Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę

II SA/Po 215/17

Uzasadnienie

Prezydent miasta decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.); po rozpatrzeniu wniosku firmy A. w P. z dnia 27-07-2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb N. położonej w P. przy ul. J. R. ustalił następujące warunki zabudowy dla tejże inwestycji :

Rodzaj inwestycji:

Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W zakresie obowiązującej linii zabudowy wyznaczono jako kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynek zlokalizowany przy ul. B.; maksymalna nieprzekraczalna: wyznaczona w odległości 5m od granicy z działką nr [...]; pozostałe odległości od granic działki z działkami budowlanymi należy zachować odległości zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU Nr 75 z 2002 r. poz. 690); Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: 13%, powierzchnia zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - do 180m2z tolerancją+_10 m2;. Szerokość elewacji frontowej: wyznaczona wzdłuż obowiązującej linii zabudowy - 11 m (wynikająca z ustalonej maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz odległości wynikających z warunków technicznych ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i nasłoneczniania budynków); Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: wysokość zabudowy od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu wynosi 10,0m w tym 2 kondygnacje nadziemne z poddaszem nieużytkowym oraz 1 kondygnacja podziemna - garażowa; Geometria dachu: dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 25° Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych: na terenie inwestycji należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości: dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego: na 1 mieszkanie - min. 1,5 miejsca postojowego.

Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227, zezm.).

Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: Obsługa komunikacyjna Zgodnie z opinią wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...]-09-2010 r. gdzie wskazano, że obsługa komunikacyjna działki nr [...], na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego może odbywać się wyłącznie z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie inwestora, istniejącym włączeniem poprzez działkę nr [...]do ul. B. (droga publiczna); przedmiotowa droga wewnętrzna (działka nr [...]) nie jest administrowana przez ZDM oraz nie figuruje w załączniku do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta w sprawie przejęcia przez ZDM dróg wewnętrznych; dojazd do planowanego budynku należy wcześniej uzgodnić z zarządcą ww. drogi

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 27.07.2010 r. wpłynął wniosek Firmy A. w P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. J. R.

Decyzją nr [...]z dnia [...].03.2011 r. ustalono warunki zabudowy, która została uchylona przez SKO i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, w dniu 07-11-2011 r. Prezydent miasta wydał decyzję nr [...]ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale i ta decyzja została uchylona a w nowym postępowaniu wnioskodawca przedłożył aktualne opinie gestorów sieci- [...].,spółki Gazownictwa,

Dalej podano, że wnioskowana działka usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80/2003, poz.717 ze zmianami).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z dnia 19 września 2003 r.) - w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem.

Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość - działki zabudowane w obrębie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego ul. B. - ul. J. R. (dz, nr [...]).

Front działki wnioskowanej został określony od strony drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) od której będzie odbywał się wjazd.

Podsumowując, w obszarze analizowanym znajduje się osiem nieruchomości zabudowanych, których charakterystykę przedstawiono w ujęciu tabelarycznym.

Dalej wyjaśniono, że w przypadku, gdy granica obszaru analizowanego przebiega na terenie działki, dla celów analizy urbanistycznej uwzględniono całą powierzchnię działki. W niewielkiej części obszaru analizowanego znajduje się fragment działki, wchodzącej w zasięg cmentarza. Jednakże należy zaznaczyć, że działka nr [...], o której mowa, jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "R" oraz nie stanowi terenu cmentarza. Dla omawianej działki trwa postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Lokalizacja cmentarza w tym fragmencie obszaru analizowanego nie jest prawnie usankcjonowana. Stąd w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie warunków art. 61 ust 1 pkt.1 wykazano kolejno co następuje: -dot. funkcji

W obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkalna wielorodzinna oraz jednorodzinna (dwulokalowa). Planowana inwestycja zakłada realizację funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, co oznacza, że zamierzenie wskazane przez inwestora kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, -dot. obowiązującej linii nowej zabudowy

W obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jest zlokalizowana zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy od strony dróg wewnętrznych. Przebieg linii zabudowy został oznaczony na załączniku graficznym. Lokalizacja budynku, wskazana przez wnioskodawcę wskazuje, że planowany obiekt znajduje się w linii zabudowy budynku przy ul. B. Tym samym obowiązującą linię zabudowy ustala się zgodnie z §4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy występującej wzdłuż drogi wewnętrznej.

-dot. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu

W obszarze analizowanym, dla wszystkich funkcji, średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 35,8%, mieszcząc się w przedziale od 26%. do 48%, Planowana inwestycja zakłada realizację budynku o powierzchni ok. 176 m2 co nie przekracza 13% powierzchni całej działki nr [...]. Tym samym wyznacza się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy działki w wielkości wynikającej z §5 ust. 2 ww. rozporządzenia, jako wielkość zgodnie z wnioskiem inwestora. Powierzchnia zabudowy wynikająca ze średniej wielkości zabudowy w obszarze analizowanym nie jest możliwa do ustalenia ze względu na parametry i kształt działki oraz jej funkcję. Część działki objętej wnioskiem pełni funkcję drogi wewnętrznej,

dot. szerokości elewacji frontowej W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 26,9 m, osiągając maksymalną szerokość 32 m na działce przy ul. B. Planowana inwestycja zakłada realizację budynku o szerokości elewacji frontowej ok. 11 m, co nie przekracza szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym. Tym samym wyznacza się maksymalną szerokość działki, zgodnie z §6 ust. 2 ww. rozporządzenia, jako szerokość odpowiadającą parametrom wskazanym we wniosku. Podobnie jak w przypadku intensywności zabudowy, istniejąca działka nie pozwala na uzyskanie szerokości elewacji frontowej od strony drogi wewnętrznej, w wielkości wynikającej ze średniej szerokości elewacji budynków w obszarze analizowanym.

-dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki W obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają 3 kondygnacje nadziemne. W jednym przypadku budynek przy ul. B. ma 2-3 kondygnacje. Budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe są jednokondygnacyjne. Planowana inwestycja przewiduje realizację dwóch kondygnacji nadziemnych, co nie przekracza wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym. Stąd ustala się wysokość budynku zgodnie z §7 ust. 1 ww. rozporządzenia jako kontynuację wysokości budynków przy ul. B. - dot. geometrii dachu .W obszarze analizowanym, występują przede wszystkim dachy strome. Tylko częściowo, przy zastosowaniu tarasów, części budynków kryte są dachami płaskimi. Również budynek przy ul. B. posiada dach płaski. Planowany budynek posiadać ma dach stromy, nawiązujący do formy i kształtu dachu budynków sąsiadujących w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów w budynkach z obszaru analizowanego, stąd kształt i kąt nachylenia połaci dachowych ustala się zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia

W zakresie warunków art. 61 ust 1 pkt. 2-5 wykazano kolejno co następuje:

teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej : działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. B. poprzez działkę nr [...], na zasadach określonych przez ZDM w piśmie nr [...] z dnia [...]09.2010 r., istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej podano, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie żądanej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ww. ustawy.

W przedmiotowej sprawie powyższy warunek jest spełniony, wobec powyższego, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy należało orzec jak w sentencji.

Odwołania złożyli właściciele nieruchomości sąsiednich – M. S., J. H. H. i P. S. zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...]12.2016 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje

W uzasadnieniu podano, że istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jej deklaratoryjny charakter, w której stwierdza się jedynie dopuszczalność z punktu widzenia prawa określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu i jest to wyłącznie informacja o terenie choć przybierająca postać decyzji. Wszystkie zatem kwestie dotyczące samego procesu realizacyjnego dotyczącego planowanej inwestycji mogą być zgłaszane dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma ponadto charakter aktu związanego i nie można odmówić jej wydania jeśli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi. Organ I instancji stwierdzając taką zgodność, zmuszony był do wydania decyzji pozytywnej.

Planowana inwestycja spełnia kryteria przewidziane art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu l zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określają wymogi dopuszczające wydanie decyzji pozytywnej. Zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej, występującej na danym terenie, jej parametry nawiązują do istniejącej już zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.

Odnosząc powyższe przepisy do niniejszego postępowania organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości wskazanej przepisami ww. rozporządzenia tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, w szczególności w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w wyznaczonym obszarze, objętym analizą, zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki analizy zostały także określone przez urbanistę zgodnie z przepisami rozporządzenia /§ 4 - § 8/.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów a dowód potwierdzający jej członkowstwo dołączono do akt. Strony niniejszego postępowania zostały zawiadomione w trybie art. 10 kpa zarówno o wszczęciu jak i ukończeniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy ponadto na normę ogólną dotyczącą planowania i zagospodarowania przestrzennego, związaną z orzekaniem w sprawie warunków zabudowy. Chodzi o wolność zagospodarowania terenu deklarowaną przez art. 6 ust 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z brzemieniem powołanego przepisu, każdy ma prawo w granicach ustawowych do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji, jeżeli nie narusza to chronionego prawnego interesu osób trzecich. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i jego bezpośrednio dotyczącego.

Wobec powyższego nie sposób przyjąć za uzasadnione zarzutów odwołania dotyczących planowanej budowy. Odwołujący są niewątpliwie stroną niniejszego postępowania z uwagi, że inwestycja i jej oddziaływanie na otoczenie może dotyczyć jego interesu prawnego. Aby jednak móc skutecznie zakwestionować ustalone dla sąsiedniej nieruchomości warunki zabudowy i doprowadzić do uchylenia decyzji, musi wykazać na czym polega naruszenie jego interesu prawnego w przypadku realizacji inwestycji w takim kształcie, jak ustalono w decyzji o warunkach. Odwołujący nie podają jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania ze swojego prawa własności może spowodować planowana budowa budynku, zaś organ odwoławczy również nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego w przypadku wydania warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Tylko w powyższym zakresie właściciele nieruchomości sąsiednich mogliby podważyć zasadność zaskarżonej decyzji. Nie są natomiast legitymowani do wyrażania swojego stanowiska w kwestii zgody na planowaną inwestycje, nie są też uprawnieni do kwestionowania prawidłowości postępowania dotyczącego samego przedmiotu inwestycji, jak i też kwestii ogólnych wychodzących poza zakres ich zainteresowania sprawą nie wynikającego z ich interesu prawnego

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty mówiąc ogólnie związane z zaburzeniem ładu przestrzennego poprzez ewentualną realizację przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się bowiem analiza urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, że planowana zabudowa w żaden sposób nie naruszy zasad dobrego sąsiedztwa przestrzennego, ponieważ odpowiada charakterystyce urbanistycznej / kontynuacja funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania tereny, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu/ oraz architektonicznej /gabarytów, formy, architektonicznej/ zabudowy już istniejącej w związku z powyższym Kolegium w całej rozciągłości popiera stanowisko wyrażone w wyroku 18 stycznia 2012 r II OSK 2069/10 w podobnej sprawie, iż w takiej sytuacji skarżący kwestionując ustalenia powinni wykazać jakąkolwiek aktywność w tym zakresie, chociażby poprzez złożenie dowodu w postaci analizy z odmiennymi wnioskami. W przeciwnym razie stanowisko odwołujących w tym zakresie należy uznać za wyłącznie polemiczne.

Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt: P 1035/97, publ. LEX nr 45736), w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione". Należy podkreślić, że nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względy słusznościowe, interesy faktyczne, subiektywnie pojmowane jako "zwiększenie uciążliwości warunków w jakich obecnie mieszkają mieszkańcy nieruchomości sąsiednich. Wbrew zarzutom skarżących o tym czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami, nie decyduje pogląd sąsiadów lecz analiza urbanistyczna.

Inne uwagi wobec decyzji zgłoszone przez odwołujących a dotyczące samej inwestycji potencjalnie podniesione być mogą dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego, mianowicie podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę po przedłożeniu konkretnego projektu budowlanego. Ochrona interesu osób trzecich dotycząca fazy realizacji inwestycji będzie analizowana w kolejnym etapie postępowania. W postępowaniu o wydań warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się bowiem celowości zamierz inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu czy też konkretnych rozwiązań techniczno- urbanistycznych. Te kwestie mogą być przedmiotem rozważań dopiero podczas uzyskania pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy informuje jedynie, że określona inwestycja w takim kształcie jak zgłoszona we wniosku, może zostać zlokalizowana na danym terenie, gdyż spełnij wymogi przewidziane art. 61 ustawy. Tym samym zastrzeżenia dotyczące samego procesu budowlanego mogą i powinny być formułowane dopiero podczas realizacji inwestycji.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez M. S. z wnioskiem o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zwrotem kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie:

art. 6, 7, 9, 11, 15 i 77 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez nie rozpatrzenie zarzutów skarżącej,

art. 107 par. 3 w związku z art. 107 par. 1 kpa przez brak uzasadnienia na jakiej podstawie ustalono okoliczności faktyczne i prawne sprawy i na których oparta została decyzja oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy, a także nie rozpatrzenie zarzutów stawianych przez skarżącą,

art. 156 par. 1 ust. 2, 6 i 7 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, co stanowi rażące naruszenie par. 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r. Nr 52 poz. 315),

art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 z późn. zmianami) poprzez nie uwzględnienie interesu publicznego przejawiającego się w dążeniu do zachowaniu ładu przestrzennego oraz zasad współżycia społeczne i wydanie zgody na zagospodarowanie przedmiotowej działki w sposób niezgodny z przepisami, uciążliwy dla właścicieli nieruchomości sąsiednich i obniżający wartość ich nieruchomości,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzyma dotychczasową argumentację

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2012 r. określającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb N. w P. przy ul. J. R.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego planu miejscowego dla terenu inwestycji.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został z kolei określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2016r., poz. 71), zwane dalej w skrócie: "rozporządzenie".

Zarzuty skargi o naruszeniu ogólnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nienależytym ustaleniu stanu faktycznego oraz nieprawidłowym uzasadnieniu stanu faktycznego są niezasadne. Decyzja organu odwoławczego w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśniła iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji została poprzedzona prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną W ocenie Sądu wyniki analizy urbanistycznej wykazały, że spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., planowany budynek będzie nawiązywał funkcję do występującej w sąsiedztwie zabudowy, a jego parametry jak obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu zostały ustalone zgodnie z regułami określonymi w § 4-8 powoływanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko wyrażone przez organy administracji iż nie został w sprawie naruszony interes prawny skarżącej. Postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu /decyzją o ustaleniu warunków zabudowy/ prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego /vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06/.

Nieuprawnione jest zatem stanowisko skarżącej żądającego de facto, już na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czynności zastrzeżonych do następnego etapu procesu inwestycyjnego. Konkretyzacja określonych w niej warunków następuje dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, Podkreślić należy, iż samo ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej nie wpływa na dotychczasowy sposób wykonywania praw do nieruchomości wnoszącej skargę, która do czasu uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę /które nie jest przedmiotem niniejszej sprawy/ może korzystać z przysługujących mu praw do nieruchomości w dotychczasowym kształcie.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty związane z zaburzeniem ładu przestrzennego poprzez ewentualną realizację przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się bowiem analiza urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że planowana zabudowa w żaden sposób nie naruszy zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, ponieważ odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania ternu) oraz architektonicznej (gabarytów, formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skarżąca natomiast, poza kwestionowaniem wniosków płynących z tej analizy nie wykazała, żadnej aktywności w tym zakresie, chociażby poprzez złożenie dowodu w postaci analizy z odmiennymi wnioskami, przez co jego stanowisko w tym zakresie należy uznać za wyłącznie polemiczne.

Odnośnie zarzutu naruszenia §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zarzut ten jest niezasadny ponieważ organy przy ustalaniu i rozważaniu możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przepisu tego nie stosowały. Przepis ten stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone

Określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie lokalizacji cmentarzy odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy i stąd wyznaczono owe granice (tak też NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13). Odległość 50 metrów pomiędzy cmentarzem i obiektem objętym § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia będzie identyczna niezależnie od tego, czy jest mierzona od cmentarza do budynku, czy też od budynku do cmentarza.

Sądowi z urzędu wiadomo, na podstawie spraw jakie toczyły się przed tutejszym sądem w sprawach o Sygnaturach II SA/Po 339/07, IV SA/Po 242/15 i także wyrok NSA z dnia 4.07.22017 II OSK 2822/15, że przynajmniej część działki nr [...] wykorzystywany przez Parafię na cmentarz jest wykorzystywana w ramach samowoli budowlanej .Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i na dzień orzekania przez Sąd działka nr [...] w oznaczeniu ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest symbolem "R" jako rola i nie stanowi terenu cmentarza.

Sąd orzekający wraz za uzasadnieniem wyroku z dnia 4.07.2017 r. w sprawie II OSK 2822/15 ( dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl ) wywodzi, że znajdujący się w obszarze analizy cmentarz nie stanowi punktu odniesienia do ustalenia funkcji lub parametrów zamierzenie inwestycyjnego, a tym samym zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest trafny. Sąd miał obowiązek uwzględnić to, że przynajmniej część cmentarza zlokalizowana na działce nr [...]była w dacie wydawania w tej sprawie decyzji samowolą budowlaną. Odrębna okoliczność polegająca na ewentualnym prowadzeniu postępowań legalizacyjnych co do samowoli budowlanych nie mogła uzasadniać uznania, że takie samowole budowlane mają ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich. Dodatkowo należy wskazać, że odległości wynikające z omawianego § 3 rozporządzenia będą musiały być zachowane podczas projektowania posadowienia budynku co przecież nie jest tożsame z odległością od granic działki inwestycyjnej [...] do granic działki samowolnie wykorzystywanej na cmentarz o numerze [...].

Reasumując w ocenie Sądu decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na wskazanej działce inwestycyjnej została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skarga jest nieuzasadniona wobec czego Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił .