Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. [...] II SAB/Bd 36/20 P O S T A N O W I E N I E Dnia 2 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego postanawia odrzucić skargę.

Wnioskiem z dnia [...] września 2019r. P. L. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zamontowanie na drodze wewnętrznej usytuowanej w G. na części działki geodezyjnej nr [...] pomiędzy ul. [...] i ul. [...] znaku B-1 (oznaczającego zakaz ruchu na drodze w obu kierunkach pojazdów, kolumn pieszych) wraz z tabliczką informacyjną z napisem "Nie dotyczy mieszkańców posesji przy ul. [...] i [...]".

W odpowiedzi Zarząd Dróg Miejskich poinformował pełnomocnika P. L., że Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego negatywnie zaopiniowała potrzebę wyłączenia z ogólnego ruchu pojazdów odcinka drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...].

P. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta Miasta - polegającą na niepodjęciu działań dotyczących ustawienia znaku drogowego wraz z tablicą informacyjną na drodze wewnętrznej usytuowanej między ul. [...] i ul. [...] w G. (na działce ew. nr [...]). Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta do wydania określonej decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku z [...] września 2019r. oraz stwierdzenia, że Prezydent dopuścił się bezczynności w sprawie wydania decyzji. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, na istnienie domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wskazując na liczne orzeczenia sądowe (m.in. na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z [...] października 2012r. – sygn. akt I OSK 2284/12, wyroki WSA w Warszawie z [...] listopada 2005r. oraz z [...] marca 2004r. – sygn. akt VI SA/Wa 1515/05 i II SA/Wa 2866/02) skarżący wskazał, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej, jednakże odmowa posadowienia znaku drogowego powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek P. L. dotyczy zmian organizacji ruchu, a zatem w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy postępowanie w tym przedmiocie jest sprawą administracyjną. Dokonując wykładni art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (definiującego pojęcie sprawy administracyjnej), organ powołał się na stanowisko wyrażane w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów i ostatecznie sformułował twierdzenie, że wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące organizacji ruchu, o których mowa w art. 10 ust. 12 ustawy z [...] czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, nie mają charakteru indywidualnego – nie dotyczą one bowiem konkretnej sytuacji życiowej ani zindywidualizowanych uprawnień określonego podmiotu. W tej sytuacji, zdaniem organu odmowa uwzględnienia wniosku wyrażona w piśmie adresowanym do P. L. z [...] sierpnia 2019r. nie mogła przyjąć formy decyzji administracyjnej.

W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody [...] z [...] marca 2019r., adresowane do pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na wniosek o podjęcie czynności nadzorczych, w którym wyjaśniono, że działka ew. nr [...] stanowiąca drogę nie jest zaliczona do dróg publicznych – jest drogę wewnętrzną. Droga ta nie posiada zatwierdzonego projektu organizacji ruchu – a tym samym nie została objęta strefą ruchu czy strefą zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ten ostatni przepis dopuszcza zatem możliwość wniesienia skargi wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracji pozostają w bezczynności lub prowadzą postępowanie w sposób przewlekły przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne.

Jednocześnie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX 43205).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta dotycząca zaniechania zamontowania na drodze wewnętrznej - na działce o nr geod. 5/26 - znaku drogowego wraz z tabliczką informacyjną.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w obowiązującym porządku prawnym brak przepisu (normy prawa materialnego), z którego wynikałoby uprawnienie do formułowania żądania ustawienia znaku drogowego na drodze poprzez podjęcie stosownej decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu postawienie znaku drogowego nie mieści się też w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W orzecznictwie bowiem jednolicie przyjmuje się, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno- technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny prezentował takie właśnie stanowisko wskazując, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (patrz np: postanowienie NSA z dnia [...] maja 2012r., sygn. akt I OSK 1086/12, postanowienie NSA z dnia [...] kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 712/15, postanowienie NSA z dnia [...] września 2011r., sygn. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia [...] października 2011r., sygn. akt I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia [...] listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2003/10, dostępne na stronie [...]).

Kognicji sądów administracyjnych podlega jedynie czynność materialno–techniczna, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu, a nie czynność faktyczna polegająca na usunięciu bądź ustawieniu konkretnego znaku drogowego, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie – takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu, powoływanego w skardze, wyroku z [...] października 2012r. w sprawie I OSK 2284/12 oraz w uchwale z dnia [...] czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 14/13 (dostępny na stronie j.w.).

Jak wynika z akt sprawy, do chwili wydania niniejszego postanowienia, nie toczyło się przed organem żadne postępowanie administracyjne dotyczące drogi pomiędzy ul. [...] i ul. [...] – nr dz. 5/26 w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (co wynika z pisma Wojewody [...] z [...] marca 2019r., znajdującego się w aktach adm. – bez numeracji kart) - dające podstawę do ewentualnego zaskarżenia podjętych przez ten organ, w ramach tego postępowania działań, czy też wydanych przez niego rozstrzygnięć. (skarżący nie powołuje się na zainicjowanie takiego postępowania).

Sąd stoi na stanowisku, że ustanowienie znaku drogowego na drodze nie będącej drogą publiczną (działka ew. [...]) nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Posadowienie znaku na drodze będącej własnością gminy, lecz nie stanowiącej drogi publicznej, jest czynnością, która mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, a nie zadań z zakresu administracji publicznej. Droga wskazana we wniosku skarżącego (jako miejsce lokalizacji znaku drogowego) nie jest objęta strefą ruchu jak wymaga tego § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym ruchem w związku z jego zmianą z dniem [...] lutego 2016 r. i wejściem w życie z dniem [...] lipca 2016 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z [...] czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 110), zarządzanie ruchem na drogach gminnych, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, należy do starosty. Zatem jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Także do tego podmiotu należy zarządzanie ruchem na tych drogach (art. 10 ust. 7 - Prawa o ruchu drogowym). W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie niniejszej właścicielem drogi jest Gmina M. G. - natomiast przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną. Tym samym zarzadzaniem ruchem oraz oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie miał w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym. Należy w pełni zaakceptować stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z [...] września 2018r. (sygn.. akt I OSK 2642/18 – dostępne j.w.), zgodnie z którym "zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela – przez co stanowi domenę prawa cywilnego".

Jeszcze raz należy podkreślić, że kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną (podobnie: postanowienie WSA w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/15 – dostępny na stronie j.w).

Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu.

W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że na zaniechanie organu w zakresie postawienia znaku, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie przysługuje też do sądu administracyjnego skarga na bezczynność.

Z powyższych względów Sąd, działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.