Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3874/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3874/14 oddalił skargę [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przedstawiła [...] Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej zastrzeżenia do działania systemów informatycznych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Zdaniem KNF zachodzą przesłanki świadczące o braku realizacji przez [...] Kasę zadania określonego w art. 44 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm. - dalej jako: ustawa o skok). Komisja uznała, że przez ponad 12 miesięcy od daty wejścia w życie nowelizacji ustawy o skok z dnia 19 kwietnia 2013 r. [...] Kasa nie wypełniła obowiązków ustawowych w zakresie opracowania standardów systemu informatycznego dla kas, umożliwiającego prawidłowe jego funkcjonowanie i realizację przez kasy przepisów ustawy o skok. Brak prawidłowego funkcjonowania systemów skok-com i skok-przelew naraża członków Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] (dalej także: SKOK [...]), na straty spowodowane brakiem dostępności do środków, które w okresie zawieszenia powinny być natychmiast zwracane na rachunki wystawców przelewów w celu uzgodnienia z członkami SKOK [...] nowych rachunków, na które powinny być niezwłocznie przekazane należne im kwoty lub innego sposobu wypłaty. Komisja stwierdziła, że [...] Kasa podjęła niewystarczające czynności w zakresie przekazania informacji o niewydolności systemu informatycznego i jego ograniczeniach. Jednocześnie KNF negatywnie oceniła niczym niepopartą deklarację gotowości współpracy z Zarządcą Komisarycznym, bowiem [...] Kasa nie wskazała formy i zakresu pomocy oraz terminu jej realizacji.

W związku z tym, że działanie Kasy spowodowało istotne zagrożenie dla interesów jej członków, a przez to również członków SKOK [...], Komisja Nadzoru Finansowego udzieliła upomnienia [...] Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej w S., na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Jednocześnie, w oparciu o art. 70a ust. 2 ustawy o skok, KNF wezwała [...] Kasę do usunięcia uchybień, poprzez opracowanie i zapewnienie wdrożenia systemu zgodnego z wymogami ustawy o skok, w terminie do 15 sierpnia 2014 r.

Organ nadzoru, działając na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok, zalecił podmiotowi dokonanie:

1) pełnej analizy funkcjonalności wykorzystywanych przez kasy systemów informatycznych - pod kątem faktycznych potrzeb sektora skok i zapewnienia możliwości realizacji przez kasy ich działalności w zgodności z przepisami prawa, a także w zakresie kosztów eksploatacji tych systemów ponoszonych przez kasy - dostarczanych przez podmioty zewnętrzne - w terminie do dnia 30 września 2014 r.,

2) konsultacji i uzgodnień z kasami w zakresie dokonania zakupu profesjonalnego systemu informatycznego pozwalającego na prawidłowe działanie kas i obsługę ich członków - w terminie do dnia 15 września 2014 r.

Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, że na przedstawienie przez [...] Kasę informacji o podjętych działaniach i ich rezultatach oczekuje w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Kasy złożyła wniosek "o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie upomnienia nałożonego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. ze względu na sprzeczność ustaleń Komisji ze stanem faktycznym oraz ze względu na nieprawidłowe zastosowanie art. 71 ust. 2, art. 44 ust. 2 pkt 5 oraz art. 74l ust. 1 pkt 1 ustawy o skok, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o reasumpcję głosowania w przedmiocie jego udzielenia". Jednocześnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, [...] Kasa wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanego upomnienia, z przyczyn takich jak powyżej.

W uzasadnieniu wniosku strona zarzuciła, że upomnienie KNF z dnia [...] lipca 2014 r. zostało udzielone na podstawie błędnych ustaleń zarówno co do prawa, w szczególności art. 71 ust. 2, art. 44 ust. 2 pkt 5 oraz art. 74l ust. 1 pkt 1 ustawy o skok, jak i co do stanu faktycznego. Nałożenie upomnienia w sprzeczności ze stanem faktycznym oraz w oparciu o błędnie zastosowane normy prawne prowadzi, zdaniem [...] Kasy, do uznania, że upomnienie wydano bez podstawy prawnej. W upomnieniu nie wskazano na czym miałby polegać związek przyczynowo-skutkowy między rzekomym działaniem Kasy [...] z naruszeniem przepisów prawa a rzekomym naruszeniem interesów członków Kasy [...]. Zdaniem strony, Komisja nie wskazała także, na czym miałyby polegać zaniedbania po stronie Kasy [...], a także jaki miałby być związek między nimi, a niemożnością realizowania przez SKOK [...] zadań wynikających z przepisów ustawy o skok. Organ nie wskazała też jakich zadań wynikających z przepisów ustawy nie może realizować SKOK [...]. [...] Kasa zarzuciła jednocześnie, iż KNF nie wskazała na czym polega brak prawidłowego funkcjonowania systemu skok.com i jaki związek z nim ma działanie Kasy [...]. Strona podniosła również, że z treści spornego upomnienia nie wynika, dlaczego SKOK [...] nie mogłaby realizować zadania z art. 3 ust. 1 w granicach wynikających z art. 74l ust. 1 ustawy o skok oraz zwracać wszelkich innych przelewów zidentyfikowanych, jako wykraczających poza zakres tej normy. W ocenie [...] Kasy, ani stan faktyczny, ani stan prawny nie uzasadniają nałożenia na nią upomnienia, bądź stwierdzenia naruszeń prawa, w tym art. 44 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok oraz zagrożenia interesów członków Kasy [...].

Niezależnie od powyższego podmiot podkreślił, że nie uczestniczył w postępowaniu w przedmiocie nałożenia upomnienia, nie został o nim poinformowany oraz nie miał możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych i prawnych, co stanowiło naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

Strona skarżąca uznała, że art. 71 ust. 2 ustawy o skok nie zawiera wyjątku od zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP, a zatem sporne upomnienie należy uznać za rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu. W ocenie skarżącej, upomnienie ingeruje w sferę jej praw i wolności, ponieważ jego skuteczne udzielenie jest warunkiem zastosowania środków nadzorczych z art. 71 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o skok. W tej sytuacji niezbędne jest zachowanie prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia KNF oraz nadanie mu formy decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W myśl zaś art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji /.../. Strona zarzuciła, że w niniejszej sprawie nie doręczono jej decyzji w przedmiocie nałożenia na nią upomnienia, nie zastosowano zasad z art. 6-16 k.p.a. oraz nie pouczono jej o środkach odwoławczych, w tym o normie wynikającej z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zgodnie z którą do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (postanowień zaskarżalnych). Organ stwierdził, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest niewładczym przejawem działalności KNF i formą zasygnalizowania podmiotowi, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których niewyeliminowanie w trybie samokontroli będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie środków nadzorczych.

Organ nadzoru podkreślił jednocześnie, że jedynym wymogiem formalnym, określonym dla upomnień, jest konieczność wydania ich na piśmie (art. 70 ust. 2 ustawy o skok). Gdyby zaś ustawodawca chciał określić inny wymóg formalny co do upomnień, np. konieczność wydawania ich w formie decyzji administracyjnej, określiłby to w przepisach ustawy. Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że upomnienia, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o skok nie rozstrzygają sprawy co do istoty, nie przybierają formy decyzji i w konsekwencji - nie mogą być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle powyższego KNF uznała, że w niniejszej sprawie, dla prawidłowego złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brak było rozstrzygnięcia (decyzji lub zaskarżalnego postanowienia), które może być zaskarżone przy pomocy wskazanego środka. Powyższe skutkowało zatem stwierdzeniem niedopuszczalności zaskarżenia spornego upomnienia z przyczyn przedmiotowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo – Kredytowa wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 15 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności zawartych w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz w ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Sąd uznał, że w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia dostatecznie wyjaśnione zostały motywy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a argumentacja jest wyczerpująca i spójna.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, WSA wskazał na treść art. 134 k.p.a. i stwierdził, że organ, po otrzymaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność odwołania, która jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Sąd podkreślił, że do rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, który odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, w konsekwencji powyższego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (czyli tzw. postanowień zaskarżalnych).

Sąd I instancji przywołał treść art. 70a ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok i podniósł, że zarówno z przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jak i ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wynika, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do ewentualnego zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tych nieprawidłowości. WSA uznał zatem, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok jest niewładczym przejawem działalności KNF i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których niewyeliminowanie w trybie samokontroli dopiero będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję środków nadzorczych. Niewładcze środki nadzorcze umożliwiają bezpośrednie lub pośrednie wpływanie na działalność podmiotów nadzorowanych, przy czym na ogół nie przymuszają określonych zachowań, aczkolwiek niezastosowanie się do nich może spowodować użycie przez Komisję władczych środków nadzorczych.

W ocenie Sądu, upomnienie pełni w systemie środków nadzorczych stosowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego dwojaką funkcję. Po pierwsze, stanowi niezbędną przesłankę do zastosowania sankcji nadzorczych, a po drugie daje podmiotowi nadzorowanemu możliwość dokonania samokontroli postępowania i podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem lub usunięcia skutków naruszenia prawa. Upomnienie stanowi jednocześnie przestrogę, bowiem jego bezskuteczność doprowadzić może do zastosowania sankcji nadzoru. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność polegająca na upomnieniu - skierowanym przez organ w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o skok - nie ma charakteru władczego, ponieważ nie rozstrzyga ani o ustanowieniu, ani o istnieniu obowiązku. Sporne upomnienie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, w rozumieniu k.p.a., ani także nie stanowi "innej czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Jest to zatem czynność, od której nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też zażalenie, a także nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, upomnienie udzielane przez KNF nie stanowi samodzielnego środka nadzoru, a jedynie warunkuje możliwość zastosowania środków nadzorczych wymienionych enumeratywnie w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Upomnienie to stanowi zatem formalną przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego nałożenia (na dalszym etapie) sankcji nadzorczych, bez której nie byłoby możliwe wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania, ani tym bardziej wydanie decyzji w sprawie. Sąd stwierdził ponadto, że skierowanie do podmiotu nadzorowanego upomnienia nie jest połączone z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do ustanowionych nakazów lub zakazów określonego zachowania się przez ten podmiot. Okoliczność ta świadczy dodatkowo o tym, iż sporne upomnienie należy zakwalifikować wyłącznie do niewładczych działań nadzorczych stosowanych przez Komisję. Niewykonanie upomnienia pociąga za sobą jedynie, jako skutek, możliwość podjęcia przez organ nadzoru stosownych decyzji nadzorczych, nie zaś możliwość użycia środków egzekucyjnych. Oznacza to, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, nie ma charakteru władczego i w żaden sposób nie kształtuje praw podmiotu, do którego jest skierowane. Jednocześnie, uznać trzeba, że sporne upomnienie ma stanowić sygnał dla podmiotu nadzorowanego, że dopuścił się uchybień, które mogą skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zastosowania sankcji nadzorczych, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, dając jednocześnie temu podmiotowi możliwość podjęcia działań w celu zniwelowania uchybień w trybie "samokontroli". W upomnieniu skierowanym przez KNF cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej nie są spełnione, bowiem w szczególności sporne upomnienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, a także nie rozstrzyga co do istoty sprawy oraz nie ma władczego charakteru (stwarza jedynie nadzorowanemu podmiotowi możliwość dobrowolnego skorygowania swego postępowania w określonym terminie). Zdaniem Sądu, dla oceny charakteru prawnego spornego upomnienia, istotne jest również to, na co słusznie zwracała uwagę także Komisja Nadzoru Finansowego, iż sam ustawodawca w art. 71 ust. 2 zd. 1 ustawy o skok określił formę, w jakiej mają zostać wydane upomnienia, wskazując, że musi to nastąpić w formie pisemnej.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie KNF jako organ nadzoru, realizując swoje zadania kontrolne, w wyniku stwierdzonych uchybień w zakresie wypełniania przez skarżącą obowiązków ustawowych w zakresie opracowania standardów systemu informatycznego dla kas oszczędnościowo-kredytowych, umożliwiającego prawidłowe jego funkcjonowanie i realizację przez kasy przepisów ustawy o skok, skierowała do Kasy [...] upomnienie oraz dodatkowe zalecenia. Organ nadzoru nie zastosował zatem w stosunku do skarżącej Kasy żadnego środka nadzorczego o charakterze władczym, czy też prawnokształtującym. Podjęte przez Komisję działanie miało jedynie na celu zmotywowanie skarżącej do sanowania swojej działalności w trybie samokontroli i jednocześnie ostrzeżenie jej o możliwości - w razie bezczynności - podjęcia ewentualnych działań nadzorczych o charakterze władczym, które będą miały wpływ na jej prawa i obowiązki. Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, iż poprzez skierowanie do Kasy [...] spornego upomnienia nie został jeszcze w żaden sposób wyczerpany tryb nałożenia na ten podmiot jakichkolwiek sankcji, albowiem nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania jednej z sankcji nadzorczych, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Tym samym wobec skarżącej nie została wydana decyzja w sprawie zastosowania jednej ze wspomnianych sankcji.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że złożony przez skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikający z udzielenia przez KNF upomnienia zarządowi Kasy [...], nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą, ponieważ zachodził brak formalny w postaci braku przedmiotu zaskarżenia. Sąd stwierdził zatem, że jedynym dopuszczalnym prawnie działaniem KNF mogło być wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odniesieniu do postanowienia KNF z dnia [...] września 2014 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, WSA podniósł, że nie mogło dojść do naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ponieważ postanowienie to zostało wydane w przepisanej prawem formie i przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej. Ponadto z uwagi na to, iż upomnienie zawarte w piśmie Komisji z dnia [...] lipca 2014 r. nie może być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działanie organu nadzoru nie stanowi naruszenia art. 78 Konstytucji RP i tym samym jest zgodne z art. 15, art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. Jednocześnie oznacza to również, że organ nie naruszył w toku postępowania art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., bowiem stosownie do zasad wskazanych w tych przepisach, podjął rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego w treści zaskarżonego postanowienia prawidłowo przywołała niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa zaskarżyła orzeczenie w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a., albo w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie postanowienia, pomimo wydania postanowienia przez KNF z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o skok, poprzez błędne uznanie, że upomnienie nakładane przez KNF w trybie art. 71 ust. 2 nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 KPA;

- art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 614 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze), poprzez niepoprzedzenie wydania Upomnienia przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, podczas gdy żaden przepis szczególny nie zwalniał KNF od przeprowadzenia takiego postępowania w przedmiotowej sprawie;

- art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżącej nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej Upomnienia;

- art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącej możliwości ponownego merytorycznego zbadania sprawy;

- art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy

przez KNF.

2. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu do wyroku WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA, Upomnienie nie jest jedynie "sygnałem", "przestrogą" czy "zwróceniem uwagi", lecz zawiera rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące działania podmiotu w sposób, który organ nadzoru określa jako "niezgodny z przepisami prawa", opis stwierdzonych przez organ nieprawidłowości oraz wskazania dotyczące sposobu ich naprawy. Zdaniem kasatorki, taki akt organu należy traktować jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że niezależnie od charakteru stwierdzeń zawartych w Upomnieniu, na jego mocy KNF nałożyła na [...]SKOK obowiązek usunięcia określonych naruszeń. Zatem, wbrew twierdzeniom WSA, w drodze Upomnienia KNF przymusiła [...]SKOK do określonych zachowań, gdyż skutkiem niezastosowania się do Upomnienia jest uprawnienie przez organ nadzoru do nałożenia sankcji określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Upomnienie nie jest więc jedynie "niewiążącą wskazówką" lub "przestrogą", lecz z punktu widzenia formalnego niezbędną przesłanką dla zastosowania przez organ sankcji określonych przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o skok, art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, a także art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych była kwestia charakteru prawnego spornego upomnienia oraz kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji oraz organ administracji tj. KNF, że poprzez skierowanie do Kasy [...] upomnienia nie został jeszcze wyczerpany tryb nałożenia na ten podmiot jakichkolwiek sankcji, ponieważ nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania jednej z sankcji nadzorczych, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o skok. W konsekwencji został zakwestionowany pogląd WSA, że wydanie w niniejszej sprawie przez KNF, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było prawidłowe.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów należy na wstępnie zaznaczyć, że skoro środki nadzoru określone w art. 71 ust. 2 ustawy o skok mogą być stosowane przez KNF "po uprzednim upomnieniu na piśmie", to (jak to trafnie wskazuje się w nauce prawa) należy uznać, iż w tym przypadku ustawodawca wzorował się na regulacji art. 138 ust. 3 Prawa bankowego. Powoduje to, że przy dekodowaniu charakteru prawnego upomnienia na gruncie ustawy o skok zasadne jest odwołanie się do dorobku nauki prawa z zakresu prawa bankowego (por. Witold Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce, Lex 2011).

W tym kontekście należy podkreślić, że z konstrukcji art. 71 ust. 2 ustawy o skok wynika sekwencyjna, dwuetapowa procedura sankcjonowania, zgodnie z którą obligatoryjną reakcją nadzorczą po stwierdzeniu nieprawidłowości wskazanych w zdaniu wprowadzającym ust. 2 jest upomnienie (por. Sławomir Peszkowski Charakter prawny upomnienia (art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe). Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Upomnienie jest więc elementem procedury nadzorczej, poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia sankcji nadzorczych przewidzianych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Nie przybiera ono formy postanowienia ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na zobowiązanego obowiązek, lecz jedynie stanowi przypomnienie o obowiązkach ciążących na podmiocie nadzorowanym (kasie lub Kasie [...]) oraz o skutkach niewywiązania się z tych obowiązków w zakreślonym terminie. Cechuje się niewiążącym charakterem i pozbawione jest elementu władczego (por. Rafał Mroczkowski Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, Lex 2011). W nauce prawa zasadnie wskazuje się, że "Upomnienie jest specyficzną (nazwaną) formą komunikacji, jaka odbywa się między podmiotami obecnymi na nadzorowanym rynku a organem nadzoru. Ma ono służyć eksplikacji negatywnej oceny nadzorczej określonego stanu faktycznego, aktualizować zagrożenie sankcją w konkretnej i indywidualnej sprawie i przez sam ten fakt oddziaływać korygująco" (Sławomir Peszkowski, Charakter prawny upomnienia (art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe). Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Upomnienie należy zatem zaliczyć do tzw. miękkich form oddziaływania na rynek finansowy (w tym przypadku parabankowy) pozwalających KNF na wykorzystanie instrumentów perswazji w naprawie sytuacji zaistniałej w określonej instytucji finansowej. Upomnienie ma "przekonać" nadzorowane podmioty do dobrowolnego wykonania obowiązków, tym samym służąc zapobieganiu zastosowania sankcji (por. na temat tego typu instrumentów regulacyjnych - Tomasz Nieborak, Tworzenie i stosowanie prawa rynku finansowego a proces ekonomizacji prawa, Poznań 2016, s. 143-144 oraz tenże - Aspekty prawne funkcjonowania rynku finansowego Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 52-53).

Zdaniem NSA w niniejszym składzie trafnie wskazuje się w doktrynie, że uprawnienie do stosowania upomnień pozwala na uwzględnienie, w ramach nadzoru wykonywanego przez Komisję, indywidualnej sytuacji podmiotu nadzorowanego. Z woli ustawodawcy dopiero wobec instytucji niestosującej się do upomnień Komisja stosuje środki dyscyplinarne, określone w katalogu środków nadzoru. Zatem dopiero bezskuteczność upomnienia uprawnia Komisję Nadzoru Finansowego do zastosowania silniejszych instrumentów nadzoru (por. L. Góral, Zintegrowany model publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego we Francji i w Polsce, Lex 2011).

Upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, to wyłącznie czynność KNF, poprzedzająca wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zastosowania sankcji nadzorczych, zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o skok poprzez uznanie, że upomnienie nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, a także art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 127 § 3 k.p.a. art. 6, 7 i 8 k.p.a., ponieważ jak już wskazywano upomnienie należy uznać za niewładcze wystąpienie nadzorcze, kierowane "jako tzw. zwykłe pismo", na które nie przysługują żadne formalnie określone środki prawne podważenia tej oceny nadzorczej. Trafna jest zatem konstatacja Sądu I instancji i KNF, że niekwalifikowany charakter upomnienia powoduje, że samo w sobie nie podlega ono zaskarżeniu, czy jakiejkolwiek prawnie skutecznej procedurze weryfikacji (zob. Sławomir Peszkowski Charakter prawny upomnienia [art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe]. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o skok, art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, a także art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 127 § 3 k.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz terminowego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, reprezentującego organ już na etapie postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji oraz za odpowiedź na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 240 zł, co dało kwotę 180 zł.