Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych, V. oddala skargę w pozostałym zakresie, VI. nakazuje ściągnąć od Prezydenta Miasta na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.

I. Pismem dnia [...] marca 2017 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: Stowarzyszenie, strona skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej "wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r."

Zarzucała, iż wskutek bezczynności tego organu doszło do naruszenia:

- art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji,

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016, poz. 1764 ) w zakresie w jakim informacja w przedmiocie nagród przyznanych pracownikom samorządowym wraz z uzasadnieniem ich przyznania stanowi informację publiczną poprzez nieprawidłowe ograniczenie prawa do takiej informacji,

- art. 10 ustawy z 6 września 2001 r. poprzez nieprawidłowe zrealizowanie wniosku Stowarzyszenia polegające na udzieleniu informacji wymijającej,

- art. 16 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji poprzez faktyczne ograniczenia dostępności informacji bez zachowania wymaganej prawem formy.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezydenta do realizacji "wniosku z dnia [...] lutego 2017 r."

W motywach skargi wywodziło, że w dniu 22 lutego 2017 r. skierowało drogą elektroniczną na adres [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w postaci:

- listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody,

- wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych,

- informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego,

wnioskując o udostępnienie tych informacji w formie elektronicznej na adres e-mail: [...]

Podało, że dnia 25 lutego 2017 r. Urząd Miasta udzielił odpowiedzi stwierdzającej, że przepisy Konstytucji i inne uregulowania prawne zawarte, np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie przewidują ujawniania tak szczegółowo zdefiniowanych informacji dotyczących pracowników samorządowych. Zostało w niej jedynie wskazane, iż w 2015 r. Prezydent Miasta przyznał pracownikom Urzędu Miasta nagrody ogółem w wysokości 736.889 zł., i przyznano je z okazji Dnia Samorządowca.

W ocenie strony skarżącej, Prezydent Miasta w odpowiedzi na wskazany wniosek udzielił odpowiedzi niepełnej i wymijającej, a tym samym dopuścił się bezczynności. Odpowiedź udzielona przez organ nie jest jasna, ponieważ nie zostało jednoznacznie wskazane jak organ ustosunkowuje się do wniosku, co utrudnia odniesienie się do odpowiedzi Urzędu Miasta. Jeśli organ stwierdził, iż informacje te są informacjami publicznymi, to powinien w ciągu 14 dni udostępnić informacje, w sposób i w formie wskazanej we wniosku czego nie dokonał. Jeśli zaś uznał, iż informacja, o którą Stowarzyszenie wnioskowało podlega ograniczeniom wymienionym w art. 5 ustawy o dip, to na podstawie jej art. 16 pkt. 1 powinien dokonać odmowy w formie decyzji, czego też nie wykonał. Ponadto organ nie stwierdził, że informacja, o którą Stowarzyszenie wnioskowało, nie jest informacją publiczną.

Zdaniem Stowarzyszenia, informacja o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy ona majątku, którym organy władzy publicznej dysponują, a to zaś jednoznacznie zostało wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dip jako informacja publiczna. W orzecznictwie sądowym ( wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. w sprawie I OSK 168/16 ) wskazuje się, że informacja dotycząca wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu gminy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip, bowiem mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h tej ustawy gdyż odnosi się ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Nie podlega też wątpliwości, iż Prezydent Miasta jest organem zobowiązanym, na co wskazuje art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie strony skarżącej odpowiedź Prezydenta jest niepełna, ponieważ nie odpowiada zakresowi żądanej informacji publicznej. Wprawdzie w art. 5 ust. 2 ustawy o dip zostało wskazane, iż dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tej funkcji. Stowarzyszenie powołało się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 lipca 2014 roku w sprawie I OSK 2826/13, że udzielenie informacji nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej, pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi niejasnej, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wskazało też na podobne stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku ( wyrok dnia 14 listopada 2011 r. w sprawie II SAB/Gd 78/12 i w Opolu ( wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie II SAB/Op 33/13).

II. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, po pierwsze wywodził, że 22 lutego 2017 r. ani w innym terminie na adres e-mail [...] nie wpłynął wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w postaci opisanej w skardze, co powoduje, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 6 Ppsa istnieją podstawy do jej odrzucenia.

Po drugie strona skarżąca wniosła skargę na działanie Prezydenta Miasta w sprawie zapytania, które nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

Aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej w pierwszej kolejności żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dip. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji występuje bowiem wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r., a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

Skoro w ocenie Prezydenta informacja, której żądała strona skarżąca nie jest informacją publiczną nie był on zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wniesienie skargi na jego bezczynność było niedopuszczalne.

Zdaniem Prezydenta, wniesiona skarga nie jest skargą na bezczynność organu w związku z nieudzieleniem informacji publicznej, ale jest związana z krytyką wykonywania zadań przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie skargowe uregulowane zostało w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) Sądy administracyjne nie są w żadnym przypadku właściwe do rozpoznania skarg składanych na podstawie przepisów działu VIII Kpa ( skarg powszechnych ) ani kontroli sposobu ich załatwienia, gdyż kontrolują one działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza powołane w odpowiedzi orzecznictwo. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.

Ponadto organ wskazał, że zarzut bezczynności podniesiony w skardze jest niezasadny bowiem sama strona skarżąca przyznała, że 25 lutego 2017 r. Urząd Miasta udzielił odpowiedzi w zakresie ogólnej kwoty nagród przyznanych pracownikom Urzędu w 2015 r. Należy mieć na uwadze, że nie wszystkie stanowiska w Urzędzie Miasta są związane z pełnieniem funkcji publicznej, dlatego nie można uznać, że informacje o wynagrodzeniu każdego pracownika mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wymaga uprzedniego sprawdzenia, jakie stanowisko zajmuje pracownik, którego mają dotyczyć informacje.

III. W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 25 kwietnia 2017r. o wykazanie, że przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. podtrzymało ono dotychczasowe stanowisko w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie, jako datę złożenia wniosku o informację publiczną wskazało dzień "22 lutego 2016 r." zaś jako datę otrzymania odpowiedzi organu dzień "25 lutego 2016 r."

Stowarzyszenie zmodyfikowało też wniosek skargi, domagając się stwierdzenia bezczynności oraz, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wywodziło, że zupełnie niezrozumiałym pozostaje kwalifikowanie przez organ skargi jako złożonej w trybie art. 227 Kpa. Jego zdaniem, podejmowane przez organ działania, a w zasadzie ich brak wskazują, że organ świadomie nie zamierza zrealizować wniosku, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

Do pisma dołączone zostały wydruki elektroniczne wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2016. do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazywanym w skardze i odpowiedzi otrzymanej z adresu poczty elektronicznej [...] w dniu 25 lutego 2016 r.

IV. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. pełnomocnik Prezydenta podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie , odnosząc się do pisma strony skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. zarzucił, że nie sprostowano w nim oświadczeń złożonych w skardze. Podtrzymał pogląd, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Oświadczył, iż organ nie kwestionuje otrzymania wniosku strony skarżącej z dnia 22 lutego 2016 r. i udzielenia na niego odpowiedzi 25 lutego 2016 r. jak też że nie ma wiedzy by udzielona odpowiedź była uzupełniana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V. Skarga okazała się zasadna.

1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; powoływanej jako: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz w przypadkach wskazanych w pkt 9.

Na podstawie przepisu 3 § 2 pkt 8 Ppsa skarga do sądu administracyjnego przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

2. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa.

3. W odniesieniu do spraw dotyczących udostępniania informacji publicznej podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1764; powoływanej jako ustawa o dip ).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dip informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dip udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 art. 13 ustawy o dip).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza zatem niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1), jak też brak poinformowania wnioskodawcy, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej czy też, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

W sytuacji gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja ma prawny status informacji publicznej, ale zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia obowiązkiem jego jest wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dip. Taki obowiązek powstaje zwłaszcza wówczas, gdy posiadana przez organ informacja publiczna nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 powoływanej ustawy.

4. W kontekście okoliczności rozstrzyganej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku o odrzucenie skargi.

W ocenie Sądu, bezzasadny pozostawał wniosek Prezydenta Miasta o odrzucenie skargi ze względu na podnoszony przez organ brak kognicji sądu administracyjnego.

W świetle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, treści skargi i powołanych w niej podstaw prawnych i faktycznych sprawy, nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż wniesiona skarga stanowi skargę na bezczynność, do której rozpoznania z mocy powołanego art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa właściwy rzeczowo jest sąd administracyjny, a nie skargę w trybie art. 227 Kpa, nie objętą jego właściwością. Stąd wniosek organu o jej odrzucenie w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa pozostawał bezzasadny.

Równie bezzasadny pozostawał wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, motywowany okolicznością, iż skarga na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy do organu nigdy nie wpłynął taki wniosek.

W tej mierze wskazać należy, iż istotnie w skardze jako datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wskazywało dzień 22 lutego 2017 r., a jako datę uzyskania od organu ( niepełnej ) odpowiedzi - dzień 25 lutego 2017 r.

Jednakże w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017r. Stowarzyszenie oświadczyło, że wniosek wysłany został na adres poczty elektronicznej Urzędu Miasta w dniu 22 lutego 2016 r. o godz. 14. 35, a odpowiedź udzielona została w dniu 25 lutego 2016 r. o godz. 15.09. Załączone do pisma wydruki z poczty elektronicznej zarówno wniosku jak i odpowiedzi, potwierdzają daty podane w piśmie procesowym. Istotne przy tym wynikało, że pismo to wynikło ze zobowiązania Sądu do wykazania faktu złożenia wniosku. Tym samym należało uznać, że omyłkowo w skardze błędnie wskazany został rok złożenia wniosku i rok udzielenia odpowiedzi, co uległo sprostowaniu w piśmie procesowym Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2017 r., które doręczono zostało pełnomocnikowi Prezydenta 31 maja 2017 r. Do okoliczności wynikających z tego pisma organ się nie odniósł, zaś argumentacja zaprezentowana przez pełnomocnika na rozprawie, sprowadzająca się zarzutu braku jednoznacznego oświadczenia o zmodyfikowaniu treści skargi nie zasługuje na uwzględnienie jako nacechowany nadmiernym formalizmem. Nie może bowiem w okolicznościach sprawy budzić wątpliwości, iż zarówno w skardze jak i piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. w sposób nie budzący wątpliwości chodzi o ten sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zaś popełniona została jedynie oczywista omyłka w zakresie części daty jego wniesienia, co uległo przez skarżącą sprostowaniu.

Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że skarga dotyczyła bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r. Okolicznością zaś jednoznacznie potwierdzającą wpływ wniosku z [...] lutego 2016 do organu jest fakt udzielenia 25 lutego 2016r. o godz. 15.09 przez M.P. z Departamentu Prezydenta Miasta odpowiedzi na "zapytanie z dnia 22 lutego 2016 r." Zresztą te okoliczności zostały już na rozprawie przyznane przez pełnomocnika organu.

5. W odniesieniu do meritum sprawy stwierdzić należy, że prawo do informacji publicznej, w tym o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, to jedno z podstawowych praw umocowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji ). Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dip, w których postanowiono między innymi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego i faktycznego.

6. Nie może budzić wątpliwości, że Prezydent Miasta do którego skierowany został wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. pozostaje, z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 pozostaje podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej.

7. W ocenie Sądu uzasadnione jest również przyjęcie, że informacja, której udzielenia żądała strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. stanowi informację publiczną na co wskazuje przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dip. Dotyczy ona bowiem w istocie sposobu wydatkowania funduszy gminnych. Pogląd, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom samorządowym czy też innych składników wynagrodzenia ( także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy został już kilkakrotnie wyrażony w orzecznictwie ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., w sprawie II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r. w sprawie II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2015 r. w sprawie II SA/Rz 1334/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Dane takie mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dip). Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane m.in. wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Nieuprawnione zatem pozostawały wywody odpowiedzi na skargę, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

8. Stosownie jednak do art. 5 ust. 2 ustawy o dip udostępnienie informacji dotyczących danych osobowych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z wyłączeniem przedmiotowego ograniczenia wobec osób pełniących funkcję publiczną. Zatem dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Odmowa w takiej sytuacji przybrać powinna formę decyzji administracyjnej stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o dip.

9. Co do interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dip, to w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. W powołanym orzeczeniu stwierdził m.in, że analizowane pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o takie podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Analogiczne stanowisko jest w tej kwestii zajmowane przez sądy administracyjne ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Bd 395/14; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W świetle tych wywodów za pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dip, uznać należy nie tylko pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta, ale także innych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym ( np. pracownicy merytoryczni wydziałów urzędu, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu, czy też przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych ). Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznać należy szeregowych pracowników Urzędu nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze ( np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, itp.).

10. Zatem w sytuacji wpływu do Prezydenta Miasta wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym dane dotyczące wysokości uposażenia, jego składników czy nagród przyznanych pracownikom samorządowym, to na nim – w celu jego załatwienia - spoczywa obowiązek dokonania analizy zakresu obowiązków każdego z nich pod kątem oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje on jednak funkcji publicznej w przedstawionym powyżej znaczeniu.

11. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ nie uwzględnił wniosku strony skarżącej w zasadniczej części, w jakiej domagała się ona wskazania imiennej listy wszystkich pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody wraz ze wskazaniem ich wysokości w odniesieniu do każdego z tych pracowników oraz osiągnięć zawodowych stanowiących podstawę ich przyznania. W zaistniałej sytuacji należało zatem uznać, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie skoro nie udostępnił wnioskowanej informacji w oczekiwanym przez stronę zakresie, ani nie wydał decyzji o jakiej mowa w powołanych przepisach.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Pppsa zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wydanego w sprawie gdyż akta administracyjne w niniejszej sprawie nie istnieją (art. 286 § 1 Ppsa). Sąd, w oparciu o okoliczności sprawy uznał, iż wynikający z ustawy o dip termin pozostaje wystarczający do załatwienia wniosku.

12. Stwierdzając stan bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa) Sąd obligowany był ocenić czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1a Ppsa). Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, iż nacechowana jest ona rażącym naruszeniem prawa. Takim naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie I OSK 675/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w załatwieniu sprawy ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( vide: postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie II GSK 1164/14 ( wszystkie dostępne w bazie orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, że dopuszcza się rażącej bezczynności organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania. Z kolei w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., w sprawie II SAB/Wr 42/14 – ( Lex nr 1502647) WSA we Wrocławiu stwierdził, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. W wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. II SAB/Gd 27/14, ( Lex nr 1486033) WSA w Gdańsku uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.

Oceniając tę okoliczność w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na względzie fakt, iż wniosek skarżącego pozostaje niezałatwiony od ponad roku, co stanowi przekroczenie rażące w stosunku do terminów udostępniania informacji wynikających z regulacji ustawy o dip. Organ nie podjął zasadniczo żadnych, wymaganych czynności zmierzających do jego załatwienia w sposób i w zakresie odpowiadającym prawu. Nawet fakt złożenia skargi nie spowodował po stronie Prezydenta Miasta jakiejkolwiek aktywności w postępowaniu administracyjnym poza złożeniem odpowiedzi na skargę. Aktywności tej nie wywołał też fakt doręczenia organowi pisma strony z dnia [...] maja 2017 r., w konsekwencji czego wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. nadal pozostaje niezałatwiony Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy należy uznać, że zachowanie organu nie pozostawało w związku jedynie z błędną wykładnią przepisów ustawy o dip, ale miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań mocą ustawy o dip i dążenia do uchylenia się od udostępnienia wnioskowanej informacji w oczekiwanym przez stronę zakresie. Istotne jest i to, że kwestia charakteru prawnego żądanej informacji pozostaje już ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Zważywszy na rangę prawa do informacji, mającego konstytucyjne umocowanie, taki organ jak Prezydent Miasta, dysponujący sztabem wyspecjalizowanym pracowników i stałą obsługą prawną, powinien w szczególności czuwać by jego realizacja następowała w sposób zgodny z prawem. 13. Kierując się okolicznościami, które doprowadziły do uznania rażącego charakteru bezczynności, Sąd uznał też za celowe wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Ustalając jej wysokość Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny we wnioskowanej przez Stowarzyszenie maksymalnej wysokości, co spowodowało oddalenie skargi ponad wnioskowana kwotę grzywny ( art. 151 Ppsa ). W przekonaniu Sądu bowiem grzywna wymierzona w kwocie 1000 zł spełni swój cel jakim pozostaje sankcja za naruszenie prawa oraz zdyscyplinowanie organu jak też zapobieżenie przypadkom bezczynności organu w przyszłości.

14. W odniesieniu do kosztów postępowania, obejmujących w niniejszej sprawie jedynie koszty sądowe tj. wpis od skargi w kwocie 100 zł , Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 Ppsa, nakazując ściągnięcie go na rzecz Skarbu Państwa od Prezydenta Miasta.

Wnosząc skargę w niniejszej sprawie strona skarżąca powołała się, przedkładając odpis z KRS i Statut na mające jej przysługiwać z tytułu posiadania statusu organizacji pożytku publicznego – wynikające z art. 239 § 2 Ppsa - ustawowe zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat sądowych. Na etapie wnoszenia skargi nie została wezwana przez przewodniczącego Wydziału do uiszczenia wpisu od skargi.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do kosztów Sąd jednakze uznał, że stanowisko strony skarżącej pozostawało nieuprawnione.

Wskazać bowiem należy, że kwestia ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art. 199 Ppsa, zgodnie z którą obowiązkiem jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych. Wszystkie odstępstwa od tej zasady, wynikające z regulacji szczególnych, w tym z art. 239 Ppsa, muszą być traktowane jako wyjątki.

Zgodnie z art. 239 § 2 Ppsa, nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Nie kwestionując, że skarżące Stowarzyszenie posiada status organizacji pożytku publicznego, której celem jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększania przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym: 1) działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, 2) działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi, 3) wspieranie merytoryczne i finansowe osób w sprawowaniu kontroli obywatelskiej, 4) podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji, to treść art. 239 § 2 Ppsa dla uznania zaistnienia zwolnienia wymaga jeszcze dodatkowego ustalenia. Konieczna jest bowiem ocena czy taka organizacja działa we własnej sprawie. Procedura sądowoadministracyjna zawęża wyłączenie podmiotowe od obowiązku uiszczania opłat sądowych ( wpisu sądowego ), które dotyczy organizacji pożytku publicznego, tylko do spraw własnych jakie prowadzą takie organizacje.

W kwestii pojęcia "sprawy własnej" Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide: postanowienia NSA z dnia 10 marca 2017 r. I OZ 546/17 i z dnia 26 października 2016 r. w sprawach I OZ 957/16 i I OZ 1013/16 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Zgodnie z nim należy je odnosić nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona, ale w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych.

W ocenie Sądu, nie można uznać, że Stowarzyszenie wnosząc skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, występuje jako strona we "własnej sprawie" w rozumieniu art. 239 § 2 Ppsa. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej. Nie można bowiem utożsamiać "spraw własnych" z działalnością statutową, gdyż w takim przypadku zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym uznać należy, że w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 239 § 2 Ppsa. Powinno zatem uiścić wpis od skargi w wysokości 100 zł – na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Mając jednakże na uwadze wynik sporu oraz regulację przepisu art. 200 i art. 223 § 2 Ppsa wpis od skargi podlegał ściągnięciu od strony przegrywającej spór sądowy.