Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora [...] w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora [...] w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., II. stwierdza, że bezczynność Rektora [...] w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi [...] w K..

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako: UDIP) w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.

W skardze wniesiono o:

1. zobowiązanie Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie do rozpatrzenia wniosku z dnia 1 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej,

2. zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych,

3. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. wymierzenie Rektorowi Uniwersytetowi Jagiellońskiemu w Krakowie grzywny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2017 roku Stowarzyszenie złożyło wniosek do Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w K. o udostępnienie następujących informacji publicznych: arkuszy egzaminacyjnych z przedmiotów "prawo konstytucyjne" i "prawo administracyjne" wykorzystywanych podczas egzaminów w sesjach letnich (zasadniczych i poprawkowych) w latach akademickich 2013/2014, 2014/2015 i 2015/2016.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 UDIP Stowarzyszenie wniosło o przesłanie informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

11 sierpnia 2017 r. Kanclerz Uniwersytetu Jagiellońskiego Krakowie wystosował pisemną odpowiedź do Stowarzyszenia (znak: [...]), w której poinformował, że informacja wnioskowana nie jest informacją publiczną w rozumieniu UDIP. Poinformował również, że nie zawsze udostępnienie takiej informacji byłoby możliwe z powodu różnych form przeprowadzenia egzaminu (tj. ustnej i pisemnej). W przypadku egzaminu w formie ustnej, takowy nie zawsze jest protokołowany. Udostępnienie nie byłoby również możliwe powodu braku prawnie przewidzianego obowiązku archiwizacji arkuszy egzaminacyjnych, nie zawsze więc Uniwersytet posiada dokumenty żądane przez wnioskodawcę.

Stowarzyszenie podniosło, że nie może podzielić stanowiska Kanclerza Uniwersytetu Jagiellońskiego, iż arkusz egzaminacyjny z danego przedmiotu nie stanowi informacji publicznej. Stowarzyszenie podzieliło pogląd, że oczywiście nie byłoby możliwe udostępnienie protokołu z egzaminów ustnych, stąd w wiadomości sformułowany jest wniosek o udostępnienie arkuszy egzaminacyjnych. Oczywistym jest, że ocena z danego egzaminu czy kolokwium nie decyduje o nabyciu danych umiejętności lub kwalifikacji naukowych. Jednak logicznym jest, że żeby podejść do egzaminu końcowego decydującego o zdobyciu pewnego tytułu naukowego (czy to magisterium, czy obrony doktorskiej) konieczne jest pozytywne zaliczenie wszystkich przedmiotów i etapów poprzedzających egzamin. Co więcej, arkusz egzaminacyjny jest rezultatem weryfikacji zdobytej wiedzy, co także jest jednym z elementów zadania publicznego w postaci nauki. Szkoły wyższe są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, co podkreślił Kanclerz Uniwersytetu Jagielloński w Krakowie w przesłanym do Stowarzyszenia piśmie. Udostępniona informacja powinna jednak pozostawać w związku działalnością podmiotu zobowiązanego. W tym przypadku informacja dotyczy zadania publicznej w zakresie nauki.Zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, termin do udostępnienia przedmiotowych informacji upłynął 15 sierpnia 2017 roku. Pomimo upływu terminu, podmiot skarżony, do którego został skierowany wniosek, nie udostępnił informacji publicznej, o którą wnioskowało Stowarzyszenie. Tym samym zasadnym jest orzeczenie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi w całości wobec jej niezasadności.

W uzasadnieniu potwierdził, że 1 sierpnia 2017 r. wpłynął do Uniwersytetu Jagiellońskiego wniosek Stowarzyszenia [...] [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "arkuszy egzaminacyjnych z przedmiotów "Prawo konstytucyjne" oraz "Prawo administracyjne", wykorzystanych podczas egzaminów w sesjach letnich (zasadniczych i poprawkowych) w latach akademickich 2013/2014, 2014/2015 oraz 2015/2016".

Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Kanclerz UJ poinformował Skarżące stowarzyszenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, obszernie uzasadniając taką ocenę wniosku.

Rektor UJ podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi z dnia 11 sierpnia 2017 r. na wniosek z dnia 1 sierpnia 2017 r. Arkusze (testy) egzaminacyjne z przedmiotów kursowych zaliczanych w toku studiów nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 UDIP, a należą do sfery merytorycznej działalności wewnątrzzakładowej Uczelni. Testy egzaminacyjne są przejawem wykonywania przez UJ kompetencji ustawowych w zakresie dydaktyki. Jednocześnie w tym przypadku chodzi o egzaminy, które nie są egzaminami państwowymi prowadzącymi do nabycia tytułu zawodowego, stopnia naukowego, czy jakichkolwiek uprawnień. W związku z tym egzaminy z prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego nie mają znaczenia ogólnospołecznego, a są zwykłymi egzaminami kursowymi w toku studiów. Nietrafny jest argument Skarżącego mający przemawiać za obowiązkiem udostępnienia żądanych informacji, że "żeby podejść do egzaminu końcowego decydującego o zdobyciu pewnego tytułu naukowego, czy to magisterium, czy obrony doktorskiej, konieczne jest pozytywne zaliczenie wszystkich przedmiotów i etapów poprzedzających egzamin". Kwestia pozytywnej czy negatywnej oceny z danego egzaminu jest bowiem irrelewantna w przypadku, gdy skarżący domaga się udostępnienia mu samych arkuszy egzaminacyjnych (zestawów zadań testowych czy kazusowych, jakie zostały rozdane studentom podczas egzaminów w danej sesji).

W takim stanie faktycznym chybiony jest zarzut naruszenia przez Rektora UJ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP o obowiązku udzielania informacji o działalności jednostek organizacyjnych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Treść arkusza egzaminacyjnego nie stanowi dokumentu urzędowego, w szczególności aktu administracyjnego, nie ma związku z organizacją, trybem działania, majątkiem czy wydatkowaniem środków publicznych przez UJ.

Nie doszło ponadto do bezczynności organu - tym bardziej rażącej, skoro przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek Kanclerz UJ przekazała skarżącemu wyczerpującą informację w przedmiotowej sprawie. Także ze względu na argumentację wskazaną w niniejszej odpowiedzi na skargę żądanie Skarżącego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania nie jest zasadne.

Z powyższych powodów zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p, zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zmianami), Rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a sam Uniwersytet Jagielloński jako publiczna uczelnia wyższa realizuje zadanie publiczne jakim jest gwarantowane Konstytucją prawo do nauki, jak również dysponuje majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.)

Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy arkusze egzaminacyjne z poszczególnych przedmiotów nauczanych w trakcie studiów stanowią informację publiczną. Wskazać przy tym należy jednoznacznie, że w niniejszej sprawie przez "arkusze egzaminacyjne" należy rozumieć jedynie puste, niewypełnione arkusze, zawierające zestawy pytań egzaminacyjnych, przy użyciu których przeprowadzane były egzaminy pisemne.

Obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczy tylko takich danych, które dają się zakwalifikować jako dotyczące spraw publicznych. Co do zakresu spraw publicznych przykładowy katalog zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiot informacji o sprawach publicznych został w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określony poprzez podanie katalogu o charakterze otwartym, zatem regulacja ta stanowi zbiór podstawowych kryteriów pozwalających na kwalifikowanie rozmaitych danych jako odnoszących się do spraw publicznych. W przypadku dokonywania takiej kwalifikacji konieczne jest zatem w każdym przypadku określenie, czy żądana informacja mieści się w katalogu z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i ze względu na jakie kryterium. Odpowiedź negatywna nie wyklucza informacji z katalogu danych o sprawach publicznych, konieczne jest jednak ustalenie poprzez czytelne i przekonywujące kryteria czy cechy żądanych danych, mają aspekt publiczny, z uwzględnieniem zasady określonej w art. 61 Konstytucji RP.

Kierując się powyższymi wskazaniami ustawowymi, stwierdzić należy, że żądane w kontrolowanej sprawie dokumenty zostały zarówno wytworzone przez Uniwersytet Jagielloński, jak i odnoszą się bezpośrednio do jego działalności tj. realizowanego przez Uniwersytet zadania jakim jest kształcenie. Podkreślić przy tym należy, że efekty kształcenia (zasób wiedzy, umiejętności i kompetencji społecznych uzyskiwanych w procesie kształcenia w systemie studiów), treści programowe (opis procesu kształcenia prowadzącego do osiągnięcia efektów kształcenia) oraz metody weryfikacji efektów kształcenia, ustalone dla każdego z nauczanych przedmiotów (tzw. sylabus) stanowią informację publiczną, a obowiązek określenia efektów kształcenia spoczywa na senacie uczelni, do efektów tych dostosowane są programy studiów, w tym plany studiów, odpowiednio do poziomu i profilu kształcenia (art. 11 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym).

Tym samym wytworzony przez uczelnię dokument jakim jest arkusz egzaminacyjny, stanowi zarówno w formie i treści, metodę weryfikacji efektów kształcenia i jako taki stanowi informacje publiczną.

Na koniec wskazać jeszcze należy, że organ w piśmie z dnia 11 sierpnia 2017 r. skierowanym do skarżącego stowarzyszenia nie wypowiedział się jasno co do tego, czy żądane informacje posiada czy też nie. Wskazał bowiem że ustawowym warunkiem udostepnienia informacji jest fakt jej posiadania przez podmiot zobowiązany. "Uniwersytet nie ma obowiązku archiwizacji zadań egzaminacyjnych, nie zawsze więc posiada dokumenty żądane przez wnioskodawcę."

Istotnie, obowiązek udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć tylko informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Jeśli zatem Uniwersytet Jagielloński dokumentami tymi nie dysponuje, to oczywiście nie będzie obowiązany do ich udostępnienia. Jednak aby tak było, informację te musi sfomułować kategorycznie, a nie hipotetycznie, jak dotychczas. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I wyroku.

Sąd nie podziela oceny skarżącego stowarzyszenia, że bezczynność Rektora UJ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przed upływem 14 dni, tj. w dniu 11 sierpnia 2017 r. Rektor skierował bowiem do skarżącego stowarzyszenia odpowiedź na zadane pytanie, co oznacza, że pytania i pytającego nie zignorował. Sam fakt, że ocena organu co do charakteru żądanej informacji różni się od oceny skarżącego czy Sądu, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, dlatego orzeczono jak w pkt. II wyroku. Podobnie w pkt. III wyroku oddalono wniosek o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu Jagiellońskiego grzywny. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie wykonywać swoich obowiązków. W niniejszej sprawie obawa taka zdaniem Sądu nie istnieje.