wystawionych przez audytora wewnętrznego przeprowadzającego audyt wewnętrzny w Gminie T. w 2011 r. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku.

Wnioskodawca wskazał, że gdyby istniał więcej niż jeden podmiot, który świadczy na rzecz Gminy T. obsługę prawną bądź wykonuje audyt wewnętrzny, wnosi o udostępnienie informacji dotyczących wszystkich podmiotów świadczących przedmiotowe usługi.

Powyższe informacje winny być przesłane pocztą na adres korespondencyjny lub e-mailem na podany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz T. przy piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. przekazał dokumenty żądane w pkt 2-5.Ponadto wyjaśnił, że brak jest umowy z audytorem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz kserokopii faktury z poz. 40 wykazu załączonego do pisma, gdyż dokumenty te były objęte kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej, która skończyła się [...] i organ musi je odnaleźć w materiałach zwróconych przez RIO. Z tego powodu powyższe dokumenty zostaną udostępnione najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Jednocześnie organ poinformował, że odnośnie żądania z pkt 1 wniosku zwróci się o zajęcie stanowiska przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zaś odpowiedzi udzieli również nie później niż w terminie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Kolejnym pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Burmistrz T. poinformował wnioskodawcę, że żądana w pkt 1 wniosku informacja nie jest informacją publiczną, gdyż stanowi ona informację ad personam, tj. dotyczy konkretnej, zindywidualizowanej osoby z uwagi na fakt, że w Urzędzie Miejskim w T. jest tylko jedno stanowisko radcy prawnego. Ponadto w załączniku przekazał umowę z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...].

W skardze na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, M. P. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielanie informacji publicznej określonej we wniosku w pkt 1, pkt 2 (kopia umowy audytu wewnętrznego nr [...] z dnia [...] do wniosku z dnia 28 czerwca 2011 r.), pkt 3 (umowa do faktury z dnia [...] nr [...], umowa nr [...] do faktury z dnia [...] – numer faktury wybiałkowany, umowa lub zlecenie na sporządzenie opinii prawnej do faktury z dnia [...] – numer faktury wybiałkowany).

Podniósł też zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w postaci zaczernienia/zabiałkowania wybranych informacji publicznych w udostępnionych dokumentach bez wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Z uwagi na powyższe wniósł o zobowiązanie Burmistrza T. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz T. należy do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądane informacje mają charakter publicznych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wszystkie informacje dotyczące podmiotów wykonujących szeroko rozumianą działalność publiczną, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jeżeli określone działanie dotyczy sfery publicznej. Treść umowy zawartej przez gminę, jak również faktury i rachunki, stanowią więc informację publiczną.

Skarżący podniósł, że jego intencją było uzyskanie informacji, z kim i na jakich warunkach umowy są podpisywane, zaś celowe zabiałkowanie istotnych informacji, takich jak: nazwa podmiotu gospodarczego, wystawiającego fakturę, numer umowy nadany przez urząd podpisanej umowie, numer faktury czy nazwisko audytora, czynią udzieloną informację bezużyteczną dla wnioskodawcy, a dodatkowo uniemożliwiającą porównanie, czy wystawione faktury i rachunki rzeczywiście odnoszą się do przesłanych umów. Powyższa argumentacja pozwala na uznanie, że skarżący nie uzyskał odpowiedzi na złożony wniosek.

M. P. stwierdził ponadto, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjęcie przez organ zobowiązany, że zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji, w myśl art. 5, nakłada na ten organ obowiązek wydania decyzji w tym zakresie.

W uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek z dnia 21 listopada 2011 r., Burmistrz T. przy piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r., przekazał skarżącemu kserokopię umowy nr [...] oraz zlecenia [...], nr umowy o świadczenie pomocy prawnej z dnia [...] – "[...]". Ponadto poinformował, że nie posiada umowy do faktury dotyczącej sporządzenia opinii z dnia [...].

Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie na podstawie art. 58 p.p.s.a. Na rozprawie zmodyfikował swój wniosek, wnosząc jedynie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał w szczególności, że udzielił skarżącemu żądanych informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. Skarżący otrzymał bowiem kopie umów faktycznie zawartych, zawierające nazwy podmiotów będących zleceniobiorcami, czas obowiązywania umowy, zakres i warunki wzajemnych zobowiązań, w tym finansowych. W umowach zabiałkowano numery kont, na które mają być przekazane środki finansowe, serię i numer dowodu osobistego oraz informacje dotyczące powierzenia kancelarii adwokackiej sprawy karnej, bowiem te informacje nie są informacjami publicznymi. Odnosząc się do kwestii zabiałkowania numerów faktur czy nazwy podmiotu gospodarczego wystawiającego fakturę, stwierdził, że nie są to istotne informacje z punktu widzenia pozyskiwania informacji publicznej.

Ponadto numery faktur nie są nadawane przez organ, tylko przez wystawiającego fakturę zleceniobiorcę, jest to informacja o ogólnej liczbie faktur, a nie tylko faktur wystawionych dla organu.

Organ stwierdził też, że dokonał anonimizacji dokumentów, w tym kopii umowy z [...] Sp. z o.o. w zakresie danych audytora wewnętrznego oraz pieczęci i podpisu na ostatniej stronie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych.

Burmistrz T. podtrzymał zaś w całości swoje stanowisko w odniesieniu do żądania określonego w pkt 1 wniosku.

W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2012 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w piśmie z dnia 8 maja 2012 r. wskazał, że organ na wniosek Stowarzyszenia [...] przekazał faktury bez zaczernienia/wybiałkowania i wyłączenia jakichkolwiek zapisów.

Dopuszczone do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] w W. poparło zarzuty i wnioski skargi z uzasadnieniem swojego stanowiska. Stwierdziło ono w szczególności, że wyłączenie jawności określonych dokumentów narusza prawo do informacji.

Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o dostępie", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, Lex nr 291 357).

Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy o dostępie, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wykładni pojęcia "władze publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (K 14/03), stwierdzając, że należy przez to rozumieć organy państwowe i organy samorządu terytorialnego. W powoływanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, iż z analizy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że w rozumieniu tego przepisu pojęcie "władzy publicznej" obejmuje wszystkie władze konstytucyjne państwa lub samorządu, a także inne instytucje, o ile wykonują funkcje "władzy publicznej" w wyniku powierzenia czy przekazania tych funkcji.

W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz T., jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonych terminach organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.

Wskazać przy tym trzeba, iż zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury oraz piśmiennictwa, udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i 16 ust.1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu żądania zawarte w pkt. 2-5 wniosku dotyczą żądania udostępnienia informacji publicznej. Bowiem umowy z audytorem wewnętrznym przeprowadzającym audyt wewnętrzny w Gminie T. oraz faktury bądź rachunki wystawione przez audytora, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie.

Obrazują mianowicie zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej.

Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej.

Powyższe dotyczy, w tym samym stopniu umów z kancelarią (kancelariami) prawną obsługującą Gminy T. oraz faktur bądź rachunków wystawionych przez nią (nie) za wykonanie na rzecz Gminy usługi.

Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wydane przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bezpośrednio się do niego odnoszą i mają wpływ na uszczuplenie aktywów. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (pod. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., I OSK 2157/11). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w przesłanych skarżącemu żądanych umowach, fakturach i rachunkach zanonimizował (zaczernił) niektóre dane, powołując się na ochronę danych osobowych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej dopuszcza ograniczenie prawa do informacji m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2), jednakże odmowa udostępnienia informacji w takim zakresie, powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czego organ nie uczynił.

Zatem burmistrz T. pozostawał w bezczynności, zaś z uwagi na brak możliwości oceny przez Sąd, które z przesłanych skarżącemu kopii umów, faktur i rachunków zostały zanonimizowane, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. w odniesieniu do żądań zawartych w pkt 2-5, w pełnym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, że również skarżący zapytany na rozprawie, które z przesłanych mu dokumentów są kompletne, a które zawierają zaczernienia (zabiałkowania) stwierdził, iż nie jest w stanie tego ustalić.

Nie dotyczy natomiast informacji publicznej żądanie określenia w pkt 1 przedmiotowego wniosku. Ze względu bowiem na fakt, iż w Urzędzie Miejskim w T. jest jedno stanowisko radcy prawnego, żądanie sformułowanie jako "całkowite koszty miesięczne (brutto + składki pracodawcy), jakie ponosi lub ponosić będzie Gmina na sfinansowanie stanowiska radcy prawnego", jest w istocie informacją o wynagrodzeniu radcy prawnego.

Radca prawny zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest zaś funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.), by mógł mieć zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o dostępie. W związku z tym zdaniem Sądu żądanie powyższe dotyczyło informacji ad personam, która nie mieści się w pojęciu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, Lex nr 744 914).

Sąd nie stwierdził, by bezczynność Burmistrza T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), winno być bowiem stwierdzone wyjątkowo w sytuacjach, kiedy organ w ogóle milczy bądź też bezpodstawnie odmawia udostępnienia informacji bez zachowania formy decyzji administracyjnej lub też w sposób bezzasadny określa, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organ w kilku etapach przekazał skarżącemu żądane informacje, aczkolwiek niekompletne, bo zanonimizowane.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.