Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 30/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SAB/Go 30/17) po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

I. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 22 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku,

II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności,

III. uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

IV. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł,

V. oddalił skargę w pozostałym zakresie,

VI. nakazał ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nieuiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 22 lutego 2016 r. Stowarzyszenie skierowało drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie mu listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody wraz z podaniem ich wysokości w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę ich przyznania.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent pisemnie poinformował, że przepisy Konstytucji i inne uregulowania prawne zawarte np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie przewidują ujawniania tak szczegółowo zdefiniowanych informacji dotyczących pracowników samorządowych. Podał, że w 2015 r. przyznał pracownikom Urzędu Miasta nagrody ogółem w wysokości 736.889 zł z okazji "Dnia Samorządowca".

Skargę na bezczynność organu złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o zobowiązanie go do realizacji "wniosku z 22 lutego 2017 r.". Zdaniem skarżącego, Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi niepełnej i wymijającej, a tym samym dopuścił się bezczynności. Jeśli bowiem organ stwierdził, iż informacje te są informacjami publicznymi, to powinien w ciągu 14 dni udostępnić je w sposób i w formie wskazanej we wniosku, czego nie uczynił. Natomiast jeśli uznał, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniom, to powinien dokonać odmowy ich udostępnienia w formie decyzji, czego również zaniechał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualne oddalenie. Zdaniem organu ani 22 lutego 2017 r., ani w innym terminie nie wpłynął wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w postaci opisanej w skardze. Nadto strona skarżąca zażądała informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej, stąd nie był zobowiązany do ich udostępnienia ani do wydania decyzji.

W piśmie z 12 maja 2017 r. Stowarzyszenie jako datę złożenia wniosku o informację publiczną wskazało dzień 22 lutego 2016 r. i zmodyfikowało wniosek skargi, domagając się stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Do pisma dołączono wydruki elektroniczne wniosku Stowarzyszenia z 22 lutego 2016 r.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Jak zaznaczył Sąd, w świetle art. 10 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie w terminie stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1), jak też brak poinformowania wnioskodawcy, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej czy też, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Jako bezzasadny ocenił Sąd pierwszej instancji wniosek o odrzucenie skargi, uznając, że nie budzi najmniejszych wątpliwości, że wniesiona skarga stanowi skargę na bezczynność, a nie skargę złożoną w trybie art. 227 K.p.a., podobnie jak i z tej przyczyny, że omyłkowo podano w skardze błędny rok złożenia wniosku i udzielenia odpowiedzi, a co sprostowano w piśmie z 12 maja 2017 r. Skarga dotyczyła bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z 22 lutego 2016 r.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent Miasta pozostaje z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, a informacja, której udzielenia żądała strona skarżąca, stanowi informację publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy sposobu wydatkowania funduszy gminnych. Dane takie mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego, są ze środków publicznych wypłacane, zaś gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Sąd wskazał przy tym na przypadki, gdy prawo do dostępu do informacji publicznej zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy podlega ograniczeniu, także analizując je w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05. Konkludując, Sąd uznał, że na Prezydencie Miasta spoczywał obowiązek dokonania analizy zakresu obowiązków każdego z pracowników pod kątem oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje on jednak funkcji publicznej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że organ nie uwzględnił wniosku strony skarżącej w zasadniczej części w jakiej domagała się ona wskazania imiennej listy wszystkich pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody wraz ze wskazaniem ich wysokości w odniesieniu do każdego z tych pracowników oraz osiągnięć zawodowych stanowiących podstawę ich przyznania. W zaistniałej sytuacji należało zatem uznać, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności, skoro nie udostępnił wnioskowanej informacji w oczekiwanym przez stronę zakresie ani nie wydał decyzji, o jakiej mowa w ww. przepisach. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I wyroku.

Nadto Sąd pierwszej instancji, analizując pojęcie "rażącego naruszenia prawa", podał, że wniosek skarżącego pozostaje niezałatwiony od ponad roku, co stanowi przekroczenie rażące w stosunku do terminów udostępniania informacji wynikających z regulacji ustawy. Organ nie podjął zasadniczo żadnych, wymaganych czynności zmierzających do jego załatwienia w sposób i w zakresie odpowiadającym prawu. Nawet fakt złożenia skargi nie spowodował po stronie organu jakiejkolwiek aktywności w przedmiocie załatwienia wniosku poza złożeniem odpowiedzi na skargę. Aktywności tej nie wywołał też fakt doręczenia organowi pisma strony z 12 maja 2017 r., w konsekwencji czego wniosek z 22 lutego 2016 r. nadal pozostaje niezałatwiony. Mając także na uwadze, że zachowanie organu nie pozostawało w związku jedynie z błędną wykładnią przepisów ustawy, ale miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków i dążenia do uchylenia się od udostępnienia wnioskowanej informacji w oczekiwanym przez stronę zakresie, a także że organ dysponuje sztabem wyspecjalizowanym pracowników i stałą obsługą prawną, stąd powinien czuwać aby realizacja wniosku następowała w sposób zgodny z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu miała charakter rażący i uzasadniała wymierzenie grzywny. Ustalając jej wysokość, Sąd nie znalazł podstaw do jej wymierzenia we wnioskowanej przez Stowarzyszenie maksymalnej wysokości, co spowodowało oddalenie skargi ponad wnioskowaną kwotę grzywny (art. 151 P.p.s.a.). W przekonaniu Sądu ta wymierzona spełni swój cel.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 22 lutego 2016 r., skutkującej zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku strony przeciwnej, podczas gdy skarżący udzielił odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej, wobec czego skarga powinna zostać oddalona,

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ pozostawił wniosek strony przeciwnej niezałatwiony przez ponad rok, w sytuacji gdy skarżący udzielił odpowiedzi na wniosek i nie otrzymał od strony przeciwnej żądanej informacji co do niezadowolenia ze sposobu załatwienia wniosku aż do chwili wniesienia skargi z 27 marca 2017 r., a więc po ponad roku od załatwienia wniosku, które to postępowanie – bezczynność, nie może być zakwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo,

3. art. 149 § 2 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i wymierzenie skarżącemu grzywny w wysokości 1.000 zł, podczas gdy brak było uzasadnienia dla wymierzenia grzywny.

Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, w tym również pod nieobecność skarżącego, jak i jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący kasacyjnie zareagował w ustawowym terminie na wniosek i odpowiedział na niego już po trzech dniach. W odpowiedzi zawarł natomiast uzasadnienie dla odmowy niektórych z wnioskowanych informacji. Pozwoliło to przyjąć, że udzielona odpowiedź jest satysfakcjonująca dla podmiotu, który z wnioskiem wystąpił. Organ dopiero z pisma strony przeciwnej z 12 maja 2017 r. powziął wiedzę co do tego, o który wniosek chodzi stronie, a także co do tego, że strona przeciwna jest niezadowolona właśnie ze sposobu załatwienia swojego wniosku z 22 lutego 2016 r. Strona przeciwna wniosła natomiast skargę po ponad roku od uzyskania odpowiedzi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, wskazując mu jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok ("Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy [...]"). Przepis ten jednak nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innej ustawie szczegółowej, jak w niniejszej sprawie – ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ten też sposób Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ uchybił obowiązkowi, o którym mowa w art. 13 ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. Skarżący jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy nie podjął stosownych czynności w ww. terminie, a więc do dnia wyrokowania pozostawał w bezczynności. Zauważyć przy tym trzeba, że wskazując na częściowe zrealizowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej Prezydent Miasta także w żaden sposób nie nawiązał do wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji obowiązku załatwienia całości sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej lub jej udzielenia, który to znajduje swoje umocowanie w art. 13 i 16 ww. ustawy. Trudno przy tym uznać za zasadne wyjaśnienia organu, że poinformował skutecznie wnioskodawcę o przyczynach odmowy udostępnienia informacji publicznej, skoro zrobił to z uchybieniem swojego obowiązku wynikającego z art. 16 oraz szeregu gwarancji procesowych wnioskodawcy wynikających z obowiązku wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej, w tym prawa do odwołania.

Dla kwalifikacji bezczynności jako "rażąco naruszającej prawo" podstawowe znaczenie miało natomiast ustalenie, że wniosek Stowarzyszenia nie został załatwiony od ponad roku, licząc do momentu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, co stanowi wielokrotność uchybienia ustawowemu terminowi przewidzianemu dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ww. ustawy). Pozbawione z kolei podstaw prawnych jest oczekiwanie przez Prezydenta Miasta, by ten otrzymał od wnioskodawcy "informację co do niezadowolenia ze sposobu załatwienia wniosku". Nie ma również znaczenia dla powyższej kwalifikacji tłumaczenie organu, że dopiero z pisma strony przeciwnej z 12 maja 2017 r., doręczonego mu 31 maja 2017 r. dowiedział się, jaki wniosek jest przedmiotem skargi. Fakt niepodjęcia żadnych działań w celu udostępnienia informacji publicznej po otrzymaniu skargi był przy tym oceniany przez Sąd pierwszej instancji obok podstawowego ustalenia, że organ nie ustosunkował się do całości żądania zawartego we wniosku. Wynikająca z niego natomiast konkluzja, że zachowanie organu miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego ustawą mogło mieć znaczenie jedynie przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny. Z tych też przyczyn niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wobec prawidłowego ustalenia, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym miał podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Jej wysokość ustalona w oparciu o treść art. 154 § 6 P.p.s.a. w dolnej granicy wysokości nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.