Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 310/15 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie co do żądania zobowiązania Przewodniczącego Zarządu [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. do rozpoznania wniosku G. S. z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 310/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. S. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 22 września 2015 r. G. S. wystąpił do Przewodniczącego Zarządu [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. (dalej: Przewodniczący Zarządu WZWiK w W.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym skarżący wnioskował o udzielenie informacji przez przesłanie na adres do korespondencji czytelnej kopii/kserokopii Uchwały Zgromadzenia [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Przewodniczącego Zarządu [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w W.

W związku z brakiem odpowiedzi wniosek G. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, żądając zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Podniósł, że w jego ocenie organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu stwierdził, że uchwała będąca przedmiotem wniosku jest opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) na stronie internetowej WZWiK w W., a tym samym nie ma obowiązku udzielenia tej informacji publicznej skarżącemu na jego wniosek w żądanej przez niego formie. Skarżący przy tym nie wystąpił o udzielenie informacji, gdzie w BIP znajduje się żądana informacja, jeśli nie może jej sam znaleźć. Niezależnie od powyższego wskazano, że Przewodniczący Zarządu nie jest organem Związku w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z § 8 Statutu WZWiK w W. organami Związku są: Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku i do tych organów należy kierować wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Zatem kierowanie skargi na bezczynność Przewodniczącego Zarządu jest nieuprawnione.

W piśmie z dnia 20 listopada 2015 r., skarżący podniósł, że przeciętnie inteligentna osoba nie jest w stanie odnaleźć w Biuletynie Informacji Publicznej WZWiK w W. uchwały dotyczącej wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu, gdyż te uchwały są "celowo zakamuflowane".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznał skargę G. S. za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu niesporne w sprawie jest, że informacja, o udostępnienie której wnioskował skarżący ma walor informacji publicznej, a WZWiK jest zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę na to, że z treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wynika, że tryb wnioskowy przewidziany jest jedynie dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub centralnym repozytorium. Organ, do którego skierowany był wniosek, zwolniony jest zatem z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. Sąd podkreślił, że powołany wyżej przepis nie daje podstaw do żądania od organu dokonywania wydruku biuletynu (informacji w nim zawartych) i przesyłania go osobie wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. Niezasadnym byłoby bowiem zdaniem Sądu I instancji ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w BIP, skoro możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro zatem w niniejszej sprawie żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna została udostępniona w BIP, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 u.d.i.p., stanowiący, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przepis ten reguluje bowiem sposób udostępnienia informacji publicznej, a więc nie dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna została już udostępniona w BIP (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2479/11). Należy też przyjąć, że skarżący nie należy do kręgu podmiotów, wobec których można by powziąć wątpliwości co do możliwości osobistego, to jest bez angażowania osób trzecich, odczytania informacji opublikowanej na stronach internetowych BIP. Skierowanie przez stronę skarżącą do organu wniosku drogą elektroniczną świadczy o tym, że biegle posługuje się ona komputerem i posiada umiejętności oraz możliwości techniczne uzyskania informacji znajdujących się w BIP. Zatem, skoro w dniu złożenia skargi do Sądu wnioskowana informacja publiczna była umieszczona w BIP organu, to nie można uznać, że pozostawał on w bezczynności. Z wniosku skarżącego z dnia 20 września 2015 r. wynika natomiast, że zwrócił się on o udostępnienie przez przesłanie na adres do korespondencji czytelnej kopii/kserokopii Uchwały Zgromadzenia [...] Związku Wodociągu i Kanalizacji w W. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu. Z akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę wynika, że żądana informacja została opublikowana na stronach internetowych WZWiK w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem skoro informacje te udostępniono w taki sposób, należy przyjąć, że została ona w istocie została udzielona podmiotom uprawnionym, do których należy zaliczyć skarżącego.

G. S. złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną, w której zaskarżył go w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych a także zasądzenie od skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za reprezentowanie skarżącego w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu żadnej informacji, a także brak jakiejkolwiek reakcji organu na jego wniosek, naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że do wniosku skarżącego nie miał zastosowania art. 14 wskazanej ustawy, jako że domagał się on udzielenia mu informacji uprzednio udostępnionej w BIP oraz naruszenie art. 12 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i niewskazanie skarżącemu, że żądana przez niego informacja znajduje się w BIP oraz niepodanie zakładki i nieuszczegółowienie miejsca w BIP, gdzie żądane informacje można uzyskać. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zastosowany winien zostać art. 149 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia uzasadnionej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ całkowicie zignorował wniosek skarżącego, nie udzielił odpowiedzi w żaden sposób, nawet poprzez wskazanie, że żądana informacja znajduje się w BIP. Podniesiono, że ugruntowaną w polskiej administracji praktyką w takiej sytuacji jest udzielanie odpowiedzi, że wnioskowana informacja znajduje się w BIP. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną obowiązkiem organu było również wskazanie konkretnego miejsca (zakładki), w którym rzeczona informacja się znajduje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WZWiK w W. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że organ, który umieścił informację w BIP nie był zobowiązany do jej przekazania na wniosek, tym bardziej, że zakres żądanej przez skarżącego informacji był identyczny z zakresem opublikowanym w BIP (uchwała Zgromadzenia WZWiK w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Przewodniczącego Zarządu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/11, uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, LEX nr 188791).

Na wstępie trzeba podkreślić, że okolicznością bezsporną, przyznaną przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 4 akt sądowych), jest to, że przedmiotowy wniosek w dniu 22 września 2015 r. wpłynął na adres poczty elektronicznej Przewodniczącego Zarządu WZWiK. W takiej sytuacji miał on obowiązek przekazać wniosek do rozpoznania właściwemu organowi Związku (tj. zarządowi, którego był członkiem). Argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczące wysłania wniosku na adres e-mail niepodany aktualnie na stronie internetowej WZWiK i związanej z tym możliwości niedostrzeżenia go i nieodczytania wobec jednoczesnego przyznania (także w tym samym piśmie, k. 95 akt sądowych), że wniosek ten wpłynął, są pozbawione podstaw.

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu. Takie uregulowanie jest racjonalne, gdyż nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, zwłaszcza, że możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji. Oznacza to w istocie możliwość przekształcania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt 462/11, wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08). Udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie zwalnia zatem od powtórnego jej wydania, jednak w żadnym razie nie można przyjąć (tak jak uczynił to organ w niniejszej sprawie), że zwalnia również od udzielenia wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi. Jeżeli podmiot będący adresatem wniosku uznał, że zakres żądania wyrażony we wniosku i zakres informacji znajdujący się w Biuletynie uprawnia do twierdzenia, iż są one identyczne, powinien powiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że Sąd I instancji niesłusznie oddalił skargę G. S. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu WZWiK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uznając ją za nieuzasadnioną. Skarga w momencie jej wniesienia była zasadna. WZWiK nieudzielając żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, w szczególności nie powiadamiając w żaden sposób wnioskodawcy, że żądana informacja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej niewątpliwie dopuścił się bezczynności. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub wykonania czynności. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 12 ust. 2 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. ale zasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a to z braku odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej do dnia wniesienia skargi. Jednakże z uwagi na to, że Sąd nie może zobowiązać organu do działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte, a w niniejszej sprawie, organ, w doręczonej skarżącemu odpowiedzi na skargę wskazał, że wnioskowana informacja publiczna znajduje się na jego stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 5 akt sądowych), postępowanie sądowe powinno zostać w tym zakresie umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W chwili wyrokowania przez Sąd I instancji wnioskodawca został już bowiem powiadomiony, że żądana przez niego informacja publiczna znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, w związku z czym organ nie ma obowiązku powtórnego jej udostępnienia na wniosek. Tym samym organ przestał tkwić w bezczynności.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego dotyczącego niepodania konkretnego miejsca (zakładki) w Biuletynie Informacji Publicznej, w którym znajduje się wnioskowana informacja należy wskazać, że organ dołączył do odpowiedzi na skargę kasacyjną załącznik będący wydrukiem z jego strony internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 98 akt sądowych). Są na nim uwidocznione nazwy zakładek, które należy otworzyć, aby zapoznać się z wnioskowaną informacją. Zatem skoro wnioskodawca został już dokładnie poinformowany, gdzie znajduje się żądana przez niego informacja publiczna, to powyższy zarzut nie może podważyć konieczności umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpoznania wniosku.

W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do wydania dokonania czynności, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63).

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu co do formy załatwienia wniosku strony skarżącej. Uznał, że z uwagi na opublikowanie żądanych informacji publicznych w Biuletynie i brak obowiązku powtórnego ich udostępnienia, a także wysłanie wniosku na nieprawidłowy adres poczty elektronicznej, może pozostawić go bez rozpoznania. Takie rozumowanie, jak wyżej wskazano, było niewłaściwe, jednak nie wynikało ze złej woli. Ponadto, organ pozostawał w bezczynności przez stosunkowo krótki okres (od momentu złożenia wniosku - 22 września 2015 r. do momentu wpływu skargi wraz z doręczoną skarżącemu odpowiedzią organu, w której znajdowała się informacja dotycząca rzeczonego wniosku do sądu, tj. 13 listopada 2015 r., minęły niecałe dwa miesiące). Powyższe okoliczności przemawiają za przyjęciem, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także, że brak jest wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec tego, że skarga w chwili jej wniesienia, była zasadna, a organ dopuścił się bezczynności, nie mógł się ostać wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wspomniany wyrok i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę. W zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem na dzień wydania wyroku wniosek został już rozpoznany, ponadto w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność, której organ się dopuścił, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej G. S. w postępowaniu kasacyjnym Sąd pragnie przypomnieć, że NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, który go rozpoznaje.