Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 409/08 odrzucające skargi P. K. i innych na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 24 lipca 208 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi P. K. i innych na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku, gdy w sprawie określonej uchwały organu gminy, w wyniku wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym orzekał już sąd administracyjny, to z reguły nie jest już dopuszczalna jej ponowna weryfikacja przed sądem (postanowienie Sądu Najwyższego z 09 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 127/02). Podano, że przepis art. 101 ust. 2 powyższej ustawy był przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w wyroku z 04 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK 2003 nr 8, poz. 84) orzekł, że postanowienia powyższego artykułu nie naruszają konstytucyjnego porządku prawnego. Trybunał jasno wskazał, że rozpatrzenie skargi na dany akt normatywny, jakim jest uchwała rady gminy, i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli oraz obowiązuje erga omnes. Tym samym uchwała organu gminy, która była już, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i sąd ją oddalił, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot. Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek taki jest zgodny z istotą działania sądownictwa administracyjnego. Wskazano, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podano, że uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżenia była przedmiotem sądowej kontroli zarówno przed WSA jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 916/07 oddalił skargę R. K. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2006 r. Zarówno sąd I jak i II instancji, który badał skargę w granicach zaskarżenia, nie dopatrzył się, aby uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] naruszała prawo. Sąd administracyjny, w wyroku z dnia 27 grudnia 2006 r. odniósł się merytorycznie co do zgodności powyższej uchwały z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami prawnymi i orzekł, że nie zachodzi pomiędzy nimi jakakolwiek sprzeczność mogąca skutkować stwierdzeniem jej nieważności lub orzeczeniem, że została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania wniesiona została przez osoby, które - za wyjątkiem A. W. - już wcześniej skorzystały z drogi sądowej kontroli kwestionowanej uchwały w sprawie II SA/Po 458/06. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. W., który zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 101 ust. 2 w zw. Z ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnie przejawiającą się w uznaniu, że skoro w przedmiocie uchwały zapadły wyroki sądów administracyjnych to zgodnie z normą ust. 2. powołanego przepisu w sprawie orzekał już sąd administracyjny oddalając skargę a wyniku tego skarżącemu skarga do sądu administracyjnego dla ochrony naruszonych przez uchwałę Rady Gminy P. interesów i uprawnień nie przysługuje;

2) naruszenie art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uniemożliwienie dochodzenia naprawienia szkody, która została skarżącemu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie Rady Gminy P.;

3) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że fakt wyrokowania przez sąd administracyjny w przedmiocie naruszenia interesów lub uprawnień uchwałą Rady Gminy P. jest inną przyczyną niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej podał, że wbrew przywołanemu przez WSA orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie mówi o "orzekaniu w sprawie uchwały" lecz stawia warunek niedopuszczalności zaskarżenia gdy "w sprawie orzekał" już sąd administracyjny. Przyjęcie za Trybunałem Konstytucyjnym bezkrytycznie, że pod pojęciem sprawy należy rozumieć uchwałę, nie można pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Inna jest rola Trybunału Konstytucyjnego, który orzeka o zgodności przepisu art. 101 z Konstytucją a inna sądu administracyjnego, który w tej akurat sprawie rozpoznawał dopuszczalność skargi. W przekonaniu skarżącego orzeczenie TK ma o tyle znaczenie, że potwierdza zgodność przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z ustawą zasadniczą-nie można jednak na jego podstawie wyciągać wniosków, do których doszedł Sąd I instancji. W świetle językowej wykładni powołanego przepisu, gdyby uznać, że ustawodawca chciał wyłączyć możliwość wielokrotnego zaskarżania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, to z całą pewnością użyłby zwrotu "w przedmiocie uchwały" lub podobnego. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było podmiotowe i przedmiotowe rozróżnienie skarg, by w sytuacji w której skarżący domaga się ochrony innych interesów lub uprawnień a nie brał udziału w już zakończonym przed sądem administracyjnym postępowaniu, miał prawo dochodzenia ochrony swoich interesów lub uprawnień. Podano dalej, że zgodnie z tezą wyroku z dnia 24 maja 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II OSK 233/07) "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, i ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Interpretacja przepisów o zaskarżaniu uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego musi zatem uwzględniać przywołane przepisy Konstytucji". W ocenie skarżącego odrzucenie skargi w sposób oczywisty zamyka mu drogę do dochodzenia odszkodowania od Gminy P. za wprowadzenie uchwałą Rady drastycznych ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej na jego nieruchomości. Jak stwierdził autor skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie nie może się również ostać przez zakwalifikowanie faktu orzekania w przedmiocie naruszenia interesów lub uprawnień uchwałą Rady Gminy P. jako innej przyczyny niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Komentarz do art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. Stan prawny: 2006.09.15) wskazuje, że niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje, gdy: a) skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi; b) organizacja społeczna wniesie skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, mimo że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym; c) skarga zostanie wniesiona przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem albo niemającą pełnomocnictwa; d) skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej. Jeżeli więc w ogóle można rozważać możliwość odrzucenia skargi w niniejszej sprawie to, w przekonaniu skarżącego, nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że fakt wyrokowania przez sąd administracyjny w przedmiocie naruszenia interesów lub uprawnień uchwałą Rady Gminy P. jest inną przyczyną niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie został naruszony uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie jednak do treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekł już sąd administracyjny i skargę oddalił. W rozpoznawanej sprawie zaistniała wyżej wymieniona negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej, ponieważ przedmiotem skargi jest uchwała Rady, co do której legalności orzekał już sąd administracyjny. W sprawie tej m.in. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 916/07 oddalił skargę kasacyjną R. K.. Choć w niniejszej sprawie występuje inny skarżący to kwestionowana jest ta sama uchwały Rady Gminy. W tej sytuacji mamy więc do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle powyższych przepisów - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot.

Skoro skarga w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.