Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oraz określenie terminu naliczania odsetek oddala skargę w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. (dalej jako organ I instancji lub Burmistrz) z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], postanawiającą:

1) ustalić kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu gminy P. w wysokości [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2014 przez Panią B. C. (dalej jako strona lub skarżąca) prowadzącą jako osoba fizyczna [...] Punkt Przedszkolny "A" w P. (dalej również jako punkt przedszkolny),

2) określić termin naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1 naliczanych jak od zaległości podatkowych, tj. począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji,

3) nakazać dokonanie zwrotu do budżetu Gminy P. dotacji w kwocie ogólnej, o której mowa w pkt 1 w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż prowadzony przez stronę punkt przedszkolny okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymał z budżetu gminy P. dotację, na każdego ucznia uczęszczającego do placówki, w wysokości łącznej [...] zł na zasadach określonych w art. 90 ust. 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 1943, zwanej dalej ustawą o systemie oświaty lub w skrócie u.s.o.) oraz z zastosowaniem obowiązującej wówczas uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 4814 oraz z 2014 r. poz. 1421 i poz. 4939, dalej również jako uchwała RM).

W dniu [...] stycznia 2015 r., upoważnieni przez Burmistrza P., pracownicy Wydziału Oświaty i Spraw Społecznych Urzędu Gminy P. przeprowadzili kontrolę w dwóch placówkach prowadzonych przez stronę, w tym w przedmiotowym punkcie przedszkolnym. Zakres kontroli obejmował sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów lub wychowanków (wg stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca) uczęszczających do placówki w danym miesiącu (sporządzanych zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały RM). Podczas kontroli strona przedłożyła dokumenty, na podstawie których dokonano ustaleń kontroli zawartych w protokole, tj.:

- dziennik zajęć prowadzony w roku szkolnym 2013/2014 - okres od stycznia do sierpnia 2014 r.,

- cztery karty ewidencji miesięcznej dzieci za okres wrzesień - grudzień 2014 r.,

- orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Kontrolujące zweryfikowały dane z miesięcznymi informacjami o aktualnej liczbie uczniów lub wychowanków (wg stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca) uczęszczających do przedszkola, przekazywanymi do Urzędu Gminy P. Dla potwierdzenia liczby uczniów ujętej w miesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków uczęszczających do placówki wg stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, organ przyjął uczniów ujętych w dzienniku zajęć (nie skreślonych) wg stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca. Kontrola wykazała, iż łączna liczba uczniów ujęta w dzienniku była zgodna z liczbą wykazaną w miesięcznych informacjach, na którą udzielona została dotacja, tj.: styczeń- 12, luty- 12, marzec- 12, kwiecień- 12, maj- 12, czerwiec- 12, lipiec i sierpień przerwa wakacyjna - dotacja na liczbę uczniów z czerwca - 12. Kolejno kontrola wykazała zgodność liczby uczniów ujętych w kartach ewidencji miesięcznej dzieci przekazanej za okres od września do grudnia 2014 r. z liczbą wynikającą z miesięcznych informacji za ten sam okres, tj.: wrzesień- 10, październik- 10, listopad- 10, grudzień- 10. Jednocześnie z protokołu kontroli wynikało, iż strona odmówiła udostępnienia do wglądu dziennika zajęć za okres wrzesień - grudzień 2014 r., a także umów zawartych z rodzicami wszystkich dzieci uczęszczających w okresie od stycznia do grudnia do placówki.

Organ I instancji wskazywał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., że podczas kontroli wgląd do nieudostępnionych dokumentów podyktowany był koniecznością dokonania czynności sprawdzających, polegających na stwierdzeniu faktu zapisania dziecka do placówki. Ponadto, miał na celu potwierdzenie, że wpisy dzieci do dziennika zajęć dokonane były na podstawie umów zawartych pomiędzy osobą prowadzącą placówkę a rodzicem/opiekunem prawnym, a tym samym, zweryfikowanie faktycznej liczby dzieci przyjętych do punktu przedszkolnego z liczbą dzieci wykazaną w informacjach składanych do Urzędu Gminy P., będących podstawą udzielenia dotacji. Dalej Burmistrz wskazał, że zarówno obowiązująca wówczas uchwała RM, jak i Projekt Organizacji Wychowania Przedszkolnego obowiązujący w placówce, określały dokumenty rozstrzygające o nabyciu statusu ucznia/wychowanka placówki, a w konsekwencji prawnej możliwości jego wykazywania w miesięcznej informacji dla organu dotującego, zaliczając do tych dokumentów dziennik zajęć i karty zgłoszenia lub umowy zawarte z rodzicami dzieci. Przepis § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały RM stanowił iż, podstawą złożenia informacji o uczniach lub wychowankach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, tj. wpis do dziennika zajęć przedszkolnych dokonany na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego. Fakt konieczności zawarcia umowy wynikał jednocześnie z § 4 ust. 5 Organizacji wychowania przedszkolnego w [...] Punkcie Przedszkolnym "A" (dalej jako o.w.p.), w myśl którego podstawą przyjęcia dziecka do placówki jest umowa - zgłoszenie, zawarta pomiędzy organem prowadzącym a rodzicami/opiekunami prawnymi dziecka. Jednym z podstawowych elementów zawartych w umowie jest termin na jaki została zawarta oraz klauzula określająca możliwość jej rozwiązania.

Podczas kontroli strona przedłożyła oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że z wszystkimi Rodzicami/Opiekunami prawnymi dzieci uczęszczających do Niepublicznego [...] Przedszkola "B" i [...] Punktu Przedszkolnego "A" w P. zawarta jest umowa." Oświadczenie zostało załączone do protokołu kontroli i stanowi jego załącznik nr 2.

Zdaniem organu I instancji powyższe oświadczenie nie pozwoliło na dokonanie ustaleń w zakresie jakiego konkretnie dziecka dotyczy umowa, daty przyjęcia dziecka do placówki oraz okresu, na jaki został przyjęty, a także czy umowa dotyczy dzieci kontynuujących nauczanie, czy nowo wykazanych uczniów, a tym samym kontrola nie potwierdziła wymogu wynikającego z § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały RM.

Następnie w dniu [...] marca 2015 r. skierowane zostało do strony wystąpienie pokontrolne, w którym Burmistrz zawarł wnioski i zalecenia oraz wniósł o udostępnienie, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia, umów zawartych pomiędzy organem prowadzącym punkt przedszkolny a rodzicami/ opiekunami prawnymi wszystkich dzieci wykazywanych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków składanych do Urzędu Gminy P. w okresie od stycznia do grudnia 2014 r., a nadto dziennika zajęć za okres od września do grudnia 2014 r. Pełnomocnik strony pismem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił okazania przez organ prowadzący umów cywilnoprawnych zawieranych z opiekunami lub rodzicami uczniów twierdząc, iż żądanie to stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze. zm., dalej jako ustawa o ochronie danych osobowych lub w skrócie u.o.d.o.). Jego zdaniem, umowy te stanowią dokumentację wewnętrzną placówek oraz samych rodziców i nie podlegają badaniu przez organy gminy. Stwierdził, iż regulacja statutowa wskazuje, że przyjęcie do placówki następuje na podstawie umowy lub zgłoszenia i to właśnie kryterium jest stosowane przez placówki, natomiast nie podlega badaniu przez organy kontrolne.

Organ I instancji, w związku z niedokonaniem w określonym terminie udostępnienia do wglądu umów zawartych z rodzicami dzieci uczęszczających do niniejszej placówki, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., w dniu [...] października 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia podlegającej zwrotowi do budżetu gminy P. kwoty dotacji za rok 2014, pobranej w nadmiernej wysokości przez stronę prowadzącą przedmiotowy punkt przedszkolny, w ramach którego wezwał stronę do przedłożenia kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów w postaci:

- umów zawartych pomiędzy organem prowadzącym punkt przedszkolny a rodzicami/opiekunami prawnymi wszystkich dzieci wykazywanych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków składanych do Urzędu Gminy P. w okresie od stycznia do grudnia 2014 r.

- dziennika zajęć za okres od września do grudnia 2014 r.

Pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wskazał, że nie przedłoży żądanej dokumentacji stwierdzając, iż zgodnie z art. 90 ust. 3g u.s.o. placówki mogą przekazywać dane osobowe uczniów, jednakże ustawa nie uprawnia organów gminy do przetwarzania danych osobowych rodziców i opiekunów prawnych dzieci. Przywołując ustawę o ochronie danych osobowych pełnomocnik strony wpierw podniósł, iż podmiot posiadający dane osobowe rodziców jest zobowiązany do ochrony danych pod groźbą odpowiedzialności wynikającej z art. 51 i art. 52 u.o.d.o., a następnie wezwał Burmistrza do wskazania ustawowej podstawy prawnej żądania przekazania umów z rodzicami uczniów.

Organ I instancji ponownie wezwał do przedłożenia dowodów z dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym dopuścił, informując o tym stronę, możliwość anonimizacji danych osobowych rodziców/opiekunów prawnych dzieci oraz wskazał, że dokumenty mogą zostać przedłożone bądź to w oryginale do wglądu przez organ, bądź też w postaci kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów.

Strona nie przedstawiła żądanych umów, natomiast w dniu [...] grudnia 2015 r. przedłożyła kserokopię, potwierdzonego za zgodność z oryginałem, dziennika zajęć na rok szkolny 2014/2015, za okres uczęszczania dzieci do placówki od września do grudnia 2014 r.

Uzasadniając pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazano, że dane zawarte w dzienniku zestawiono z danymi zawartymi w protokole kontroli oraz z danymi zawartymi w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków składanym przez stronę w okresie otrzymywania dotacji. Dokonując analizy przekazanego materiału dowodowego, organ I instancji potwierdził liczbę uczniów/wychowanków wykazywanych w miesięcznych informacjach za badany okres, tj. wrzesień-grudzień 2014 r. z liczbą uczniów ujętą w dzienniku zajęć. Łączna liczba była zgodna z liczbą, na którą udzielona została dotacja, tj.: wrzesień- 10, październik- 10, listopad- 10, grudzień- 10. Dla potwierdzenia liczby uczniów ujętej w miesięcznych informacjach o aktualnej licznie uczniów/wychowanków uczęszczających do placówki wg stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, organ przyjął uczniów ujętych w dzienniku zajęć (nie skreślonych) wg stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ, prowadząc postępowanie wyjaśniające, dążył do ustalenia czy podstawą ujęcia w dziennikach zajęć uczniów/wychowanków wykazywanych przez stronę w informacjach miesięcznych, w okresie przekazywania dotacji, tj. od stycznia do grudnia 2014 r. była umowa zawarta pomiędzy rodzicem/opiekunem prawnym a organem prowadzącym przedszkole lub karta - zgłoszenie dziecka, zawierająca okres obowiązywania umowy.

Burmistrz ustalił, że liczba dzieci wpisanych do dziennika zajęć w okresie styczeń- sierpień i wykazywanych do dotacji wyniosła 12, natomiast do dziennika w okresie wrzesień -grudzień 2014 r. wyniosła 10. Łącznie daje to liczbę 22 dzieci (z czego 3 dzieci ujętych było w dwóch dziennikach zajęć z racji kontynuowania nauki, zatem przyjętych dzieci było 19). Uczniowie na przestrzeni całego 2014 r. uczęszczali do przedszkola w różnych miesiącach, organ ustalił zatem, że 3 uczniów uczęszczało przez 12 miesięcy, 9 uczniów przez 8 miesięcy i 7 uczniów przez 4 miesiące, co wynikało z faktu, iż zostali wpisani do dziennika w trakcie roku kalendarzowego, który łączy dwa lata szkolne. W związku z tym organ przyjął łączną liczbę uczniów zsumowaną narastająco w każdym miesiącu w okresie od stycznia do grudnia, która wyniosła ogółem 136 (wynika ona z liczby uczniów wykazywanych miesięcznie, tj. od stycznia do sierpnia po 12 uczniów i od września do grudnia po 10 uczniów, w tym 3 kontynuujących).

Zdaniem organ I instancji podstawą dokonania wpisu do dziennika zajęć winny być umowy lub karty zgłoszenia zawarte z rodzicami/opiekunami 19 dzieci uczęszczających do placówki, dlatego też fakt nieudostępnienia niniejszych umów lub zgłoszeń przemawiał za stanowiskiem, iż strona w toku postępowania nie wykazała liczby uczniów, co umożliwiłoby potwierdzenie, iż dotacja w świetle art. 90 ust. 2b u.s.o. została wypłacona w przypisanej prawem wysokości.

Dodatkowo Burmistrz podkreślił, że strona złożyła skargę na uchwałę RM, co do której wypowiedział się w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 878/13. Na niniejszy wyrok złożona została skarga kasacyjna, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14.

Organ podkreślił także, iż ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. pozostawił pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Zdaniem organu, nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, dlatego też przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy uczęszczają do placówki i pobierają naukę w niej.

Kierując się zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz w oparciu przytoczoną powyżej wykładnię prawa Burmistrz ustalił, iż kwota udzielonej stronie dotacji w wysokości [...] zł została pobrana w nadmiernej wysokości na 136 uczniów/wychowanków łącznie za 12 miesięcy 2014 r.

Strona od powyższej decyzji wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego Kolegium wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przywołał treść art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej jako u.f.p.) oraz art. 90 ust. 2d, ust. 3e, ust. 4 u.s.o., a następnie podniósł, że zgodnie z obowiązującym w 2014 r. przepisami uchwały RM podmioty otrzymujące dotację z budżetu gminy P. podlegają kontroli w zakresie prawidłowego jej wykorzystania (§ 9 i § 10 uchwały RM). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uchwała ta była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, za niezasadne uznał zarzuty strony w kwestii niezgodności z przepisami ustawy o systemie oświaty zapisów § 6 ust. 13 uchwały RM, zgodnie z którymi "podstawą złożenia informacji o uczniach lub wychowankach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, tj.:

1.wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego;

2. wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach".

Kolegium podniosło, iż Sąd w tym wyroku m.in. uznał, że zaskarżony przepis § 6 ust. 13 uchwały RM należy interpretować w powiązaniu z § 6 ust. 8 uchwały RM, a co więcej wskazał, że wykazanie uczniów lub wychowanków, na których została udzielona dotacja na etapie jej rozliczania spoczywa na beneficjencie. W razie zastosowania (§ 6 ust. 13 przypis Kolegium), ułatwia beneficjentowi późniejsze rozliczenie dotacji poprzez wykazanie za pomocą dokumentów w sposób nie budzący wątpliwości konkretnej liczby dzieci, na które udzielona została dotacja.

Zdaniem SKO, skoro zatem, na mocy art. 90 ust. 4 u.s.o., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic zakresu kontroli to z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez min. udzielanie informacji, wyjaśnień i w tym niezbędnych dokumentów.

Zauważono także, że dotacje przysługują na jednego ucznia i są przekazywane w 12 miesięcznych ratach (art. 90 u.s.o.), dlatego zmiany liczby uczniów, w trakcie roku, winny skutkować proporcjonalną zmianą wysokości poszczególnych rat dotacji, odpowiednio zwiększeniem lub zmniejszeniem. Wobec powyższego w celu zweryfikowania danych o liczbie uczniów niezbędne są do tego materiały źródłowe, a nie tylko te, które są wygenerowane wyłącznie przez organ prowadzący (dziennik zajęć, ewidencja).

Organ odwoławczy stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy tekstu jednolitego o.w.p. wynika, że podstawą zgłoszenia dziecka do punktu przedszkolnego jest "Umowa - zgłoszenie dziecka", zgodnie zaś z § 6 ust. 8 uchwały RM, informacja, o której mowa w ust. 1, powinna zawierać liczbę uczniów i wychowanków według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który ma być udzielona dotacja z wyszczególnieniem (...). Dlatego też, dane zawarte w umowie - zgłoszeniu, a dotyczące m.in. daty zgłoszenia dziecka czy też okresu trwania umowy, są niezbędne do zweryfikowania danych zawartych w informacjach miesięcznych składanych do Urzędu Gminy P., będących podstawą udzielenia konkretnej wysokości dotacji.

Zdaniem Kolegium z akt wynikało, że tylko 3 uczniów uczęszczało do przedszkola przez 12 miesięcy, natomiast 9 uczniów przez 8 miesięcy i 7 uczniów przez 4 miesiące. Ustalenia te dokonano na podstawie wpisów do dziennika. Kolegium nie podzieliło argumentu pełnomocnika, że udostępnienie zawieranych z opiekunami lub rodzicami uczniów umów, nie mieści się w ustawowym upoważnieniu przetwarzania danych wyłącznie uczniów a udostępnienie takich umów stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazano w tym miejscu na pewną niekonsekwencję twierdzeń pełnomocnika, który z jednej strony upatruje naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (nie wskazując jednak konkretnie, których przepisów naruszenie to dotyczy), natomiast z drugiej strony nie widzi takiej potrzeby przy udostępnianiu informacji zawartych w dzienniku zajęć, gdzie w rubryce "rodzice dzieci (prawni opiekunowie)", wskazane są imiona i nazwiska rodziców/opiekunów prawnych wymienionych tam dzieci.

Kolegium podzieliło pogląd, który reprezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż rozliczenie dotacji winno być dokonane w oparciu o faktyczną liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach dotowanego roku, a nie liczbę uczniów wskazaną we wniosku. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do przedszkola zapisane, lecz do niego nie uczęszczają.

W przekonaniu SKO, w toku postępowania organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Burmistrz dopuścił także możliwość anonimizacji danych osobowych rodziców/opiekunów prawnych dzieci i wskazał, że dokumenty te mogą być przedłożone w oryginale do wglądu przez organ lub w postaci kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem. To na stronie postępowania, wskutek żądania organu (art. 76a § 1 k.p.a.) ciąży obowiązek dostarczenia dokumentów (lub ich uwierzytelnionych odpisów), a jednocześnie dokumenty te z mocy prawa (art. 80 ust. 3f u.s.o.),powinny być do wglądu w dotowanym punkcie. Tym samym odmowa takiemu żądaniu organu lub brak wglądu do takich dokumentów w miejscu przewidzianym ustawą oznacza, że okoliczności mające być stwierdzone takim dowodem, nie zostały przez stronę ujawnione, a tym samym nie mogły stanowić materiału dowodowego, o którym mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a.

Kolegium podniosło, iż brak przedstawienia dokumentacji punktu przedszkolnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, która jest w posiadaniu organu prowadzącego, a obowiązek taki wynikał z przepisów uchwały, stanowi podstawę do prawidłowego ustalenia, że zaistniała okoliczność uzasadniająca zwrot pobranej dotacji. Przedstawienie w określonym terminie, właściwemu organowi, planowanej liczby uczniów, nie stanowi otrzymania dotacji lecz jedynie stanowi podstawę i możliwość jej uzyskania, zaś dotacja uzyskana wiąże się nie z planowaną a rzeczywistą, w danym miesiącu, liczbą dzieci/wychowanków. Bezzasadne jest zatem twierdzenie pełnomocnika, że udostępnione dokumenty, stanowią o tym, że organ prowadzący wywiązał się ze wszystkich obowiązków, o których mowa w uchwale.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia przepisu ar. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p., poprzez wydanie decyzji o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy uzasadnienie oraz argumentacja organu wskazują, że decyzja winna jako podstawę prawną przyjąć zwrot dotacji pobranej nienależnie, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Dotacja udzielona bez podstawy prawnej to taka, której udzielenie nie znajdowało oparcia w przepisach prawa regulujących jej otrzymanie. Czym innym jest zatem dotacja, która przysługuje na jednego ucznia, a czym innym dotacja otrzymana na taką osobę. Dotacja otrzymana wiąże się w tym przypadku z ustaleniem rzeczywistej liczby uczniów.

W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję Kolegium strona zarzuciła jej, i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie.

W pierwszej grupie wskazano na naruszenia:

1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na zastosowaniu jako podstawy prawnej uchwały RM stanowiącej akt prawa miejscowego, a nie ustawy jako powszechnie obowiązującego aktu prawnego nadrzędnego nad aktami lokalnymi, czyli rozstrzygnięciu konkretnej sprawy w oparciu o podstawę spoza art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił dość zasadzie legalizmu, wskutek czego prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania;

2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz odejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

3) art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń decyzji ze stanem faktycznym i orzeczenie zwrotu dotacji w całości za rok 2014, jakby w trakcie tego roku do placówki prowadzonej przez skarżącą nie uczęszczali w ogóle uczniowie (czyli stan uczniów został określony na 0);

4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez wydanie decyzji o zwrocie dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości w sytuacji, gdy organy obu instancji w istocie zakwestionowały prawo placówki do otrzymania dotacji w ogóle, skutkiem czego winny wydać decyzję o zwrocie dotacji jako pobranej nienależnie bez podstawy prawnej;

5) art. 75 i art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na pominięciu przedstawionych dowodów, nieuwzględnieniu dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy;

6) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

7) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.

W drugiej grupie naruszeń wskazano na:

1) art. 90 ust. 2b i ust. 2d u.s.o. nakazujących wypłacanie dotacji na każdego ucznia przedszkola uczęszczającego do placówki;

2) art. 131 oraz art. 242 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 u.f.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dotacje podmiotowe wypłacane na każdego ucznia przedszkola niepublicznego zostały wypłacone w nadmiernej wysokości;

3) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. poprzez wydanie decyzji o kwocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy uzasadnienie oraz dokumentacja organu wskazują, że decyzja winna jako podstawę prawną przyjąć zwrot dotacji pobranej nienależnie.

Strona domagała się uchylenia obu decyzji w całości oraz umorzenia postępowania, względnie orzeczenia, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy SKO do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji ze względu na przyczyny określone w art. 156 k.p.a.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentacją.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. strona przedłożyła kserokopie dziesięciu umów – zgłoszeń o świadczenie usług bądź to przez Niepubliczne [...] Przedszkole "B" w P. przy ul. [...] bądź przez [...] Punkt Przedszkolny "A" w P. przy ul. [...] oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z tych umów na okoliczność wykazania, że z rodzicami i opiekunami uczniów były zawarte umowy o świadczenie usług przez punkt przedszkolny oraz, że dzieci te były uczniami punktu przedszkolnego w 2014 r. Wnoszono ponadto o uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji ze względu na konieczność przesłuchania świadków w postępowaniu administracyjnym.

Organ odwoławczy w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. ustosunkowując się do powyższych wniosków dowodowych wskazał, iż umowy załączone do pisma z dnia [...] września 2016 r. nie mogły stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego w sprawie, gdyż strona skarżąca odmówiła udostępnienia tych dowodów do wglądu zarówno podczas prowadzonej kontroli, jak i w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia kwoty dotacji podlegające zwrotowi, powołując się na ustawę o ochronie danych osobowych.

Zdaniem Kolegium uwzględnienie nowych dowodów w postaci umów zawartych z rodzicami, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego prowadziłoby do ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co byłoby sprzeczne z art. 103 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, w skrócie u.p.p.s.a), ponieważ organy administracji ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Natomiast w odniesieniu do zawartego we wniosku żądania przesłuchania świadków, zauważono, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. podniósł, że stanowisko przedstawione w powyższym piśmie organu oznacza, że organ już w postępowaniu administracyjnym i przy wydawaniu decyzji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, przyjmując, że stan faktyczny określony jest pokazaniem umów zawieranych z rodzicami dzieci, a nie liczbą uczniów przedszkola, którą zresztą można wykazać innymi metodami.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. Sąd dopuścił dowód, zawnioskowany w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r., na okoliczność istnienia umów z rodzicami dzieci uczęszczającymi do punktu przedszkolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów procesowych w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a. Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności stwierdził, iż w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności podnieść należało, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz również z przepisami postępowania administracyjnego, bowiem naruszenia w zakresie procedury w istotny sposób rzutują na prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoczynając wywody koniecznym jest wskazanie, że dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy, co nieodzownie wiąże się z koniecznością prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

Przedmiotem badanego pod kątem legalności postępowania administracyjnego była kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za rok 2014 przyznanej skarżącej w związku z prowadzeniem punktu przedszkolnego.

Spór w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącą a organami ogniskował się wokół odpowiedzi na trzy pytania:

- po pierwsze, czy regulacja § 6 ust. 13 uchwały RM, jako aktu prawa miejscowego, a nie ustawy, mogła być podstawą prawną żądania udostępnienia kontrolującym określonej dokumentacji prowadzonej na potrzeby punktu przedszkolnego,

- po drugie, w oparciu o jakie dokumenty winna zostać rozliczona liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącą punktu przedszkolnego, na które została udzielona dotacja,

- po trzecie- czy skarżąca mogła odmówić kontrolującym przedstawienia do wglądu żądanych dokumentów.

Odpowiadając na te pytania w pierwszej kolejności należy wskazać, iż prowadzony przez skarżącą punkt przedszkolny w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymał z budżetu Gminy P. dotację, na każdego ucznia uczęszczającego do placówki w wysokości łącznej [...] zł, która została przyznana na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz uregulowań uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że z otrzymaniem dotacji oświatowych, z uwagi na ich specyficzny charakter, ścisłe powiązana jest kontrola ich wydatkowania. Prawo kontroli wykorzystania udzielonych dotacji pozostaje w związku z wyrażoną w art. 4 u.f.p. zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Wbrew bowiem zapatrywaniom skarżącej nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać względem wszystkich dotowanych podmiotów szczególne i jednakowe zasady weryfikacji ich wydatkowania. Są to przecież środki publiczne przyznawane na wniosek, nie zaś z urzędu, na realizację konkretnie wskazanych zadań o charakterze publicznym, w tym przypadku oświatowo-wychowawczych, przez określoną placówkę, które mogą być wykorzystane wyłącznie na sfinansowanie konkretnych wydatków wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Wnikliwej kontroli podlega w związku z tym prawidłowość ich spożytkowania, zaś w razie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości, traktowane są jako kwoty niewykorzystane, nienależnie pobrane, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i podlegają zwrotowi (art. 252 ust. 1 u.f.p.).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Dlatego też ustawodawca upoważnił organy samorządu terytorialnego do ustalenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3e u.s.o.) oraz trybu i zakresu kontroli (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko- podkreślenie Sądu) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Z przywołanego art. 90 ust. 4 u.s.o. wnioskować należy zatem jednoznacznie, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała wydawana w tym przedmiocie może zatem zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu zatem pewien margines swobody, co jak wskazuje się w orzecznictwie ma służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji (np. poprzez dookreślenie jakie dokumenty winny zostać przedstawione kontrolującym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (np. w wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1374/14).

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. delegował na organ właściwy kompetencję do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Pamiętać przy tym należy, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także (co miało miejsce w niniejszej sprawie) dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna wówczas obejmować m.in. ustalenie faktycznej (rzeczywistej) liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji tj. w poszczególnych miesiącach dotowanego roku.

Tym samym Rada Miejska w P., działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w akcie prawa miejscowego tj. uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., dookreśliła rodzaje dokumentów mające służyć ustaleniu, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy.

Co równie istotne, wbrew zarzutom skargi, zapisy tej uchwały (poza § 6 ust. 3 i ust. 4) są zgodne z prawem, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroku tut. Sądu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, oraz wyroku NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14. Konsekwencją prawomocności tych orzeczeń jest brak możliwości powtórnego oceniania tej kwestii w niniejszym postepowaniu, gdyż zgodnie z treścią art. 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Jako niezasadny należało zatem ocenić zarzut skargi idący w stronę rzekomego wydania zakwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o podstawę spoza źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP.

W przypadku drugiego pytania dotyczącego katalogu dopuszczalnych środków dowodowych wskazać należy, iż w myśl art. 90 ust. 3f i 3g u.s.o. kontrola dotacji uprawnia osoby uprawnione do przeprowadzenia kontroli do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania przez osoby upoważnione przez organ dotujący, a także przetwarzania danych osobowych uczniów. Uszczegółowienie tego zapisu zawiera przedmiotowa uchwała RM. Podmioty otrzymujące dotację z budżetu Gminy P., w tym również skarżąca, podlegały zatem kontroli w zakresie prawidłowego jej wykorzystania i w ramach tej kontroli, wedle wskazówek zawartych w § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały RM, winny przedłożyć w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami.

W tym miejscu przypomnieć można, iż w uzasadnieniu wzmiankowanego powyżej wyroku tut. Sądu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, wskazano odnośnie przepis § 6 ust. 13 kwestionowanej uchwały RM, że "W skardze zarzucono, że przekracza on delegację ustawową, gdyż brak jest upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy, jakie dokumenty mają stanowić podstawę do składania informacji. Prowadzenie tego rodzaju dokumentacji jest właściwe dla publicznych placówek oświatowych, zobowiązanych do tego rozporządzeniem MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodzić się trzeba z organem, że powołany przepis należy interpretować w powiązaniu z § 6 ust. 8 uchwały, który nakłada na beneficjenta obowiązek przedkładania informacji o liczbie uczniów lub wychowanków według stanu na pierwszy dzień miesiąca. Uchwałodawca mając na względzie, iż ciężar wykazania liczby dzieci lub wychowanków, na których została udzielona dotacja na etapie jej rozliczenia spoczywa na beneficjencie

w zaskarżonym przepisie przykładowo wskazał w oparciu o jakie dokumenty może zostać ustalona a następnie rozliczona ilość dzieci lub wychowanków. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż kwestionowany przepis uchwały nie uzależnia wypłaty dotacji na rzecz uprawnionego od dopełnienia dyspozycji w nim przewidzianej lecz w razie jego zastosowania ułatwia beneficjentowi późniejsze rozliczenie dotacji poprzez wykazanie za pomocą dokumentów w sposób nie budzący wątpliwości konkretnej liczby dzieci, na które udzielona została dotacja. Należy nadto wskazać, iż powołany przepis ma charakter ogólny albowiem znajduje on zastosowanie nie tylko do przedszkoli ale także szkół a tym samym daje beneficjentowi możliwość wyboru dokumentu właściwego dla prowadzonej działalności - "(...) dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego (...)" nie narzucając jednocześnie obowiązku prowadzenia określonej dokumentacji wyłącznie na potrzeby rozliczenia dotacji. Z niepublicznego charakteru placówki nie wynika, że nie prowadzi ona żadnej dokumentacji. Wręcz przeciwnie, sposób prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej w takim przedszkolu powinien określać jego statut, który ponadto ustalając formalne wymogi, w oparciu o które następuje przyjęcie do przedszkola (np. karta zgłoszenia, karta informacji o dziecku, umowa cywilnoprawna), przynajmniej pośrednio wskazuje dokumenty pozwalające ustalić liczbę wychowanków. W konsekwencji mając na względzie, iż powyższe uregulowanie dotyczy trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej nie można przyjąć, iż Rada Miejska w P. uchwalając § 6 ust. 13 uchwały przekroczyła normę kompetencyjną z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty".

Gwoli tylko wyjaśnienia warto wskazać, iż powyższy wywód odnosił się do dwóch etapów postępowania dotacyjnego, gdyż odnośnie udzielenia dotacji nie uzależniał jej wypłaty od wypełnienie wymogu przedstawionej dokumentacji, lecz tylko mówił o późniejszym ułatwieniu weryfikacji prawidłowości wykorzystania dotacji, na którym to etapie podstawą skutecznego rozliczenia dotacji będzie przedstawienie określonej w tym przepisie dokumentacji.

Odpowiadając z kolei na trzecie pytanie wskazać trzeba, że umożliwienie przeprowadzenia kontroli, w tym umożliwienie wglądu do żądanych dokumentów, które w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały w sposób jasny i precyzyjny doszczegółowione w § 6 ust. 13 uchwały RM, stanowiło element obligatoryjnego zachowania ciążącego na dotowanej w trakcie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Brak przedstawienia w trakcie kontroli dookreślonej tym przepisem uchwały RM dokumentacji na żądanie kontrolującego czyni bowiem prawo do kontroli niewykonalnym i winno być uznane zachowanie niedopuszczalne i pociągające za sobą niekorzystne skutki dla podmiotu odmawiającego współpracy w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W kontekście powyższego jako negatywnie należy zatem ocenić zachowanie skarżącej, która jako dotowana, podczas kontroli związanej z oceną prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji, nie przedstawiła osobom kontrolującym żądanych dokumentów tj. umów zawartych pomiędzy organem prowadzącym punkt przedszkolny a rodzicami/opiekunami prawnymi wszystkich dzieci wykazywanych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków składanych do Urzędu Gminy P. w okresie od stycznia do grudnia 2014 r., pomimo jak to sama oświadczała takie dokumenty były w jej posiadaniu i czego pośrednim dowodem było przedstawienie kserokopii dziesięciu umów – zgłoszeń o świadczenie usług dopiero na etapie postępowania sądowego. Nie sposób zatem uznać, aby przedstawienie przez skarżącą jedynie dzienników zajęć, w świetle wskazanych zapisów uchwały RM, było wystarczające. Wpisy do tych dzienników winny zostać bowiem przedłożone organom kontroli wraz z kartą zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umową zawartą z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego co jednoznacznie wynika z wykładni gramatycznej treści § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały RM.

Skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku, a jako podmiot dotowany nie mogła przecież kreować nowego, korzystnego tylko dla jej potrzeb, trybu kontroli. W szczególności nie mogła nie okazać szczegółowo wskazanych dokumentów, bądź okazać je (tak jak to zresztą uczyniła) w sposób selektywny i wybiórczy. Skarżąca zobowiązana bowiem była, jako beneficjentka, poddać się, na równi z innymi podmiotami dotowanymi, kontroli na zasadach określonych w ustawie o systemie oświaty (zwłaszcza mowa o art. 90 ust. 3f u.s.o.), które zgodnie z ustawową delegacją uszczegółowione zostały w uchwale RM.

Skoro zatem skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie odmawiała przedstawienia żądanych dokumentów, to winna liczyć się z konsekwencjami takiego postępowania. Należy bowiem pamiętać, że czynności kontrolne (w tym realizacja żądania okazania dokumentów) służą nie tylko organowi, do którego kompetencji zalicza się ustalenie prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji, ale również służą podmiotowi dotowanemu i kontrolowanemu, gdyż zapobiegają niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie bądź bezpodstawnie pobranej dotacji.

Sąd nie dopatrzył się nadto w działaniach organów innych uchybień natury procesowej, w szczególności zaś art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Trudno bowiem przyjąć, aby działania organów, które jak wynika z akt sprawy wielokrotnie wzywały skarżącą do przedłożenia wszystkich dokumentów wskazanych w § 6 ust. 13 uchwały RM, w tym nawet w wersji zanonimizowanej, uzasadniały zarzut o niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego. Organy administracji nie oczekiwały biernie na zgłoszenie dowodów przez skarżącą, ale w związku z zasadą oficjalności, zdefiniowaną w art. 7 i art. 75 k.p.a., podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do przeprowadzania z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż zawarty w art. 7 k.p.a. zwrot "wszelkie" dotyczy wyłącznie takich czynności, które pozostają w zgodzie z prawem, i tylko w tym zakresie w jakim dana okoliczność może być ustalona dostępnymi organowi środkami dowodowymi. O ile więc dana czynność, z przyczyn prawnych lub faktycznych, nie może być dokonana legalnie to przestaje być czynnością, o której mowa w art. 7 k.p.a., a przez to nie jest czynnością niezbędną do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak czynności (dowodu) niezbędnej do wyjaśnienia sprawy, mimo podejmowania starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia czynności zmierzających do uzyskania takiego dowodu, co zostało spowodowane świadomym działaniem lub zaniechaniem strony (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) oznacza, że organ pozostaje rozstrzygnięcie (załatwienie) sprawy na podstawie dostępnego mu materiału dowodowego z pominięciem dowodu, którego przeprowadzenie okazało się niemożliwe. W badanej sprawie będzie to oczywiście z pominięciem umów, do których przedłożenia skarżąca była wzywana i pomimo ich posiadania odmówiła przedstawienia kontrolującym w ramach postępowania kontrolnego, a następnie, po ponowieniu wezwania, organowi I instancji w toku prowadzonego postepowania administracyjnego.

Skoro zatem ustawodawca w przywołanym już wcześniej art. 90 ust. 3f u.s.o zagwarantował konkretnym podmiotom prawo wglądu do konkretnej dokumentacji w konkretnym miejscu, w tym zatem dokumentacji dookreślonej w treści § 6 ust. 13 uchwały, to rzeczą skarżącej jako kontrolowanej było niewątpliwie udostępnienie tej dokumentacji tym podmiotom w sposób w tym przepisie i w tej uchwale przewidzianym (czyli w komplecie wraz z umowami). Prawu do kontroli odpowiada bowiem obowiązek poddania się takiej kontroli. Dlatego też stwierdzić należy, że niemożność podjęcia danej czynności procesowej tj. uzyskania umów podpisanych z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola oznacza, że zaniechanie jej przeprowadzenia nie stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzenia takiej czynności, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie oznacza też, że jej rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Świadome nieprzedłożenie przez skarżącą, mimo wielokrotnych wezwań organu, dokumentacji niezbędnej dla wyjaśnienia sprawy, spowodowało konieczność jej rozstrzygania na podstawie zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem faktu braku dostępu do wskazanej dokumentacji. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie okoliczność mająca tymi dowodami być wykazana nie została udowodniona, co pociągnęło za sobą negatywne dla skarżącej skutki, czego winna być ona, jako beneficjentka systemu dotacyjnego, w pełni jednak świadoma.

W konsekwencji tych rozważań za nieuzasadniony należy ocenić również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegający, w ocenie skarżącej, na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji.

Osobną kwestią do rozważenia pozostaje ocena skuteczności podjęcia przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowego aktywności procesowej przejawiającej się w zgłoszeniu pismem z dnia [...] września 2016 r. wniosków dowodowych w postaci kserokopii dziesięciu umów – zgłoszeń o świadczenie usług bądź to przez Niepubliczne [...] Przedszkole "B" w P. przy ul. [...] bądź przez [...] Punkt Przedszkolny "A" w P. przy ul. [...] na okoliczność wykazania, że z rodzicami i opiekunami uczniów były zawarte umowy o świadczenie usług przez punkt przedszkolny oraz, że dzieci te były uczniami punktu przedszkolnego w 2014 r.

Abstrahując od tego, że w tych kserokopiach zamazane były dane osobowe rodziców lub opiekunów dzieci oraz, że tylko część tych umów dotyczyła punktu przedszkolnego, gdyż w pozostałej części odnosiły się do innej placówki (przedszkole), to wyraźnie należy wskazać, że dopuszczenie tych dowodów na okoliczność wskazaną we wniosku dowodowym było niedopuszczalne w świetle regulacji u.p.p.s.a.

Zgodnie z ogólną formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Zakres z kolei postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny, czy to poprzez wzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 u.p.p.s.a.), czy też dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 2 u.p.p.s.a.), jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaka jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (sąd administracyjny nie jest trzecią instancją w postępowaniu administracyjnym), lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/07, iż "dołączenie dopiero do skargi kasacyjnej dowodów, które zgodnie z zasadą kontradyktoryjności powinny być przedstawione przez uczestnika postępowania w postepowaniu administracyjnym i które nie zostały przedstawione organowi przed wydaniem decyzji, jest spóźnione i nie może być brane pod uwagę przy ocenie decyzji organu. Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu, która nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych i sprowadza się do kontrolowania decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem".

Odnosząc te wywody do kontrolowanej sprawy stanowczo należy podkreślić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy i w tym celu oceniał prawidłowość i kompletność przedłożonych w niniejszej sprawie kserokopii dziesięciu umów- zgłoszeń o świadczenie usług bądź to przez przedszkole, bądź to przez punkt przedszkolny. Sąd wprawdzie na rozprawie dopuścił dowód z przedłożonych przez skarżącą umów, aczkolwiek uczynił to tylko i wyłącznie na okoliczność, że umowy te zostały zawarte i w istocie były w posiadaniu skarżącej.

Nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, iż skarżąca, skoro była w posiadaniu tych umów, to winna je okazać w toku postępowania administracyjnego, a nie dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd nie może sanować takiego postępowania skarżącej, gdyż burzyłoby to w sposób zasadniczy wyżej omówione zasady prowadzenia postępowania dowodowego zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak też postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto na marginesie rozważań dodać można, że wbrew twierdzeniom skarżącej, przedłożenie organom w trakcie kontroli umów cywilnych zawartych z rodzicami dzieci uczęszczających do punktu przedszkolnego nie naruszyłoby przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie bowiem do treści art. 90 ust. 3g u.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Organami, o których mowa w ust. 3e tego przepisu są organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 1 u.o.d.o. każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i w trybie określonym ustawą. W świetle natomiast art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej sprawie dysponowanie przez organy kontrolujące danymi wymienionymi w § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały RM, tj. wpisami do dzienników zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego, należy traktować jako ustawowo dopuszczoną możliwość przetwarzania danych osobowych dzieci uczęszczających do punktu przedszkolnego. Dane te były bowiem niezbędne do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, gdyż ich brak uniemożliwił organom dokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie jakiego konkretnie dziecka dotyczy umowa, daty przyjęcia dziecka do placówki oraz okresu, na jaki zostało przyjęte, a także czy umowa dotyczy dzieci kontynuujących nauczanie, czy nowo wykazanych uczniów.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie naruszyły również przepisów prawa materialnego, prawidłowo bowiem przywołały i zastosowały w sprawie przepisy u.s.o. dotyczące zasad wypłacania dotacji na każdego ucznia przedszkola (punktu przedszkolnego) uczęszczającego do danej placówki, jak też przepisy u.f.p. odnoszące się do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Koncentrując się na tym ostatnim zarzucie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 252 ust. 3-5 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższe niż niezbędne na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Co równie istotne stwierdzenie okoliczności, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a przez to podlegają zwrotowi do budżetu (wraz z odsetkami) następuje w drodze wydania stosownej decyzji, która taka musi zawierać ustalenie wystąpienia wskazanych okoliczności, zaś ich wystąpienie powoduje skutki prawne opisane w art. 252 ust. 1 u.f.p., i to niezależnie od tego, z którym z tych trzech przypadków mamy do czynienia.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, iż w badanej sprawie mieliśmy do czynienia z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, nie zaś z ich pobraniem bez podstawy prawnej, gdyż dotacja przekazywana jest na każdego ucznia uczęszczającego do placówki, czyli w oparciu o ustalenie rzeczywistej liczby uczniów, a nie listy uczniów wskazanych we wniosku o przyznanie tej dotacji. Słusznie zatem organy wskazały jako podstawę prawną zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ze wskazaniem na dotacje pobrana w nadmiernej wysokości, ponieważ skarżąca pomimo przedstawienia wpisów do dziennika zajęć nie dołączyła dowodów w postaci umów z rodzicami lub opiekunami na przyjęcie tych dzieci do swojej placówki. Tym samym pomimo istnienia podstawy prawnej do przyznania dotacji skarżąca nie wykazała na etapie postępowania administracyjnego, iż należała jej się dotacji w wysokości pierwotnie otrzymanej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.