Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 960/15 odrzucającego skargę M. O. na czynność Burmistrza Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola specjalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 26 stycznia 2016 r., III SA/Lu 960/15, odrzucił skargę M. O. na czynność Burmistrza Miasta K. z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola specjalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola, w celu realizacji obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego. Podstawę prawną takiego żądania stanowi przepis art. 14a ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w wersji wynikającej z jednolitego tekstu w Dz. U. z 2004 r., Nr 252, poz. 2572 z późn. zm.; dalej jako "u.s.o."). Nakłada on na gminę obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim (...) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, lub ośrodka umożliwiającego dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, realizację obowiązku wychowania przedszkolnego. Wskazaną w tym przepisie alternatywną formą realizacji tego obowiązku jest zwrot kosztów przejazdu na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami lub opiekunami dziecka, jeśli taki transport zapewniają.

Z przepisu tego nie wynika, żeby formą załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola – miała być decyzja administracyjna, albowiem powołany przepis wyraźnie stanowi, że zwrot kosztów przejazdu następuje w formie "umowy" określającej zasady zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna. W doktrynie prawa administracyjnego dostrzega się tzw. zjawisko "prywatyzacji" zadań publicznych, czego wynikiem jest zastępowanie aktów władczych administracji publicznej – cywilnoprawnymi formami działania. (por. Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje (...), Z. Duniewska, B. Jaworka-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, W-Wa 2000, s. 357-358 oraz szerzej w: System Prawa Administracyjnego R. Hauser, Z. Niewiadomski A. Wróbel, t. 5, C. H. Beck 2013, nb. 364-287). U podstaw przyjęcia tej formy działania administracji publicznej leży zazwyczaj charakter realizowanych przez nią zadań. W rozpoznawanej sprawie zadaniem tym jest zwrot kosztów dowozu dziecka do przedszkola, a obecna forma jego realizacji ukształtowana została w wyniku kolejnych nowelizacji art. 14a ust. 4 u.s.o. Pierwotne brzmienie tego przepisu nakładało na gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, albo zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Przepis nie wskazywał formy działania organu, niemniej jednak na gruncie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czynność ta w praktyce orzeczniczej była kwalifikowana do kategorii "innych aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.). Dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 16 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009.56.458), ustawodawca zrezygnował z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców, które do tego czasu sprowadzały się do zwrotu wydatków na komunikację publiczną. Począwszy od 1 września 2011 r. wprowadzone zostało nowe rozwiązanie poprzez ustalanie zasad zwrotu kosztów dowozu dziecka i opiekuna, w formie umownych uzgodnień pomiędzy gminą a rodzicami lub osobami sprawującymi opiekę nad dzieckiem, jeśli zapewniają dowóz dziecka do placówki oświatowej we własnym zakresie.

Zmiana formy realizacji tego zadania publicznego polegająca na jednoznacznym wskazaniu w art. 14a ust. 4 u.s.o. – umowy, jako formy załatwienia sprawy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola, spowodowała przesunięcie spraw z tego zakresu pod jurysdykcję sądów powszechnych. Umowa należy bowiem z definicji do kategorii stosunków cywilnoprawnych, a te objęte są regulacją kodeksu cywilnego (art. 1 K.c.). Ewentualne spory dotyczące sfery praw i obowiązków stron takiej umowy, winny być więc poddane kognicji sądów powszechnych, a ponieważ przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy odmowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, a załatwienie tej sprawy następuje na zasadach określonych w cywilnoprawnej umowie, to w świetle przedstawionych wyżej argumentów nie może być ona uznana za "akt lub czynność" z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Działania z zakresu zwrotu kosztów przejazdu ucznia do placówki oświatowej, były w doktrynie zaliczane do kategorii czynności materialno-technicznych organu administracji (por. Jan P. Tarno, komentarz do art. 3 p.p.s.a. Lex Omega). Jednakże był to pogląd wyrażony na tle analogicznego art. 17 ust. 3a u.s.o. (dotyczącego uczniów), ale w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2007 r., gdy koszt przejazdu obejmował wyłącznie zwrot wydatków w zakresie środków komunikacji publicznej, oraz co istotne – przed wprowadzeniem umowy jako prawnej formy realizacji tego obowiązku. Aktualnie zwrot kosztów może odbywać się wyłącznie w formie umowy zwartej pomiędzy wójtem a opiekunami dziecka. Pogląd taki został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 4 lutego 2014 r., I OSK 2614/13. Zawiera się on w tezie, iż w obowiązującym stanie prawnym przyjęcie formy umowy dla załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie daje podstaw do kwalifikacji odmowy ich zwrotu przez organ do kategorii aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, jak też zdecydowanie wyłącza w tym zakresie wyprowadzenie formy decyzji. Wyrazem kontynuacji tej linii jest postanowienie WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 215/14., oraz wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1230/15. Kwalifikowanie spraw dotyczących zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dominowało we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 13 sierpnia 2013 r., I OSK 1576/13, wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., I OSK 1022/09, wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2013 r., IV SA/GL 274/12). Nie sposób jednak nie zauważyć zarysowania się i obecnie pewnej rozbieżności w zakresie oceny, czy do kontroli wykonania tego zadania właściwy jest sąd powszechny, czy administracyjny por. np. postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. I OSK 2871/14, gdzie Sąd stanął na stanowisku, że odmowa zwrotu kosztów dowozu stanowi czynność należącą do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego podlega orzecznictwu sądów administracyjnych

Sąd I instancji opowiedział się za przyjęciem, że wskazana wprost w u.s.o. forma załatwienia zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co wyłącza właściwość sądu administracyjnego. W konsekwencji należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł M. O. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych (rodziców): M. O.-I. i M. O., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na okoliczność, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a także fakt, że odpowiedź Burmistrza Miasta K. z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola specjalnego nie ma formy decyzji, podczas gdy czynność ta należy do kategorii wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym podlega zaskarżeniu jak i orzecznictwu sądów administracyjnych;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP polegające na odrzuceniu skargi oraz w rezultacie nieuchyleniu decyzji (innej czynności w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) organu, pomimo że wyrok Sądu I instancji został wydany bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego;

c) art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na czynność organu w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu do szkoły dziecka, przez błędne uznanie, że organ podjął ostateczną czynność [...] czerwca 2015 r., zawiadamiając skarżących pismem pochodzącym z tego dnia;

d) art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie że zaskarżona czynność organu podjęta dopiero po pełnym przeprowadzeniu postępowania [...] czerwca 2015 r., znak nr: [...] nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu, a odpowiedź organu z tego dnia ma charakter wyłącznie informacyjny oraz nie prowadzi do zakończenia postępowania;

2. prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 14a ust. 4 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu swoistej odmowy zwrotu kosztów dowożenia M. O. do przedszkola specjalnego w R. i nie ustalił, czy przedszkole proponowane przez burmistrza spełnia wymogi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w L.);

b) art. 71b ust. 5 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rodzice dziecka niepełnosprawnego nie są uprawnieni do wyboru przedszkola dla ich dziecka i wyprowadzeniu wniosku, że wobec faktu, że stosownego przedszkola nie było w K., okoliczność dokonania wyboru przez rodziców najbliższego przedszkola w innej gminie była nieuprawniona, podczas gdy żaden przepis prawa nie zabrania rodzicom ucznia wyboru odpowiedniego przedszkola/szkoły za rekompensatą kosztów dowozu dziecka do placówki realizującej orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego;

c) art. 1 pkt 1 i 5a u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na całkowitym nieuwzględnieniu przez Sąd roli systemu oświaty, którego organizacja ma tak przebiegać, aby uwzględniała potrzeby dzieci niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podjęty na skutek podania z 20 maja 2015 r. akt organu odzwierciedla dokonanie czynności należącej do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega orzecznictwu sądów administracyjnych. Wskazano, że zgodnie z nim, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie uczyniono.

Ponadto, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 14a ust. 4 u.s.o. i art. 71b ust. 5 u.s.o., jeśli organ stwierdził, że wskazane przez rodziców przedszkole nie jest najbliższym przedszkolem w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogącym zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, to powinien to bezspornie wykazać. Natomiast w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, że wskazane przez organ Przedszkole w K. jest w stanie zapewnić dziecku realizację obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w formie wskazanej w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Skoro zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie zapewniła możliwości kształcenia dziecka w odpowiedniej do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego formie to rodzice mogli wybrać odpowiednią placówkę, w której obowiązek kształcenia specjalnego w trakcie rocznego przygotowania przedszkolnego był realizowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta K. z [...] czerwca 2015 r., nr [...], nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu jest bezzasadny, albowiem przedmiotem w niniejszej sprawie jest zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola, a kwestia ta winna być zgodnie z art. 14a ust. 4 u.s.o. określona w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy stronami – rodzicami niepełnosprawnego M. O. a Burmistrzem Miasta K., do której zawarcia jednak nie doszło. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną żądania stanowi art. 14a ust. 4 u.s.o. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem tego przepisu obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Zmiana regulacji prawnej spowodowała, że zasady zwrotu kosztów przejazdu określone są w umowie, co wyłącza kwalifikację, że jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa. Aktualnie uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdu wymaga konkretyzacji w formie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami.

W obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć stanowiska ukształtowanego na podstawie regulacji prawnej obowiązującej przed zmianą wprowadzoną ustawą z 19 marca 2009 r. Według art. 14a ust. 4 u.s.o. w brzmieniu przed zmianą obowiązkiem gminy było zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7 (tj. dzieciom upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim), a także dzieciom upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 (tj. obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego), albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Poprzednio art. 14a ust. 4 u.s.o. nie określał formy prawnej działania organu administracji publicznej, kreując jedynie prawo do zwrotu kosztów przejazdu. Dawało to podstawę do wykładni, że jest to uprawnienie, które przysługuje z mocy prawa, a zatem daje podstawę do zakwalifikowania działań wójta w tym zakresie do czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie w obowiązującym stanie prawnym formy umowy wyklucza możliwość zakwalifikowania działań wójta w tym zakresie jako decyzji administracyjnej. Nie ma również podstaw do kwalifikacji ich jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, albowiem zwrot wymienionych kosztów następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy burmistrzem (wójtem, prezydentem) a rodzicami (opiekunami). W umowie tej określane są prawa i obowiązki stron oraz regulowane są zasady zwrotu kosztów przejazdu. Warunki takiej umowy i negocjowanie jej treści leży w gestii stron umowy a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów cywilnych. Sprawy takie należą do kategorii spraw cywilnych, których rozpatrywaniem zajmują się sądy powszechne a nie sądy administracyjne. W sytuacji gdy zwrot kosztów przejazdu następuje na zasadach określonych w umowie cywilnoprawnej to odmowa zwrotu takich kosztów nie może zostać uznana za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem, kwestie sporne z tym związane nie należą do sądów administracyjnych.

Skoro Sąd I instancji okazał się niewłaściwy w rozpoznawanej sprawie, to należało zatem uznać, że zasadnie odrzucił skargę. W konsekwencji nie mógł sprawy merytorycznie rozpoznać, co czyni pozostałe zarzuty naruszenia prawa nie mającymi uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.