Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty Oleskiego na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę.

Starosta Oleski decyzją z dnia 20 marca 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], mające na celu wykreślenie W. G. jako właściciela działki nr a i nr b (dawniej nr c i nr d), o łącznej powierzchni 0,1251 ha i wpisaniu w jego miejsce podmiotu ustalonego jako faktyczny właściciel ww. nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. O., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu decyzją z dnia 11 maja 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Oleskiego z dnia 20 marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta Oleski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzje organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia i wskazując, że jest ona merytorycznie niesłuszna.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, dostępny - tak jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarżący Starosta Oleski działał w sprawie jako organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji. W związku z tym wskazać przyjdzie, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów jednostek samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Włączenie zatem jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że Starosta może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 482/14; z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80).

W tym miejscu dodać przyjdzie, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone także przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W szczególności Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Starosta Oleski - który jako organ pierwszej instancji wydał w postępowaniu zwykłym decyzję z dnia 20 marca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków - jest organem samorządu powiatowego, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Starosta Oleski nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczące uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim jest w Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Opolu. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Starostę, jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.