Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 104 K.p.a. umorzył przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy placu postojowego w K. przy ulicy [...], na działce nr A, karta mapy [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 listopada 2007r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego placu postojowego i ustalono, iż właścicielem działki nr A jest [...] "A" Sp. z o.o. w K. Jest to nieruchomość zabudowana budynkami parterowymi, użytkowanymi jako pawilony handlowe oraz plac postojowy dla samochodów osobowych. Stwierdzono, że istniejący plac postojowy, o powierzchni 1645 m², był w dniu zakupu, tj. w 1996r., utwardzony betonem w formie płyt. Jednocześnie organ ustalił, że plac postojowy utwardzony uprzednio płytami betonowymi został pokryty warstwą masy asfaltowej grubości 2-3 cm, na początku roku 1997, przez firmę "B" Sp. z o.o. – dzierżawcę całego obiektu budowlanego usytuowanego na działce A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wykonana warstwa wyrównawcza istniejącego placu postojowego była jedynie konserwacją betonowej nawierzchni i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego – konserwacja istniejącej nawierzchni nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi. W ocenie organu, nie nastąpiła również zmiana charakteru użytkowanego placu, ponieważ nie zmieniło się jego przeznaczenie, a ułożona warstwa masy asfaltowej nie jest przyczyną zawilgocenia ścian zewnętrznych sąsiedniego budynku "[...]", poprzez spływające wody opadowe, a to z uwagi na ukształtowanie terenu wykluczające taką możliwość. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał przedłożoną przez właściciela obiektu decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 21 kwietnia 1997r., zatwierdzającą projekt budowlany z załącznikami i udzielającą pozwolenia na budowę wjazdu – Firmie "B" w K. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., teren działki nr A to tereny oznaczone symbolem UH, z przeznaczeniem podstawowym: tereny usług, handlu i gastronomii, obejmujące budynki usług, budynki magazynowe, gospodarcze oraz obiekty i urządzenie towarzyszące, a także dojazdy, parkingi obiekty małej architektury i urządzenia infrastruktury technicznej. Reasumując, organ ten stwierdził, że brak było podstaw do dalszej interwencji organu nadzoru budowlanego, zważywszy, iż wykonany zakres robót nie jest regulowany przepisami Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. W., podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu, w którym odwołującej zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, co uniemożliwiło jej czynne uczestnictwo w postępowaniu. Odwołująca zarzuciła, że zakres wykonanych robót był większy niż pokrycie utwardzonego placu warstwą asfaltu, bowiem dokonano odkucia spękań, wyrównano powierzchnię placu, ubytki uzupełniono betonem, dodatkowo zaś powiększono powierzchnię placu o obszar wygospodarowany w wyniku rozbiórki budynku magazynu - stołówki, wiaty oraz teren powstały w wyniku wykarczowania dębu i te wszystkie roboty nie stanowiły tylko prac konserwacyjnych.

Organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uznając, że odwołanie G. W. należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów K.p.a. dotyczących udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz niewystarczające wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego placu z udziałem przedstawiciela właściciela nieruchomości i G. W. lecz bez udziału inwestora – Firmy "B" spółka z o.o., dodatkowo strona ta nie została poinformowana o terminie oględzin. Nadto powiatowy organ inspekcji budowlanej poinformował strony, pismem z dnia 26 listopada 2007r., doręczonym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości składania wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, zaś decyzją z dnia [...] umorzył prowadzone postępowania administracyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że G. W. właśnie [...] otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót wykonanych przez spółkę "B" na placu sąsiadującym z jej nieruchomością. Wobec powyższego uznano, że takie działanie organu pierwszej instancji naruszało art. 10 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., który to przepis nakłada na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że zgromadzone akta przedmiotowego postępowania nie pozwalają na odniesienie się, co do zakresu robót budowlanych wykonanych przy placu postojowym i ich kwalifikacji prawnej, ponieważ ta kwestia nie została podniesiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Oznacza to, że nie zostały wykazane przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 K.p.a.

W skardze do Sądu, skarżąca "B" spółka z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], zarzucając naruszenie art. 10 K.p.a, polegające na uznaniu przez organ II instancji, że w przedmiotowym postępowaniu stronom nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu, a także iż nie umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dla sprawy, naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie tj., poprzez niestwierdzenie braku podstaw do dalszego prowadzenia sprawy i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień stron, wynika jednoznacznie, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do dalszego prowadzenia postępowania. Skarżąca wywodziła, że wszystkie strony przedmiotowego postępowania brały w nim czynny udział przed otrzymaniem formalnego zawiadomienia o jego wszczęciu. Przede wszystkim G. W. brała czynny udział w oględzinach, składała oświadczenia i wnioski, zatem doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w terminie doręczenie decyzji nie miało żadnego znaczenia dla pozycji G. W., jako strony postępowania, albowiem wcześniej wiedziała o tym postępowaniu i uczestniczyła w nim. Również i Spółka "B" uczestniczyła w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, bowiem jej przedstawiciel, w dniu 5 grudnia 2007r., w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K., zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie wnosząc zastrzeżeń ani uwag. Jednocześnie skarżąca przychylała się do stanowiska organu I instancji, że w sprawie z materiału dowodowego jednoznacznie wynika fakt wykonania robót polegających jedynie na konserwacji placu postojowego, oraz że nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania, tym samym nie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego. Skarżąca wskazywała, że G. W., jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, na której znajduje się obiekt "[...]" kwestionuje wszystkie rozstrzygnięcia korzystne dla właściciela działki A – [...] "A" Sp. z o.o. w K. oraz spółki "B", podnosząc argumenty oraz przedkładając dokumenty bez związku ze sprawą, tylko dla samego faktu zaskarżenia rozstrzygnięcia, i to po jedenastu latach użytkowania przez spółkę "B" przedmiotowego placu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem, uczestniczka postępowania – G. W. wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się ze stanowiskiem i zarzutami skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w oparciu o przywołany przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter kasacyjny i z tego względu stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego w skrócie K.p.a.). W myśl art. 138 § 2 K. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w nim określone, a więc wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 K. p. a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski - C. H. Beck Wa - wa 2000, str. 541). Z przytoczonych regulacji oraz powyższych rozważań wynika, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, a więc również na organie drugiej instancji spoczywają obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, którego granice określa jednak art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub zgłoszone zostaną nowe wnioski dowodowe, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Sąd bada zatem, czy organ odwoławczy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i to w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, iż postępowanie w sprawie dotyczyło legalności budowy placu postojowego w K. przy ulicy [...]. Przypomnijmy, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że brak jest podstaw do dalszej interwencji organu nadzoru budowlanego, oraz, że istnieje konieczność zakończenia postępowania administracyjnego, wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia jedynie przepis art. 104 K.p.a.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16).

Godzi się zauważyć, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło zbadania czy sporny plac parkingowy przy ulicy [...] w K., został rozbudowany samowolnie, a jeśli tak to wydania w tej mierze, stanowiących konsekwencję samowoli, stosownych rozstrzygnięć.

Jeżeli zatem w przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że obiekt, o którym mowa w ogóle nie istnieje, bądź istnieje wprawdzie, ale rozbudowany został w zgodzie z prawem, na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia, można byłoby stwierdzić, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji wydana na podstawie art. 105 K.p.a. decyzja umarzającą prowadzone w tej sprawie postępowanie byłaby konieczna i prawidłowa.

Taka okoliczność jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ pierwszej instancji nie określił dokładnie przedmiotu swojego postępowania, tzn. nie podał, czy badał legalność wybudowanego wjazdu na teren posesji A, czy też parkingu wykraczającego poza zakres pozwolenia na budowę z 21 kwietnia 1997r., nie wyjaśniając tym samym czy są to obiekty tożsame. Oznacza to, że organ ten nie odniósł się do zakresu wykonanych robót i ich kwalifikacji prawnej. Nie wyjaśniono bowiem czy przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego było sprawdzenie legalności wykonanych np. robót budowlanych, remontu, czy też realizacji urządzenia budowlanego (przejazdów lub placów postojowych), tym samym nie wskazano czy wykonany zakres robót objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, czy też nie podlegał reżimom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), lub regulacjom tej ustawy we wcześniejszym brzmieniu, bądź poprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm), skoro nie ustalono w decyzji pierwszoinstancyjnego również i terminu wykonania czynności na działce nr A.

Powyższe oznacza, że w pełni należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż z analizy akt administracyjnych nie można wywieść, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ z urzędu, w oparciu o art. 105 K.p.a., lub podjęcia przez organ policji budowlanej innych aktów (w formie postanowienia lub decyzji) w oparciu o regulacje ustaw Prawo budowlane, dotyczące legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym zasadne jest stanowisko organu II instancji, że ustalenie stanu faktycznego wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, skoro sporny jest zarówno fakt jak i zakres wykonanych prac budowlanych, w tym nie wykluczona kwestia ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie rozważana w ogóle przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to zaś uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji, poza tym, że naruszyło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, posiadło również inne istotne braki, których uzupełnienie wykraczało poza kompetencję organu odwoławczego. W tych warunkach należało przyjąć, że zaskarżona decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie narusza prawa, natomiast zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż organ drugiej instancji, zamiast rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, powoduje swym rozstrzygnięciem niepotrzebne przedłużanie sprawy, są bezpodstawne. Za nieuzasadnione uznano również zarzut o naruszeniu art. art. 7, 77 i 107 § 3 k. p. a. Kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji wykluczał możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy a przyczyny, dla których organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k. p. a., znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.