Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. na czynność Inne z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola specjalnego postanowił odrzucić skargę.

W 2013 roku, skarżący zwracali się do burmistrza miasta [...] o zapewnienie kształcenia dziecka (wówczas 4 letniego) w przedszkolu specjalnym w [...]. W tym celu kierowali do organu kolejne pisma z 21 października, z 12 listopada i z 23 grudnia 2013 r, a następnie kontynuowali wnioski pismami z 7 stycznia oraz 23 i 30 czerwca 2014. Powołując się na przepisy ustawy o systemie oświaty wskazywali, że mają prawo do wyboru placówki oświatowej, oraz że w ich ocenie tylko przedszkole specjalne w [...] spełnia wymogi związane z edukacją, terapią i rewalidacją w zakresie deficytów rozwojowych ich syna, że tam będzie mógł korzystać z zajęć specjalistycznych oraz pomocy fachowej kadry. Podkreślali, że placówka w [...] nie spełnia tych warunków ze względu na brak wiedzy i doświadczenia w pracy z dziećmi upośledzonymi umysłowo. Powoływali się na orzeczenie nr 68 z 30 sierpnia 2013 r. z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] o potrzebie kształcenia specjalnego ich dziecka.

W piśmie z dnia 19.11.2013 r. burmistrz wyjaśnił, że gmina zapewnia pobyt dziecka w [...] Przedszkolu w [...], które spełnia warunki do kształcenia specjalnego, zgodnie z zaleceniami zawartymi w powoływanym orzeczeniu z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], gdyż z dniem 1 września 2013 r. utworzony został w tym przedszkolu oddział integracyjny. W odpowiedzi na pisma skarżących, burmistrz podtrzymał swoje stanowisko w kolejnych pismach, tj. z 05.12.2013 r. oraz z 2 stycznia 2014 r., stwierdzając, że stosownie do przepisów ustawy o systemie oświaty, przedszkole w [...] posiada oddział integracyjny i spełnia warunki placówki przygotowanej do kształcenia specjalnego, posiada też specjalistyczną kadrę.

W kolejnych pismach składanych 16 kwietnia 4 maja, 20 maja, 27 maja i 18 czerwca 2015 r., skarżący występowali do burmistrza [...] z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu ich 5 – letniego syna do Przedszkola Specjalnego przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...]. W odpowiedziach, burmistrz podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko.

Ostatnim pismem w cyklu wymiany korespondencji była informacja organu z 20 maja 2015 r., w której powołując się po raz kolejny na orzeczenie z 30.08.2013 r. Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], Burmistrz [...] stwierdził, że stosownie do art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi - bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy burmistrzem a rodzicami, jeżeli zapewniają takie dowożenie. (art. 16 ust. 7 i 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Podniósł jednocześnie, że obowiązek zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego dotyczy wyłącznie dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim i z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, natomiast dziecko skarżących dotknięte jest upośledzeniem w stopniu umiarkowanym i nie ma niepełnosprawności sprzężonych, stąd też nie ma konieczności zapewnienia transportu do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, gdyż potrzeby kształcenia dziecka spełnia przedszkole z oddziałem integracyjnym w [...].

Pismem z 27 maja 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu podnoszą, że placówka w [...] spełnia kryterium "najbliższego przedszkola" o tyle, że tylko ta placówka posiada warunki umożliwiające kształcenie z danym stopniem niepełnosprawności. Skarżący przyznają, ze ich syn posiada upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym ale powoduje ono dużo niższe funkcjonowanie w stosunku do zdrowych rówieśników, co rodzi konieczność zapewnienia dziecku kształcenia specjalnego. Wskazują, że przedszkole w [...] poszerza ofertę usług o zajęcia dodatkowe specjalistyczne takie jak integracja sensoryczna, dogoterapia, hipoterapia, metoda Tomatisa, terapia muzyką i światłem. Natomiast przedszkole w [...] takich zajęć nie zapewnia, a nadto liczebność jego oddziałów, nie daje w ocenie skarżących gwarancji bezpieczeństwa i dobrej opieki.

W odpowiedzi burmistrz pismem z 18 czerwca 2015 r. – podtrzymał stanowisko zawarte w pismach z 16 kwietnia i 20 maja 2015 r. Stwierdził, że z orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej wynika zalecenie kształcenia specjalnego w przedszkolu ogólnodostępnym z oddziałami integracyjnymi lub w przedszkolu specjalnym. Ustalił, że dziecko uczęszcza do przedszkola specjalnego w [...], chociaż w [...] funkcjonuje przedszkole niepubliczne z oddziałem integracyjnym zapewniającym opiekę nad dziećmi niepełnosprawnymi, do którego uczęszczają dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną (upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym i niepełnosprawnością ruchową). Końcowo powołał się na przepis art. 14 ust. 1a, art. 14a ust. 4 i 16 ust 7 ustawy o systemie oświaty, stwierdzając w konkluzji, że na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia transportu do "najbliższego przedszkola" a takim jest przedszkole z oddziałem integracyjnym w [...], które zapewnia realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej – i z tego obowiązku gmina jest się gotowa wywiązać.

W skardze do WSA skarżący powołują się na wynikający z ustawy o systemie oświaty, obowiązek zapewnienia przez gminę dzieciom niepełnosprawnym objętym wychowaniem przedszkolnym, bezpłatnego transportu do najbliższego przedszkola. Wskazują, że wybór formy transportu – zorganizowany przez gminę, czy przez rodziców – należy tylko i wyłącznie do rodziców. Żądają zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola specjalnego w [...], gdyż zdecydowali, że jest to najbliższa placówka spełniająca wymagania w zakresie edukacji przedszkolnej ich dziecka. Podnieśli ponadto, że uczęszczanie dziecka do przedszkola niepublicznego w [...], wiązałoby się z ponoszeniem opłat z tytułu czesnego. Powołują się na niewłaściwą interpretację przez organ obowiązku wynikającego z art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wskazują na przepisy wykonawcze do tej ustawy. Dodatkowo zarzucają naruszenie zasady praworządności i zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej. Z treści skargi wynika, że dotyczy ona czynności odmowy wyrażenia przez organ zgody na zwrot kosztów przejazdu dziecka skarżących do przedszkola położonego w [...], wyrażonej w piśmie Burmistrza [...] z 20 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej. Rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący domagali się najpierw objęcia wychowaniem przedszkolnym ich 4-letniego dziecka, a następnie zwrotu kosztów jego przejazdu do przedszkola specjalnego w [...]. W tym przedmiocie złożyli do organu kilkanaście wniosków w okresie od 21 października 2013 do 18 czerwca 2015 r. Uzasadniając swoje żądanie wskazywali na orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z 30 sierpnia 2013 r., zawierające zalecenie kształcenia specjalnego dla ich syna, oraz przekonywali, że mają prawo do wyboru placówki oświatowej spełniającej wymogi związane z edukacją i potrzebą terapii dziecka stosownie do stwierdzonych u niego deficytów rozwojowych i umysłowych.

W kolejnych odpowiedziach na te wezwania, organ informował, że gmina zapewnia pobyt dziecka w placówce zlokalizowanej w miejscu zamieszkania, to jest w [...] Przedszkolu w [...]. Zdaniem organu spełnia ono warunki dla kształcenia specjalnego zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, z uwagi na utworzony w tej placówce oddział integracyjny. Ostatnim z cyklu wymiany korespondencji w tej sprawie, było pismo burmistrza [...] z 20 maja 2015 r. z informacją, że obowiązek zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego dotyczy wyłącznie dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim i z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, natomiast dziecko skarżących dotknięte jest upośledzeniem w stopniu umiarkowanym i nie ma niepełnosprawności sprzężonych, z czego organ wywodził brak obowiązku zapewnienia transportu dziecka skarżących do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego położonego poza miejscem zamieszkania, tj. w [...], skoro realizację jego potrzeb edukacyjnych na poziomie przedszkolnym spełnia placówka z oddziałem integracyjnym w [...].

Stanowisko organu wyrażone w tym piśmie, było de facto odmową zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka pięcioletniego do placówki przedszkolnej. Pismem z 27 maja 2015 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. W pisemnej odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2015 r., organ odmówił uwzględnienia wniosku, podtrzymując wcześnie stanowisko zawarte w pismach z 16 kwietnia i 20 maja 2015 r.

Nawiązując do wskazanego na wstępie przedmiotowego zakresu kontroli działalności administracji publicznej, który wyznacza właściwość sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi w kontekście przesłanek jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Pierwszą z nich, wskazaną w punkcie 1 powołanego artykułu, jest niewłaściwość sądu.

Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola, w celu realizacji obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego. Podstawę prawną takiego żądania stanowi przepis art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w wersji wynikającej z jednolitego tekstu w Dz. U. z 2004 r, Nr 252, poz. 2572 z późn zm.), dalej powoływana jako u.s.o. Nakłada on na gminę obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim (...) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, lub ośrodka umożliwiającego dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, realizację obowiązku wychowania przedszkolnego. Wskazaną w tym przepisie alternatywną formą realizacji tego obowiązku jest zwrot kosztów przejazdu na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami lub opiekunami dziecka, jeśli taki transport zapewniają.

Z przepisu tego nie wynika jednak, aby formą załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola – miała być decyzja administracyjna. Wręcz przeciwnie, powołany przepis wyraźnie stanowi, że zwrot kosztów przejazdu następuje w formie "umowy" określające zasady zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna. Umowa cywilnoprawna jest jedną z form działania administracji i w tym przypadku wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W doktrynie prawa administracyjnego dostrzega się tzw. zjawisko "prywatyzacji" zadań publicznych, czego wynikiem jest zastępowanie aktów władczych administracji publicznej – cywilnoprawnymi formami działania. Przyjmuje się, że instytucje cywilnoprawne mają wiele zalet, szczególnie w sferze spraw majątkowych i gospodarczych pozwalają na bardzie swobodne ukształtowanie praw i obowiązków stron umowy (por. Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje (...), Z. Łuniewska, B. Jaworka-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, wyd. Difin W-Wa 2000, str. 357 i 358, oraz szerzej w : System Prawa Administracyjnego R. Hauser, Z. Niewiadomski A. Wróbel, t. 5, C.H. Beck 2013, nb. 364-287). U podstaw przyjęcia tej formy działania administracji publicznej leży za zwyczaj charakter realizowanych przez nią zadań. W rozpoznawanej sprawie zadaniem tym jest zwrot kosztów dowozu dziecka do przedszkola, a obecna forma jego realizacji ukształtowana została w wyniku kolejnych nowelizacji przepisu art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Pierwotne brzmienie tego przepisu nakładało na gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, albo zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Przepis nie wskazywał formy działania organu, nie mniej jednak na gruncie zakresu przedmiotowego sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czynność ta w praktyce orzeczniczej była kwalifikowana do kategorii "innych aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 16 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009.56.458), ustawodawca zrezygnował z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców, które do tego czasu sprowadzały się do zwrotu wydatków na komunikację publiczną. Począwszy od 1 września 2011 r. wspomnianą wyżej ustawą wprowadzone zostało nowe rozwiązanie co do formy realizacji tego zadania, poprzez ustalania zasad zwrotu kosztów dowozu dziecka i opiekuna, w formie umownych uzgodnień pomiędzy gminą a rodzicami lub osobami sprawującymi opiekę nad dzieckiem, jeśli zapewniają dowóz dziecka do placówki oświatowej we własnym zakresie.

Należy podkreślić, że zarówno na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, a tym bardziej po jego zmianie, istnieje zgodność podglądów co do braku podstaw do przypisania sprawie zwrotu kosztów formy decyzyjnego jej załatwienia. Powołując się na konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), wskazywano w orzecznictwie, że wynikający z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji, odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy taką formę rozstrzygnięcia przewidują przepisy prawa materialnego. Ponieważ przed zmianą wprowadzoną z dniem 1 września 2011 r., przepis art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie wskazywał formy prawnej załatwienia sprawy zwrotu kosztów, zgodnie przyjmowano, że jest to czynność należąca do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, zmiana formy realizacji tego zadania publicznego polegająca na jednoznacznym wskazaniu w przepisie prawa materialnego, tj. w art. 14a ust. 4 u.s.o. – umowy, jako formy załatwienia sprawy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola, spowodowała przesunięcie spraw z tego zakresu pod jurysdykcję sądów powszechnych. Umowa należy bowiem z definicji do kategorii stosunków cywilnoprawnych, a te objęte są regulacją kodeksu cywilnego (art. 1 kodeksu cywilnego). Ewentualne spory dotyczące sfery praw i obowiązków stron takiej umowy, winny być więc poddane kognicji sądów powszechnych.

Ponieważ przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy odmowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, a jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu załatwienie tej sprawy następuje na zasadach określonych w cywilnoprawnej umowie, to abstrahując motywów zajętego przez organ stanowiska, w świetle przedstawionych wyżej argumentów, nie może być ona uznana za "akt lub czynność" z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że działania z zakresu zwrotu kosztów przejazdu ucznia do placówki oświatowej, były w doktrynie zaliczane do kategorii czynności materialno-technicznych organu administracji (por. Jan P. Tarno, komentarz do art. 3 p.p.s.a. Lex Omega). Jednakże był to pogląd wyrażony na tle analogicznego przepisu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty (dotyczącego uczniów), ale w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2007 r., gdy koszt przejazdu obejmował wyłącznie zwrot wydatków w zakresie środków komunikacji publicznej, oraz co istotne – przed wprowadzeniem umowy jako prawnej formy realizacji tego obowiązku. Autor komentarza podkreśla też wyraźnie zmianę tego stanu, wskazując, że aktualnie zwrot kosztów może odbywać się wyłącznie w formie umowy zwartej pomiędzy wójtem a opiekunami dziecka. W ocenie Sądu, wspiera to zaprezentowaną wyżej argumentację i daje asumpt do zmiany podejścia w zakresie oceny właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach.

Pogląd taki został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 4 lutego 2014 r. w sprawie I OSK 2614/13. Zawiera się on w tezie, iż w obowiązującym stanie prawnym, na gruncie ustawy o systemie oświaty, przyjęcie formy umowy dla załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie daje podstaw do kwalifikacji odmowy ich zwrotu przez organ do kategorii aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, jak też zdecydowanie wyłącza w tym zakresie wyprowadzenie formy decyzji. Wyrazem kontynuacji tej linii jest postanowienie WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2014 r. III SA/Łd 215/14., oraz wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2015 r. III SA/Kr 1230/15. Jak zaznaczono wyżej, kwalifikowanie spraw dotyczących zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dominowało we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 13 sierpnia 2013 I OSK 1576/13, wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r. I OSK 1022/09, wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2013 IV SA/GL 274/12). Nie sposób jednak nie zauważyć zarysowania się i obecnie w praktyce orzeczniczej pewnej rozbieżności w zakresie oceny, czy do kontroli wykonania tego zadania właściwy jest sąd powszechny, czy administracyjny. Jej wyrazem jest chociażby postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. I OSK 2871/14, w którym to orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że odmowa zwrotu kosztów dowozu stanowi czynność należącą do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego podlega orzecznictwu sądów administracyjnych

Sąd w obecnym składzie opowiada się jednak za przyjęciem, że wskazana wprost w ustawie o systemie oświaty forma załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co wyłącza możliwość rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny. Konsekwencją powyższego jest ziszczenie się w niniejszej sprawie przesłanki odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawione argumenty, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.