Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 36/20 o odrzuceniu skargi P.L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę P.L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego. Sąd stanął na stanowisku, że ustawienie znaku drogowego na drodze nie będącej drogą publiczną (działka ew. [...]) nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Posadowienie znaku na drodze będącej własnością gminy, lecz nie stanowiącej drogi publicznej, jest czynnością, która mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, a nie zadań z zakresu administracji publicznej. Droga wskazana we wniosku skarżącego (jako miejsce lokalizacji znaku drogowego) nie jest objęta strefą ruchu jak wymaga tego § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym ruchem w związku z jego zmianą z dniem 18 lutego 2016 r. i wejściem w życie z dniem 1 lipca 2016 r. Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej właścicielem drogi jest Gmina [...] – z tym że droga ta jest drogą wewnętrzną. Zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela - przez co stanowi domenę prawa cywilnego. Tym samym zarządzanie ruchem oraz oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie miał w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym.

W ocenie Sądu postawienie znaku drogowego nie mieści się też w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W orzecznictwie bowiem jednolicie przyjmuje się, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno-technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Zdaniem Sądu, kognicji sądów administracyjnych podlega jedynie czynność materialno-techniczna, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu, a nie czynność faktyczna polegająca na usunięciu bądź ustawieniu konkretnego znaku drogowego, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, do chwili wydania postanowienia, nie toczyło się przed organem żadne postępowanie administracyjne dotyczące drogi pomiędzy ul. S. i ul. O. - nr dz. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (co wynika z pisma Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 13 marca 2019 r., znajdującego się w aktach adm.) - dające podstawę do ewentualnego zaskarżenia podjętych przez ten organ, w ramach tego postępowania działań, czy też wydanych przez niego rozstrzygnięć, (skarżący nie powołuje się na zainicjowanie takiego postępowania).

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) - poprzez przyjęcie, że przedmiotem skargi były działania techniczne związane z ustawieniem znaków drogowych, które nie stanowią czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdy tymczasem przedmiotem skargi była odmowa umieszczenia znaków na wskazanym odcinku drogi, która stanowiła czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu i jako element organizacji ruchu na danej drodze podlega kontroli sądu administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione odrzucenie skargi;

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie oceny zaskarżonej bezczynności z punktu widzenia jej zgodności z prawem i pominięcie, że odnosiła się ona do zmiany organizacji ruchu w granicach zakreślonych przez skarżącego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji odrzucając skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych bowiem zaskarżona bezczynność nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlega bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wypada zauważyć, że – jak prawidłowo zaakcentował Sąd I instancji - wniesiona w tej sprawie skarga obejmowała bezczynność Prezydenta [...] wywodzoną wobec braku wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego w przedmiocie zamontowania znaku drogowego “B-1" na drodze wewnętrznej. Podzielając pogląd Sądu I instancji co do braku właściwości w tej sprawie sądu administracyjnego należy zauważyć, że czynność ustawienia znaku drogowego na drodze wewnętrznej stanowiła przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2642/18 (CBOSA). W postanowieniu tym – w powołaniu się na przepisy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie Dz.U. z 2020 r. poz. 470) oraz art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (aktualnie Dz.U. z 2020 r. poz. 110) – słusznie przyjęto, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Przy czym, podmioty zarządzające takimi drogami, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a ustawy - Prawo o ruchu drogowym). W powołanych przepisach prawa ustawodawca nie zróżnicował zakresu i form działania zarządcy i właściciela drogi wewnętrznej w zależności od tego, czy zarządcą i właścicielem jest podmiot publicznoprawny, czy też podmiot prywatny. Oznacza to, że ustawowy zakres i forma zarządzania drogami wewnętrznymi jest taka sama dla wszystkich zarządców i właścicieli dróg wewnętrznych, bez względu na to, czy są podmiotami publicznoprawnymi, czy też prywatnoprawnymi. Uznając, że podmiot prywatnoprawny, ze swej natury, nie może stosować administracyjnych form zarządzania drogą wewnętrzną, to również podmiot publicznoprawny, pomimo swojego charakteru prawnego, działając na tych samych podstawach prawnych w zakresie zarządzania drogą wewnętrzną, nie może stosować administracyjnych form tego zarządzania. Z powyższego wynika więc, że zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela, przez co stanowi domenę prawa cywilnego.

Powyższe skutkuje przyjęciem, że ustawienie znaku drogowego na drodze wewnętrznej nie stanowi zadania z zakresu administracji publicznej, co słusznie doprowadziło Sąd I instancji do odrzucenia wniesionej w tej sprawie skargi. Brak przy tym podstaw do uznania, że Sąd I instancji odrzucając skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., który ustala granice orzekania sądu I instancji. Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy pierwszeństwo bowiem ma badanie przez sąd dopuszczalności skargi, co stało się przedmiotem wydanego w tej sprawie postanowienia.

Prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia nie zdołał również podważyć zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepis ten bowiem ustala jedynie kwestie ponoszenia kosztów zadań technicznych polegających na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.