Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 197/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddalono skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 197/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: (1) zobowiązał Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., (2) stwierdził, że bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Uniwersytetu [...] w [...], dalej jako "Rektor", zaskarżając go w części, tj. w punkcie I i II, w zakresie, w jakim w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu zobowiązuje on Rektora do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...], dalej jako "Stowarzyszenie", z dnia [...] sierpnia 2017 r. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." - przez ich błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że arkusze egzaminacyjne z przedmiotów kursowych prawo konstytucyjne i prawo administracyjne mają znaczenie sprawy publicznej i tym samym stanowią informację publiczną;

b) art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - przez ich błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w zakresie żądania strony Rektor jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ przeprowadzanie egzaminów w toku studiów stanowi wykonywanie zadań władzy publicznej lub dysponowanie majątkiem publicznym (majątkiem Skarbu Państwa); 

c) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164 poz. 1365 ze zm.), dalej jako "p.s.w." - przez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że arkusze egzaminacyjne z przedmiotów kursowych należą do określanych przez Senat [...] metod weryfikacji efektów kształcenia stanowiących informację publiczną.

W oparciu o powyższe zarzuty Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi na bezczynność, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, dalej również jako "WSA". Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed WSA oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przygotowanie i wykorzystywanie arkuszy egzaminacyjnych na egzaminy z przedmiotów kursowych w toku studiów nie jest przejawem wykonywania przez Uniwersytet [...] władzy publicznej, nie ma charakteru zadania służącego ogółowi społeczeństwa, jak również nie stanowi działania mającego na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Wobec tego w jego opinii testy egzaminacyjne nie mają znaczenia "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Rektor podkreślił, że zadania uczelni wyższej są wykonywane przy zapewnieniu jej autonomii we wszystkich obszarach działania, zagwarantowanej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i realizowanej przez art. 4 p.s.w. W szczególności autonomią uczelni jest objęty wybór treści i form nauczania w toku studiów wyższych. Dodatkowo wskazał, że egzamin kursowy w toku studiów nie skutkuje nabyciem jakichkolwiek tytułów czy uprawnień zawodowych, co mogłoby wymagać kontroli społecznej w trybie dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedynie w części, tj. w zakresie punktów I i II, przy czym zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że wnioskowane przez [...] informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Z tak określonego przedmiot zaskarżenia wynika, że nie obejmuje ono rozstrzygnięcia dotyczącego oddalenia przez Sąd I instancji wniosku o wymierzenie grzywny Rektorowi [...]. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien określić, czy wyrok zaskarżony jest w całości czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy samego rozstrzygnięcia i wiąże Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do zakresu zaskarżenia w rozpoznawanej w sprawie wskazać należy na przepisy p.p.s.a. stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto w oparciu o § 1a, jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle natomiast art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania.

Według powoływanego art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1177/18, LEX nr 2624612). Nie ulega też wątpliwości, że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny w zakresie wymierzenia grzywny jest następstwem ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezczynność albo doszło do przewlekłości postępowania.

Wobec faktu, że skarga kasacyjna nie obejmuje zakresem zaskarżenia rozstrzygnięcia o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny uznać należy, że nie można również uchylić tego orzeczenia w części wskazanej w punktach 1 i 2 zaskarżonego wyroku. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, tj. uchylenia wyroku Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie i oddalenia skargi [...], w obrocie prawnym pozostałoby orzeczenie sądu administracyjnego oddalające skargę na bezczynność i jednocześnie oddalające wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi [...]. Takie rozstrzygnięcie w sprawie byłoby dotknięte wadą sprzeczności, gdyż orzeczenie przez sąd administracyjny w przedmiocie wymierzenia grzywny jest konsekwencją uprzedniego stwierdzenia bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, czyli orzeczenia wydanego w sprawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Jak już wspomniano konsekwencją stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. a także możliwość zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie powołanych przepisów przez sąd administracyjny jest zawsze następstwem stwierdzenia przez ten sąd, że w sprawie miała miejsce bezczynność.

Z tych względów wobec wadliwie określonego zakresu zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odniesienie się do istoty zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.