Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] , Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: "Komisja" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm. - dalej także: "ustawa o nadzorze"), działając na podstawie Uchwały Nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawię udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego i Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw - stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. z siedzibą w S. (dalej także: "skarżąca K. " lub "strona skarżąca") zawartego w piśmie L.dz. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o uchylenie upomnienia nałożonego pismem Komisji nadzoru Finansowego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r, nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego przedstawiła K. z siedzibą w S. zastrzeżenia do działania systemów informatycznych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. W uzasadnieniu pisma Komisja, nawiązując do poprzednich wystąpień w tej sprawie - stwierdziła, że w jej ocenie, zachodzą przesłanki świadczące o braku realizacji przez skarżącą K. zadania określonego w art. 44 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm. - dalej także: "ustawa o skok"). Komisja uznała, że przez ponad 12 miesięcy od daty wejścia w życie nowelizacji ustawy o skok z dnia 19 kwietnia 2013 r. skarżąca K. nie wypełniła obowiązków ustawowych w zakresie opracowania standardów systemu informatycznego dla kas, umożliwiającego prawidłowe jego funkcjonowanie i realizację przez kasy przepisów ustawy o skok. Organ nadzoru zwrócił szczególną uwagę na brak funkcjonalności systemów [...] i [...] pozwalających na realizację bieżących zadań określonych ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Komisja uznała, że brak prawidłowego funkcjonowania wspomnianych wyżej systemów [...] i [...] naraża członków S.W. z siedzibą w G. (dalej także: "S.W. "), na straty spowodowane brakiem dostępności do środków, które w okresie zawieszenia powinny być natychmiast zwracane na rachunki wystawców przelewów w celu uzgodnienia z członkami S.W. nowych rachunków, na które powinny być niezwłocznie przekazane należne im kwoty lub innego sposobu wypłaty. Komisja stwierdziła, że - wobec wagi problemu i materializacji ryzyka związanego z nieprawidłowym wykonywaniem przez K. określonych ustawą zadań - należy uznać, że skarżąca K. podjęła niewystarczające czynności w zakresie przekazania informacji o niewydolności systemu informatycznego i jego ograniczeniach. Jednocześnie, Komisja Nadzoru Finansowego negatywnie oceniła, niczym nie popartą deklarację gotowości współpracy z Zarządcą Komisarycznym, albowiem - w ocenie organu nadzoru - K. nie wskazała zarówno formy i zakresu możliwej pomocy, jak i terminu jej realizacji.

W związku z powyższym, mając na uwadze działanie K. z naruszeniem przepisów prawa, co - zdaniem organu nadzoru - spowodowało istotne zagrożenie dla interesów członków K. , a przez to również członków S.W. , Komisja Nadzoru Finansowego, powołując się na przepis art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2019 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, udzieliła upomnienia skarżącej K. z siedzibą w S. .

Jednocześnie, działając w oparciu o przepis art. 70a ust. 2 ustawy o skok, Komisja Nadzoru Finansowego wezwała skarżącą K. do usunięcia - w terminie do 15 sierpnia 2014 r. - uchybień stwierdzonych w działalności K. , poprzez opracowanie i zapewnienie wdrożenia systemu zgodnego z wymogami ustawy o skok.

Ponadto, wobec przekazywanych do Komisji Nadzoru Finansowego częstych informacji w zakresie awaryjności, ograniczeń, braku funkcjonalności, niewydolności, a także istotnych błędów w systemie [...] , organ nadzoru - działając na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - zalecił skarżącej Kasie Krajowej:

1) dokonanie pełnej analizy funkcjonalności wykorzystywanych przez kasy systemów informatycznych - pod kątem faktycznych potrzeb sektora skok i zapewnienia możliwości realizacji przez kasy ich działalności w zgodności z przepisami prawa, a także w zakresie kosztów eksploatacji tych systemów ponoszonych przez kasy - dostarczanych przez podmioty zewnętrzne - w terminie do dnia 30 września 2014 r.,

2) dokonanie konsultacji i uzgodnień z kasami w zakresie dokonania zakupu profesjonalnego systemu informatycznego pozwalającego na prawidłowe działanie kas i obsługę ich członków - w terminie do dnia 15 września 2014 r.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę istotność wskazywanej przez K. nieprawidłowości związanej z ograniczeniem funkcjonalności działających w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych aplikacji informatycznych, Komisja Nadzoru Finansowego - powołując się na przepis art. 70a ust. 1 ustawy o skok - wskazała, że oczekuje na przedstawienie przez skarżącą K. informacji o podjętych działaniach i ich rezultatach w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

W dniu 7 sierpnia 2014 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo skarżącej K. z dnia 4 sierpnia 2014 r. zawierające wniosek "o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie upomnienia nałożonego pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. ze względu na sprzeczność ustaleń Komisji ze stanem faktycznym oraz ze względu na nieprawidłowe zastosowanie obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 71 ust. 2, art. 44 ust. 2 pkt 5 oraz art. 74l ust. 1 pkt 1 ustawy o skok, a na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku o reasumpcję głosowania w przedmiocie jego udzielenia".

Jednocześnie, działając z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, skarżąca K. wezwała Komisję Nadzoru Finansowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie upomnienia nałożonego pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. ze względu na sprzeczność ustaleń Komisji ze stanem faktycznym oraz ze względu na nieprawidłowe zastosowanie obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 71 ust. 2, art. 44 ust. 2 pkt 5 oraz art. 741 ust. 1 pkt 1 ustawy o skok.

Ponadto, K. wniosła o:

- uchylenie zalecenia wydanego na podstawie art. 70a ust. 2 ustawy o skok,

- poinformowała o zrealizowaniu zalecenia wydanego na podstawie art. 70a ust. 2 ustawy o skok,

- wniosła o uchylenie zaleceń wydanych na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok,

- poinformowała o podjętych działaniach i ich rezultatach (art. 70a ust. 1 ustawy o skok),

- wniosła o udostępnienie informacji publicznej, a także

- wniosła o dołączenie niniejszego pisma do akt postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca zarzuciła, że sporne upomnienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2014 r. zostało udzielone na podstawie całkowicie błędnych ustaleń zarówno co do prawa, w szczególności art. 71 ust. 2, art. 44 ust. 2 pkt 5 oraz art. 74l ust. 1 pkt 1 ustawy o skok, jak i co do stanu faktycznego będącego podstawą nałożenia na K. owego upomnienia. W ocenie skarżącej K. , nałożenie upomnienia w sprzeczności ze stanem faktycznym oraz w oparciu o błędnie zastosowane normy prawne, prowadzi do uznania, że upomnienie zostało wydane bez podstawy prawnej, i jako takie powinno zostać niezwłocznie wycofane z obrotu prawnego. Strona skarżąca zarzuciła, że brak jest w spornym upomnieniu wskazania, na czym miałby polegać związek przyczynowo-skutkowy między rzekomym działaniem K. z naruszeniem przepisów prawa a rzekomym naruszeniem interesów członków K. . Zdaniem strony skarżącej, Komisja nie wskazała także, na czym miałyby polegać rzekome zaniedbania po stronie K. , a także jaki miałby być związek między nimi a niemożnością realizowania przez S.W. zadań wynikających z przepisów ustawy o skok. Ponadto, według strony skarżącej, Komisja Nadzoru Finansowego nie wskazała także w swoim upomnieniu, jakich zadań wynikających z przepisów ustawy nie może realizować S.W. . Skarżąca K. zarzuciła jednocześnie, iż Komisja nie wskazała także, na czym polega brak prawidłowego funkcjonowania systemu [...] i jaki związek z nim ma działanie K. . Ponadto, jak podniosła strona skarżąca, z treści spornego upomnienia nie wynika również, dlaczego S.W. nie mogłaby realizować swojego zadania z art. 3 ust. 1 w granicach wynikających z art. 74l ust. 1 ustawy o skok oraz zwracać wszelkich innych przelewów zidentyfikowanych, jako wykraczających poza zakres tej normy. Skarżąca K. uznała, że ani stan faktyczny, ani stan prawny w żadnej mierze nie uzasadnia nałożenia na K. upomnienia, ani stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń prawa po stronie K. , w tym naruszenia art. 44 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok, a także zagrożenia interesów członków K. .

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że z powodu oczywistej bezpodstawności spornego upomnienia, powinno ono zostać niezwłocznie wycofane z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego, skarżąca K. wskazała, że nie uczestniczyła w postępowaniu w przedmiocie nałożenia upomnienia, nie została o nim poinformowana oraz nie miała możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych i prawnych Komisji. K. zarzuciła ponadto, że nie została także zaproszona na posiedzenie Komisji Nadzoru Finansowego, na którym nałożono na nią sporne upomnienie, ani zawiadomiona, że takie posiedzenie się odbędzie a także, że jego przedmiotem będzie nałożenie upomnienia na K. W ocenie strony skarżącej, taki sposób procedowania narusza zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa.

Jednocześnie, powołując się na normę prawną wyrażoną w przepisie art. 78 Konstytucji RP, strona skarżąca wskazała, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Strona skarżąca uznała, że przepis art. 71 ust. 2 ustawy o skok nie zawiera wyjątku od zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP, a zatem sporne upomnienie należy uznać za rozstrzygnięcie objęte dyspozycją normy przewidzianej w art. 78 Konstytucji RP (orzeczenie lub decyzja wydana w pierwszej instancji), zatem podlegające zaskarżeniu. Ponadto, skarżąca K. wskazała, że wspomniane upomnienie głęboko ingeruje w sferę jej praw i wolności, gdyż jego skuteczne udzielenie jest warunkiem zastosowania środków nadzorczych przewidzianych w art. 71 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o skok. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, dla zapewnienia realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa niezbędne jest zachowanie prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia Komisji Nadzoru Finansowego dotyczącego upomnienia nałożonego na K. , a także nadanie powyższemu rozstrzygnięciu formy decyzji administracyjnej. Strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Według strony skarżącej, oznacza to, że do rozstrzygnięcia Komisji Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Strona zarzuciła, że w niniejszej sprawie nie doręczono K. decyzji Komisji Nadzoru Finansowego wydanej na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok w przedmiocie nałożenia na K. upomnienia, a także nie zastosowano zasad wynikających z art. 6-16 k.p.a., ani szczegółowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb postępowania administracyjnego i nie pouczono skarżącej K. o środkach odwoławczych od powyższego rozstrzygnięcia, w tym o normie prawnej wynikającej z przepisu art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zgodnie z którą do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W tej sytuacji, skarżąca K. uznała, że również z tych przyczyn, sporne upomnienie winno być niezwłocznie usunięte z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała ponadto, że - działając z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Komisję wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie spornego upomnienia - wzywa Komisję Nadzoru Finansowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie upomnienia nałożonego pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. ze względu na sprzeczność ustaleń Komisji ze stanem faktycznym oraz ze względu na nieprawidłowe zastosowanie obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 71 ust. 2, art. 44 ust. 2 pkt 5 oraz art. 74l ust. 1 pkt 1 ustawy o skok.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku strony skarżącej, Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a., a także w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, postanowieniem z dnia 1 września 2014 r., nr [...] , stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. z siedzibą w S. zawartego w jej piśmie L.dz. [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r. o uchylenie upomnienia nałożonego pismem Komisji nadzoru Finansowego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja Nadzoru Finansowego wskazała na wstępie, iż analizując złożony przez stronę skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązana była w pierwszej kolejności, w ramach postępowania wstępnego, zbadać ów wniosek pod względem formalnym, celem ustalenia, czy przedmiotowy wniosek był dopuszczalny oraz czy zachowany został termin do jego wniesienia. Komisja zauważyła, że wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych w ramach kolejnych etapów postępowania odwoławczego.

Powołując się na przepis art. 134 k.p.a., Komisja stwierdziła, że przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć bądź to charakter przedmiotowy, bądź też podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe, jak zauważyła Komisja, obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji przewidziane na mocy przepisów szczególnych, czy też braki formalne. Z kolei niedopuszczalność podmiotowa, zdaniem Komisji, obejmuje sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji, czy też wniesienie odwołania bezpośrednio przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, a zatem czynności procesowych może dokonywać skutecznie tylko przez ustawowego przedstawiciela. Organ nadzoru podniósł, iż przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub możliwości zakwestionowania decyzji w formie odwołania (np. nie doszło do doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie albo podjęta przez organ administracji czynność nie wykazuje znamion decyzji). Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania wiążą się z kolei z brakiem legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji albo ze skorzystaniem z niego przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych (por. Z. Kmieciak, Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 87).

Organ nadzoru stwierdził, że do rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Komisji, oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (postanowień zaskarżalnych).

Komisja Nadzoru Finansowego stwierdził, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których nie wyeliminowanie w trybie samokontroli dopiero będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję środków nadzorczych.

Komisja Nadzoru Finansowego zwróciła ponadto uwagę, iż pogląd na temat niewiążącego charakteru upomnień, a także faktu, że ich celem nie jest rozstrzygnięcie istoty sprawy, znajduje swoje potwierdzenie również w poglądach doktryny czego przykładem są publikacje z zakresu nie tylko funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (vide: A. Herbert, Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Komentarz, Warszawa 2014), ale również z zakresu działania rynku finansowego (por. B. Smykla, Prawo bankowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011).

Organ nadzoru podkreślił jednocześnie, że jedynym wymogiem formalnym, określonym dla upomnień, jest konieczność wydania ich na piśmie (art. 70 ust. 2 ustawy o skok). W konsekwencji, Komisja uznała zatem, że gdyby ustawodawca chciał określić jakiś inny wymóg formalny co do upomnień, np. konieczność wydawania ich w formie decyzji administracyjnej (w przypadku, gdyby uznał, że ich celem jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty), określiłby to w przepisach ustawy, a nie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że mają one być wydawane na piśmie.

Mając na względzie powyższe, Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że upomnienia, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o skok, nie rozstrzygają sprawy co do istoty, nie przybierają formy decyzji i w konsekwencji - nie mogą być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest odrębnym środkiem, poprzedzającym i warunkującym możliwość zastosowania innych środków nadzorczych, wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, których wydanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, a następuje w formie decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Komisji, oczywistym jest przy tym, że przedmiotowe upomnienie nie może przyjąć również formy postanowienia, co wynika wprost z charakteru prawnego postanowień, jaki nadał im Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie dotyczy bowiem, jak zauważył organ nadzoru, poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, co oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, zwana też w piśmiennictwie "sprawą proceduralną", a samo postanowienie organ administracji publicznej wydaje w sytuacjach przewidzianych w ustawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2013).

Biorąc powyższe pod uwagę, Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że brak było w niniejszej sprawie podstawowego wymogu formalnego niezbędnego dla prawidłowego złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie - brak było rozstrzygnięcia (decyzji lub zaskarżalnego postanowienia), które może być zaskarżone przy pomocy wskazanego powyżej środka. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, zaszła podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zaskarżenia spornego upomnienia. Mając to na względzie, organ nadzoru uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany przez skarżącą K. należy uznać za niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. W związku z tym, Komisja stwierdziła, że brak jest przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę skarżącą.

W piśmie z dnia 8 października 2014 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

a) naruszenie przepisów art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - poprzez błędne uznanie, że upomnienie nakładane przez KNF w trybie art. art. 71 ust. 2 cyt. ustawy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. art. 104 § 1 k.p.a.;

b) naruszenie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - poprzez brak poprzedzenia wydania spornego upomnienia przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, podczas gdy żaden przepis szczególny nie zwalniał Komisji Nadzoru Finansowego od przeprowadzenia takiego postępowania w przedmiotowej sprawie;

c) naruszenie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie stronie skarżącej nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej upomnieniem nałożonym w piśmie Komisji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...];

d) naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez bezpodstawne pozbawienie strony skarżącej możliwości ponownego merytorycznego zbadania sprawy;

e) naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez bezpodstawną odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Komisję Nadzoru Finansowego.

W uzasadnieniu skargi K. podniosła, iż nie zgadza się z podglądem Komisji zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, albowiem - w jej ocenie - przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby w konsekwencji, że organ władzy publicznej może w niejasnym, nieuregulowanym ustawowo trybie, wydać akt stwierdzający z mocą autorytetu takiego urzędu i sprawowanej przez niego władzy publicznej, że dany podmiot działa niezgodnie z przepisami prawa, a podmiot, którego taki akt dotyczy, nie bierze żadnego udziału w prowadzonych przez taki organ czynnościach (a nawet nie jest o nich informowany), nie posiada żadnych uprawnień w takim "postępowaniu", ani nie przysługują mu żadne środki odwoławcze od wspomnianego powyżej aktu wydanego przez organ. Zdaniem strony skarżącej, taki pogląd byłby sprzeczny z podstawami zasadami k.p.a. oraz zasadami rangi konstytucyjnej, regulującymi działalność organów władzy publicznej w Polsce.

Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie charakteru prawnego upomnienia wydawanego w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o skok, strona skarżąca wskazała na wstępie, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata.

Skarżąca K. podniosła, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, wszystkie środki nadzoru KNF są decyzjami administracyjnymi (strona odwołała się do stanowiska wyrażonego L. Górala /w:/ Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2005, s. 640). Według strony skarżącej, dotyczy to również upomnień i zaleceń wydawanych przez KNF (por. C. Kosikowski, Publiczne prawo bankowe, s. 329). Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, iż powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii charakteru prawnego zaleceń nadzorczych (vide: wyrok NSA z dnia 8 września 1999 r., sygn. akt III SA 7802/98). Strona skarżąca, powołując się na brzmienie uzasadnienia powołanego wyżej wyroku NSA - stwierdziła, że "zalecenia mają charakter wiążących stronę dyspozycji organu. O władczym charakterze tych zaleceń (wbrew ich dosłownej nazwie) i konieczności wydawania ich w formie decyzji administracyjnych świadczą sankcje związane z ich niewykonaniem. Ze względu na możliwość zastosowania tych sankcji organ nadzoru ma prawo określić termin wykonania zaleceń. Ustalenie terminu stanowi dla strony gwarancję, że przed jego upływem sankcje nie zostaną zastosowane". Zdaniem skarżącej K. , powołana w cytowanym wyroku NSA argumentacja ma pełne zastosowanie do upomnień udzielanych przez Komisję Nadzoru Finansowego podmiotom nadzorowanym przez ten organ.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że - wbrew twierdzeniom Komisji Nadzoru Finansowego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - sporne upomnienie nie zawiera niewiążących wskazówek, czy też "zwrócenia uwagi", lecz zawiera rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące działania podmiotu w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także opis stwierdzonych przez organ nieprawidłowości oraz wskazania dotyczące sposobu ich naprawy, a więc stanowi rozstrzygniecie co do istoty sprawy. Według strony skarżącej, w spornym upomnieniu Komisja Nadzoru Finansowego, wbrew temu, co sugerowała, nie zwróciła tylko uwagi skarżącej K. na pewne potencjalne nieprawidłowości, lecz udzieliła upomnienia członkom zarządu K. , "mając na uwadze działanie K. z naruszeniem przepisów prawa, co spowodowało istotne zagrożenie dla interesów członków K. ". W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że skoro organ nadzoru, jak sam wskazuje w wydanym postanowieniu, nie prowadził postępowania administracyjnego w przedmiocie upomnienia, trudno powiedzieć w jakim trybie i w jaki sposób doszedł do tak daleko idących wniosków.

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że niezależenie od charakteru stwierdzeń zawartych w spornym upomnieniu, na K. ciąży obowiązek usunięcia naruszeń wskazanych w tym upomnieniu, a skutkiem niezastosowania się do upomnienia nałożonego przez Komisję jest uprawnienie do nałożenia przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Innymi słowy, zdaniem strony skarżącej, udzielenie przez Komisję upomnienia - w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o skok - wywołuje dla skarżącej K. daleko idące skutki prawne.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że - wbrew twierdzeniom Komisji - sporne upomnienie nałożone przez organ nadzoru na K. , w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o skok, rozstrzyga co do istoty sprawę polegającą na stwierdzeniu, że skarżąca K. nie realizuje zaleceń, zaś jej działalność wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, co stwarza zagrożenie dla interesów członków K. , natomiast niezastosowanie się do upomnienia powoduje skutek prawny w postaci możliwości zastosowania przez Komisję sankcji określonych w tym przepisie. Z tych względów, zdaniem strony skarżącej, należy uznać, że w świetle przepisu art. 104 k.p.a., rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia spornego upomnienia jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że Komisja dopuściła się naruszenia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o skok z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, że sporne upomnienie nie miało charakteru decyzji administracyjnej, lecz było jedynie "niewładczym przejawem działalności KNF i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań", co w konsekwencji - według strony - doprowadziło do wadliwego wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność złożenia przez K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, strona skarżąca stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komisja, przyjmując, iż "przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego", jednocześnie nie wskazała, jaki przepis szczególny wyłącza w tym zakresie konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. Strona skarżąca uznała jednak, że taki przepis szczególny nie istnieje, a więc zasada ustalona w art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym powinna mieć pełne zastosowanie także do upomnienia nakładanego przez Komisję w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Strona skarżąca stwierdziła w tej sytuacji, że prowadzone przed Komisją postępowanie w przedmiocie ustalenia, że K. nie realizuje zaleceń, a jej działalność wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, lub stwarza zagrożenie dla interesów członków K. - powinno być prowadzone i rozstrzygane przez Komisję Nadzoru Finansowego w oparciu o uregulowania k.p.a., które pełnią funkcję gwarancyjno-ochronną.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że w zakresie upomnienia Komisja nie była zobowiązana do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, organ nadzoru naruszył art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia z dnia 1 września 2014 r.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 134 w związku z art 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, strona skarżąca stwierdziła, że skoro - jak wykazano powyżej - sporne rozstrzygnięcie w przedmiocie upomnienia miało charakter decyzji administracyjnej, uznać należy, że K. była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, doszło do bezpodstawnego stwierdzenia przez Komisję - na podstawie art. 134 k.p.a. - niedopuszczalności wspomnianego wniosku.

Argumentując z kolei postawiony przez siebie zarzut naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez bezpodstawne pozbawienie strony skarżącej możliwości ponownego merytorycznego zbadania sprawy, K. stwierdziła, że Komisja powinna rozpatrzeć sprawę po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na nowo w jej całokształcie. Strona skarżąca uznała bowiem, że w świetle art. 127 § 3 k.p.a. Komisja powinna była rozpoznać sprawę merytorycznie, zgodnie z żądaniami strony, i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. W ocenie strony skarżącej, odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Strona uznała, że ewentualne wątpliwości, co do takiego wyjątku, powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Zdaniem skarżącej K. , jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (strona skarżąca odwołała się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III RN 19/00). Ponadto, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, skarżąca K. stwierdziła, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji RP w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności. Strona skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok nie stanowi wyjątku od powyżej omówionej zasady dwuinstancyjności, a udzielenie upomnienia przez Komisję Nadzoru Finansowego stanowi wiążące rozstrzygniecie sprawy co do istoty. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że była uprawniona do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Komisja zobowiązana była z kolei do merytorycznego rozpatrzenia takiego wniosku.

W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że nie dopuszczając wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja Nadzoru Finansowego rażąco naruszyła dyspozycje przepisu art. 15, art. 127 § 3 KPA oraz wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności.

Uzasadniają zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., strona skarżąca uznała, że powyżej wskazane naruszenia przepisów prawa doprowadziły do jednoczesnego naruszenia przez Komisję Nadzoru Finansowego podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Strona skarżąca wskazała w szczególności, że skoro w myśl art. 6 k.p.a., organy działają na podstawie przepisów prawa, Komisja nie może wydawać adresowanych do podmiotu nadzorowanego aktów o niejasnym i niesprecyzowanym w ustawie charakterze prawnym, do których nie stosują się ani przepisy k.p.a., ani inne przepisy regulujące czynności organów administracji publicznej. Takie działanie, zdaniem strony skarżącej, jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż sporne upomnienie wydane przez Komisję zawiera jednoznaczne i daleko idące stwierdzenia o działaniu podmiotu w sposób niezgodny z prawem, a niezastosowanie się przez taki podmiot do aktu może spowodować dotkliwe konsekwencje.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga K. z siedzibą w S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komisja Nadzoru Finansowego, wydając zaskarżone postanowienie z dnia 1 września 2014 r., nr [...] , nie naruszyła przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia przede wszystkim przepisu art. 134 k.p.a., a także pozostałych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 15 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komisja Nadzoru Finansowego nie dopuściła się również obrazy przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności zawartych w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, jak i w ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

W działaniu organu nadzoru, wydającego sporne postanowienie z dnia [...] września 2014 r., Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Jednocześnie, Sąd uznał, że w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia Komisji wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny motywy podjętego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i spójna, a także - co nie bez znaczenia - pozwala na dokonanie pełnej oceny legalności spornego aktu również świetle stosownych regulacji prawa materialnego.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji rozpoczyna się od stadium czynności wstępnych. Czynności te mają na celu kontrolę dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz zbadanie, czy zachowany został ustawowy termin do wniesienia tego odwołania.

Nie ulega wątpliwości, że organ, po otrzymaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), przede wszystkim obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność odwołania, która jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 583). Przyjmuje się, że odwołanie jest zatem niedopuszczalne m.in. w przypadku gdy czynność organu administracji publicznej, której weryfikacji domaga się określony podmiot, nie jest decyzją administracyjną. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., wydanym w sprawie sygn. akt SA/Gd 746/92 (OSP z 1993 nr 9, poz. 178 z glosą aprobującą prof. B. Adamiak), wyraźnie stwierdził, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Należy podkreślić, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu nadzoru, że do rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. W myśl przytoczonych przepisów, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a.

W konsekwencji, należy - zdaniem Sądu - wskazać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (czyli tzw. postanowień zaskarżalnych).

Zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Komisja Nadzoru Finansowego może żądać informacji od K. oraz wyjaśnień od członków organów K. w zakresie niezbędnym dla wykonywania zadań z zakresu nadzoru. Jak stanowi art. 70a ust. 2 cyt. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego wzywa K. do usunięcia w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych w jej działalności.

Z kolei, w świetle przepisu art. 71 ust. 1 ustawy o skok, Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie lub K. w szczególności podjęcie stosownych działań wskazanych expressis verbis w tym przepisie.

Zgodnie z normą prawną wyrażoną w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o skok, w przypadku stwierdzenia, że kasa albo K. nie realizuje zaleceń, a także gdy działalność kasy albo K. wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, lub stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy albo K. , Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może:

1) wystąpić do właściwego organu kasy lub K. o odwołanie członków zarządu kasy lub K. bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia;

2) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy lub K. , o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie;

3) nakazać kasie lub K. ograniczenie zakresu działalności;

4) nakazać kasie lub K. zaprzestania prowadzenia określonej działalności.

Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów zarówno ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jak i ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wynika, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do ewentualnego zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości (vide: sankcje szczegółowo przewidziane w art. 71 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o skok)

W tej sytuacji, należy uznać, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których nie wyeliminowanie w trybie samokontroli dopiero będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję wspomnianych wcześniej środków nadzorczych.

W tym miejscu, warto zauważyć, że w toku sprawowania nadzoru bieżącego nad podmiotami sektora finansowego Komisja Nadzoru Finansowego uprawniona jest do stosowania szeregu środków nadzoru adekwatnych do rodzaju i rozmiarów stwierdzonych nieprawidłowości w działalności.

Nie ulega wątpliwości, że Komisja Nadzoru Finansowego, jak każdy organ nadzoru, może stosować środki nadzoru tylko na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji, Komisja może stosować środki nadzoru tylko takie, jakie expressis verbis przewiduje ustawa, z natężeniem i w przypadkach określonych prawem, a ponadto, używając określonego środka nadzoru, musi przestrzegać określonej procedury, właściwej dla formy prawnej, w jakiej ten środek zostanie zastosowany (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice, 2009, s. 200).

Przyjmuje się w literaturze, że ogół środków nadzorczych przysługujących Komisji Nadzoru Finansowego można podzielić na władcze i niewładcze. Władcze środki nadzoru to niewątpliwie takie środki, które umożliwiają bezpośrednią ingerencję w strukturę organizacyjną podmiotów nadzorowanych i wymuszają ich określone zachowania. Są to zatem te formy działania nadzoru, które umożliwiają jednostronne kształtowanie sytuacji podmiotu nadzorowanego z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do ustanowionych przez organ nadzoru nakazów lub zakazów określonego zachowania się przez ten podmiot. W ramach tak rozumianych nadzorczych środków władczych mieszczą się przede wszystkim indywidualne akty administracyjne. Z kolei, niewładcze środki nadzorcze umożliwiają bezpośrednie lub pośrednie wpływanie na działalność podmiotów nadzorowanych, przy czym środki te na ogół nie przymuszają określonych zachowań, aczkolwiek niezastosowanie się do nich może spowodować użycie przez Komisję władczych środków nadzorczych.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z poglądem, że upomnienia i zalecenia wydawane przez Komisję zakwalifikować trzeba do drugiej ze wskazanych wyżej kategorii środków nadzorczych, a więc środków niewładczych.

Warto zauważyć, na co słusznie wskazuje również Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę, iż instytucja upomnienia jest charakterystyczna zarówno dla sektora bankowego, jak i sektora spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przy czym nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, wprowadzając w ustawie o skok instytucję upomnienia, wzorował się niewątpliwie na regulacji art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm). Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w poglądach nauki (por. m.in. W. Srokosz, Stosowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego środków nadzorczych względem spółdzielczych kas oszczędnościowo- kredytowych, Wydawnictwo ABC, LEX nr 184913). Oznacza to, że dla oceny i kwalifikacji formy prawnej upomnienia uzasadnionym, a wręcz wskazanym, jest korzystanie z dorobku orzecznictwa i doktryny powstałych na gruncie analizy działania tej instytucji w odniesieniu do sektora bankowego.

W ocenie Sądu, upomnienie pełni w systemie środków nadzorczych stosowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego dwojaką funkcję. Po pierwsze, stanowi niewątpliwie niezbędną przesłankę formalną do zastosowania wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok sankcji nadzorczych, a po drugie - podobnie, jak ma to miejsce w przypadku zaleceń - daje podmiotowi nadzorowanemu (w niniejszej sprawie - skarżącej Kasie Krajowej) możliwość dokonania samokontroli swojego postępowania i podjęcia odpowiednich działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem lub usunięcia skutków naruszenia prawa. Upomnienie stanowi jednocześnie przestrogę, albowiem jego bezskuteczność doprowadzić może do zastosowania wspomnianych sankcji nadzoru.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność polegająca na upomnieniu - skierowanym przez organ w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o skok - nie ma charakteru władczego, albowiem nie rozstrzyga ani o ustanowieniu, ani o istnieniu obowiązku. Sporne upomnienie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, w rozumieniu k.p.a., ani także nie stanowi "innej czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu, należy przyjąć, że jest to czynność, od której nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też zażalenie. Brak jest również możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, upomnienie udzielane przez Komisję Nadzoru Finansowego nie stanowi samodzielnego środka nadzoru, a jedynie warunkuje możliwość zastosowania środków nadzorczych wymienionych enumeratywnie w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Upomnienie to stanowią zatem formalną przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego nałożenia (na dalszym etapie) sankcji nadzorczych, bez której nie byłoby możliwe wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania, ani tym bardziej wydanie decyzji administracyjnej w sprawie.

Ponadto, należy zauważyć, na co słusznie zwróciła uwagę również Komisja Nadzoru Finansowego, że skierowanie do podmiotu nadzorowanego upomnienia nie jest w żaden sposób połączone z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do ustanowionych przez organ nadzoru nakazów lub zakazów określonego zachowania się przez ten podmiot. Okoliczność ta świadczy dodatkowo o tym, iż sporne upomnienie należy zakwalifikować wyłącznie do niewładczych działań nadzorczych stosowanych przez Komisję. Niewykonanie upomnienia pociąga za sobą jedynie, jako skutek, możliwości podjęcia przez organ nadzoru stosownych decyzji nadzorczych, nie zaś możliwość użycia środków egzekucyjnych. Oznacza to, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, nie ma charakteru władczego i w żaden sposób nie kształtuje praw podmiotu, do którego jest skierowane. Jednocześnie, uznać trzeba, że sporne upomnienie ma stanowić sygnał dla podmiotu nadzorowanego, że dopuścił się uchybień, które mogą skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zastosowania sankcji nadzorczych, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, dając jednocześnie temu podmiotowi możliwość podjęcia działań w celu zniwelowania tychże uchybień w trybie "samokontroli".

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zgodzić się należy z twierdzeniem Komisji Nadzoru Finansowego, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, nie stanowi ani decyzji administracyjnej, w rozumieniu k.p.a., ani "innej czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna, w znaczeniu materialnym, stanowi władczą, jednostronną wypowiedź organu administracji publicznej, sformułowaną na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, ustalającą normę jednostkową i konkretną w stosunku do indywidualnie oznaczonego adresata, a więc kształtującą bezpośrednio jego sytuację prawną przez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia albo nałożenie obowiązku w sferze prawa administracyjnego, bądź zawierającą stwierdzenie istnienia takiego obowiązku lub uprawnienia. W konsekwencji, uznać należy, że decyzja administracyjna stanowi prawną dyrektywę określonego postępowania, wskazującą bezpośrednio nakaz, zakaz albo przyzwolenie na takie postępowanie. Oczywistym jest również to, że organy administracji publicznej, będąc obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), mogą władczo ingerować w sferę praw i obowiązków podmiotów pozostających na zewnątrz (poza administracją) tylko wtedy, gdy ustawa je do tego wyraźnie upoważnia. Jednocześnie, należy zauważyć, że istotną cechą decyzji administracyjnej jest również fakt, iż stanowi ona rozstrzygnięcie co do istoty sprawy albo w inny sposób kończy postępowanie w sprawie w danej instancji.

Mając powyższe na uwadze, wskazać trzeba, że w przypadku skierowania przez Komisję Nadzoru Finansowego upomnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, wyżej wymienione cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej nie są spełnione, albowiem w szczególności sporne upomnienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, a także nie rozstrzyga co do istoty sprawy oraz nie ma władczego charakteru (stwarza jedynie nadzorowanemu podmiotowi możliwość dobrowolnego skorygowania swego postępowania w określonym terminie).

Zdaniem Sądu, dla oceny charakteru prawnego spornego upomnienia, istotne jest również to, na co słusznie zwracała uwagę także Komisja Nadzoru Finansowego, iż sam ustawodawca w analizowanym przepisie cyt. ustawy określił formę, w jakiej mają zostać wydane upomnienia, wskazując, że musi to nastąpić w formie pisemnej. Wynika to wprost z literalnego brzmienia art. 71 ust. 2 zd. 1 ustawy o skok.

Warto zauważyć, że w niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru, realizując swoje funkcje (zadania) kontrolne w stosunku do skarżącej K. , jako podmiotu nadzorowanego, w wyniku stwierdzonych uchybień w zakresie wypełniania przez stronę skarżącą obowiązków ustawowych w zakresie opracowania standardów systemu informatycznego dla kas oszczędnościowo-kredytowych, umożliwiającego prawidłowe jego funkcjonowanie i realizację przez kasy przepisów ustawy o skok, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skierowała do K. upomnienie oraz dodatkowe zalecenia. Z powyższego wynika jednoznacznie, że organ nadzoru nie zastosował w stosunku do skarżącej K. żadnego środka nadzorczego o charakterze władczym, czy też prawnokształtującym. Podjęte przez Komisję działanie miało jedynie na celu zmotywowanie skarżącej K. do sanowania swojej działalności w trybie samokontroli i jednocześnie ostrzeżenie jej o możliwości - w razie jej bezczynności - podjęcia ewentualnych działań nadzorczych o charakterze władczym, które będą miały wpływ na jej prawa i obowiązki.

Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, iż - wbrew niezasadnym sugestiom strony skarżącej - poprzez skierowanie do K. spornego upomnienia nie został jeszcze w żaden sposób wyczerpany tryb nałożenia na ten podmiot jakichkolwiek sankcji, albowiem nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania jednej z sankcji nadzorczych, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Tym samym, wbrew zarzutom strony skarżącej, wobec K. nie została wydana decyzja administracyjna w sprawie zastosowania jednej ze wspomnianych sankcji.

W konsekwencji, uznać trzeba, że złożony przez skarżącą K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikający z udzielenia przez Komisję Nadzoru Finansowego w dniu [...] lipca 2014 r. upomnienia zarządowi K. , nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, albowiem zachodził w niniejszej sprawie istotny brak formalny w postaci braku przedmiotu zaskarżenia.

W związku z tym, Sąd stwierdził, zgadzając się w pełni ze stanowiskiem organu nadzoru, że w powyższej sytuacji, jedynym dopuszczalnym prawnie działaniem Komisji Nadzoru Finansowego mogło być wydanie - na podstawie art. 134 k.p.a. - postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle przedstawionych powyżej analiz, stwierdzić należy również, iż w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 1 września 2014 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogło dojść do naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ponieważ postanowienie to zostało wydane w przepisanej prawem formie i przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej.

Ponadto, zważywszy, iż sporne upomnienie zawarte w piśmie Komisji z dnia [...] lipca 2014 r. nie może być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działanie organu nadzoru nie stanowi - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - naruszenia art. 78 Konstytucji RP i tym samym jest zgodne z przepisami art. 15, art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a.

Jednocześnie, oznacza to również, że Komisja Nadzoru Finansowego nie naruszyła w toku postępowania dyspozycji przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., albowiem stosownie do zasad wskazanych w tych przepisach, podjęła rozstrzygnięcie o niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, wskazać należy ponadto, iż Komisja Nadzoru Finansowego w treści zaskarżonego postanowienia prawidłowo przywołała niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.