Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Oleskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 296/17 o odrzuceniu skargi Starosty Oleskiego na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 296/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Starosty Oleskiego na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Starosta Oleski decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], mające na celu wykreślenie W. G. jako właściciela działki nr [...] i nr [...] (dawniej nr [...] i nr [...]), o łącznej powierzchni [...]ha i wpisaniu w jego miejsce podmiotu ustalonego jako faktyczny właściciel ww. nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. O., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu decyzją z dnia [...] maja 2017 r., uchylił decyzję Starosty Oleskiego z dnia [...] marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta Oleski wniósł skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucając skargę powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego i wskazał, że Starosta Oleski - który jako organ I instancji wydał w postępowaniu zwykłym decyzję z dnia [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków - jest organem samorządu powiatowego, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Starosta Oleski nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczące uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim jest w Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Opolu. Tym samym Sąd uznał, że skarga, wniesiona przez Starostę, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Starosta Oleski, zarzucając naruszenie:

1) art. 6a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) poprzez utożsamienie działania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w strukturze organizacyjnej Służby Geodezyjnej i Kartograficznej przy pomocy geodety powiatowego, z działaniem jednostki samorządu terytorialnego;

2) art. 6a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie wojewody wykonującego zadania organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, za organ nadzoru nad starostą reprezentującym interesy Skarbu Państwa;

3) art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) poprzez uznanie, że starosta reprezentując interesy Skarbu Państwa nie wykonuje zadań z zakresu administracji rządowej, a działa jako organ samorządu terytorialnego;

4) art. 50 w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Starosta Oleski nie może w sprawie reprezentować Skarbu Państwa, nie jest stroną postępowania i nie ma legitymacji do wniesienia skargi, a co za tym idzie, okoliczność ta stanowi inną przyczynę niedopuszczalności wniesienia skargi na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] maja 2017 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł S. O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, podziela przytoczony przez Sąd I instancji pogląd, wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Niedopuszczalna jest zatem skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ gospodarujący mieniem Skarbu Państwa. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji.

Podkreślić również należy, że rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której przyjęto, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Tezę tej uchwały, chociaż odnoszącej się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji.

Podzielając w całości tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, stwierdzić należy, że właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Stwierdzić zatem należy, że Starosta Oleski, będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu.

Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, publ. LEX nr 1137662).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.