Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 653/16 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 653/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z [...] stycznia 2016 r., którą organ: 1) ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu gminy P. w wysokości 75.869,32 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2014 przez B. C. prowadzącą jako osoba fizyczna A. w P., 2) określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1 naliczanych jak od zaległości podatkowych, tj. począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, 3) nakazał dokonanie zwrotu do budżetu Gminy P. dotacji w kwocie ogólnej, o której mowa w pkt 1 w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy P.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przedmiotem badanego pod kątem legalności postępowania administracyjnego była kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za rok 2014 przyznanej skarżącej w związku z prowadzeniem punktu przedszkolnego.

Spór pomiędzy skarżącą a organami ogniskował się wokół odpowiedzi na trzy pytania:

- czy regulacja § 6 ust. 13 uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 4814 oraz z 2014 r. poz. 1421 i poz. 4939, dalej: uchwała), jako aktu prawa miejscowego, a nie ustawy, mogła być podstawą prawną żądania udostępnienia kontrolującym określonej dokumentacji prowadzonej na potrzeby punktu przedszkolnego,

- w oparciu, o jakie dokumenty winna zostać rozliczona liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącą punktu przedszkolnego, na które została udzielona dotacja,

- czy skarżąca mogła odmówić kontrolującym przedstawienia do wglądu żądanych dokumentów.

Odpowiadając na te pytania w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że prowadzony przez skarżącą punkt przedszkolny w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymał z budżetu Gminy P. dotację na każdego ucznia uczęszczającego do placówki w wysokości łącznej 75.869,32 zł, która została przyznana na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, dalej: u.s.o.) oraz uregulowań uchwały.

Sąd podał, że ponieważ art. 90 ust. 4 u.s.o. delegował na organ właściwy kompetencję do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć, to należy również pamiętać, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna wówczas obejmować m.in. ustalenie faktycznej (rzeczywistej) liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, tj. w poszczególnych miesiącach dotowanego roku.

Rada Miejska w P., działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w akcie prawa miejscowego, tj. uchwale, dookreśliła rodzaje dokumentów mające służyć ustaleniu, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom skargi, zapisy tej uchwały (poza § 6 ust. 3 i ust. 4) są zgodne z prawem, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, oraz wyroku NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14. Konsekwencją prawomocności tych orzeczeń jest brak możliwości powtórnego oceniania tej kwestii w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu niezasadny jest więc zarzut wydania zakwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o podstawę spoza źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP.

Co do katalogu dopuszczalnych środków dowodowych Sąd wskazał, że w myśl art. 90 ust. 3f i 3g u.s.o. kontrola dotacji uprawnia osoby uprawnione do przeprowadzenia kontroli do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania przez osoby upoważnione przez organ dotujący, a także przetwarzania danych osobowych uczniów. Uszczegółowienie tego zapisu zawiera przedmiotowa uchwała. Podmioty otrzymujące dotację z budżetu Gminy P., w tym również skarżąca, podlegały zatem kontroli w zakresie prawidłowego jej wykorzystania i w ramach tej kontroli, wedle wskazówek zawartych w § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały, winny przedłożyć w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami.

Odpowiadając z kolei na ostatnie pytanie Sąd stwierdził, że umożliwienie przeprowadzenia kontroli, w tym umożliwienie wglądu do żądanych dokumentów, które w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały w sposób jasny i precyzyjny uszczegółowione w § 6 ust. 13 uchwały, stanowiło element obligatoryjnego zachowania ciążącego na dotowanej w trakcie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Brak przedstawienia w trakcie kontroli dookreślonej tym przepisem uchwały dokumentacji na żądanie kontrolującego czyni bowiem prawo do kontroli niewykonalnym i winien być uznany za zachowanie niedopuszczalne i pociągające za sobą niekorzystne skutki dla podmiotu odmawiającego współpracy w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu zachowanie skarżącej, która jako dotowana, podczas kontroli związanej z oceną prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji, nie przedstawiła osobom kontrolującym żądanych dokumentów, pomimo że (jak to sama oświadczała) takie dokumenty były w jej posiadaniu i czego pośrednim dowodem było przedstawienie kserokopii dziesięciu umów - zgłoszeń o świadczenie usług dopiero na etapie postępowania sądowego, należy ocenić negatywnie.

Skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały, a jako podmiot dotowany nie mogła przecież kreować nowego, korzystnego tylko dla jej potrzeb, trybu kontroli. W szczególności nie mogła nie okazać szczegółowo wskazanych dokumentów, bądź okazać je w sposób selektywny i wybiórczy. Skarżąca zobowiązana bowiem była, jako beneficjent, poddać się, na równi z innymi podmiotami dotowanymi, kontroli na zasadach określonych w u.s.o. (zwłaszcza w art. 90 ust. 3f u.s.o.), które zgodnie z ustawową delegacją uszczegółowione zostały w uchwale.

Skoro zatem skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie odmawiała przedstawienia żądanych dokumentów, to winna liczyć się z konsekwencjami takiego postępowania.

Sąd nie dopatrzył się nadto w działaniach organów innych uchybień natury procesowej, w szczególności zaś art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegający, w ocenie skarżącej, na niewyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji.

Odnosząc się do oceny skuteczności podjęcia przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowego aktywności procesowej przejawiającej się w zgłoszeniu pismem z [...] września 2016 r. wniosków dowodowych w postaci kserokopii dziesięciu umów na okoliczność wykazania, że z rodzicami i opiekunami uczniów były zawarte umowy o świadczenie usług przez punkt przedszkolny oraz że dzieci te były uczniami punktu przedszkolnego w 2014 r., Sąd wskazał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy i w tym celu oceniał prawidłowość i kompletność przedłożonych kserokopii dziesięciu umów - zgłoszeń o świadczenie usług bądź to przez przedszkole, bądź to przez punkt przedszkolny. Sąd wprawdzie na rozprawie dopuścił dowód z przedłożonych przez skarżącą umów, aczkolwiek uczynił to tylko i wyłącznie na okoliczność, że umowy te zostały zawarte i w istocie były w posiadaniu skarżącej. Ponadto, skoro skarżąca była w posiadaniu tych umów, to winna je okazać w toku postępowania administracyjnego, a nie dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd nie może sanować takiego postępowania skarżącej.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie naruszyły również przepisów prawa materialnego, prawidłowo bowiem przywołały i zastosowały w sprawie przepisy u.s.o. dotyczące zasad wypłacania dotacji na każdego ucznia przedszkola (punktu przedszkolnego) uczęszczającego do danej placówki, jak też przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) odnoszące się do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W ocenie Sądu organy słusznie wskazały jako podstawę prawną zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ze wskazaniem na dotację pobraną w nadmiernej wysokości, ponieważ skarżąca pomimo przedstawienia wpisów do dziennika zajęć nie dołączyła dowodów w postaci umów z rodzicami lub opiekunami na przyjęcie tych dzieci do swojej placówki. Tym samym pomimo istnienia podstawy prawnej do przyznania dotacji skarżąca nie wykazała na etapie postępowania administracyjnego, że należała jej się dotacja w wysokości pierwotnie otrzymanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji organów II i I instancji w całości oraz orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

• art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie: tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodnie z prawem postępowania administracyjnego przez Burmistrza P. skutkującego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2016 r. oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

• art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest uchylenia zaskarżonych decyzji;

• art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i zastosowanie do wydania wyroku przepisów aktu prawa miejscowego, które w sprawie nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że Sąd oparł wyrok na przepisie § 6 ust. 13 uchwały, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy orzeczenia zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości;

• art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w ten sposób, że Sąd uznał, że na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji nie było zawartych umów z rodzicami uczniów, a brak okazania umów skutkuje domniemaniem, że takie umowy nie zostały zawarte, wskutek czego nienależna jest dotacja na uczniów przedszkola, podczas gdy umowy były zawarte;

• art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

• art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów k.p.a.;

• art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości określone w art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o.;

• art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyjścia postępowania kontrolnego poza zakres umocowania ustawowego, co stanowiło naruszenie przez organy przepisów art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz nierozpoznania zarzutu dotyczącego braku uprawnień do przetwarzania danych osobowych rodziców dzieci, co narusza art. 90 ust. 3g u.s.o.;

• art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego skutkującym brakiem ustalenia stanu faktycznego w sprawie i odmową przyznania zgromadzonym i przeprowadzonym dowodom mocy pozwalającej na uchylenie skarżonej decyzji;

Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie względnie brak zastosowania, przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. nakazujących wypłacanie dotacji na każdego ucznia przedszkola, uczęszczającego do danej placówki, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki do udzielenia dotacji na wszystkich uczniów placówki prowadzonej przez skarżącą i nie zaistniały przyczyny do orzeczenia o zwrocie dotacji;

• art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez błędne uznanie, że przepisy te obowiązujące w roku 2014 i 2015 dopuszczały badanie umów zawieranych z rodzicami jako podstawy do kontroli udzielanej dotacji, podczas gdy przepis ten dopuszczał jedynie kontrolę wydatkowania dotacji, co spowodowało, że zarówno kontrola, jak i decyzja oraz wyrok WSA wykraczają poza zakres umocowania ustawowego;

• art. 90 ust. 3e, 3f i 3g u.s.o. poprzez sprzeczne w przepisami uznanie, że organy j.s.t. w toku kontroli oraz postępowania administracyjnego mają uprawnienie do kontrolowania umów zawieranych przez placówkę z rodzicami oraz przetwarzania danych osobowych rodziców (opiekunów prawnych) uczniów, podczas gdy przepisy te nie dają organom takich uprawnień;

• art. 90 ust. 2b, 2d, 3e, 3f i 3g u.s.o. oraz § 6 pkt 13 uchwały poprzez sprzeczne w przepisami uznanie, że strona miała obowiązek sporządzania umów z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów oraz obowiązek okazania tych umów, pod sankcją uznania dotacji za pobrane w nadmiernej wysokości;

• art. 131 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że dotacje podmiotowe wypłacane na każdego ucznia przedszkola niepublicznego zostały wypłacone w nadmiernej wysokości i podlegają zwrotowi;

• art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dotacja została pobrana przez stronę w nadmiernej wysokości, co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy przepisy te nie mogły w danym przypadku stanowić podstawy orzeczenia zwrotu dotacji;

• § 6 ust. 13 uchwały poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten umożliwia orzeczenie o zwrocie dotacji w wyniku kontroli zawartych umów z rodzicami, podczas gdy nie jest on przepisem prawa materialnego skutkującym przyznaniem prawa do udzielenia dotacji, a co za tym idzie, także prawa do żądania zwrotu dotacji.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co dało możliwość rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi.

Przedstawiając, stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a., motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z analizy treści zarzutów jak i towarzyszącej im argumentacji można wnioskować, że u podstaw sformułowania tych zarzutów leży odmienna (od Sądu pierwszej instancji i organu) interpretacja art. 90 ust. 3e. 3f i 3g u.s.o.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że obowiązujące w latach 2014 i 2015 przepisy u.s.o. dawały organowi dotującemu prawo do badania umów zawieranych przez beneficjenta z rodzicami i opiekunami uczniów oraz prawo do ich przetwarzania, a w związku z tym beneficjent był zobowiązany do sporządzania i okazywania (na żądanie organu) tych umów, pod sankcją uznania dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Odmiennego zdania jest natomiast Sąd pierwszej instancji oraz organ.

Przystępując do rozpoznania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwały organu stanowiącego j.s.t., wydawane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., są aktem prawa miejscowego, gdyż zawierają normy generalne i abstrakcyjne (adresowane do szkół i placówek niepublicznych na terenie danej j.s.t.). Jako akt rangi "wykonawczej" posiadają odpowiednie ramy prawne w postaci przepisów ustawowych, które określają zakres przedmiotowy i podmiotowy zarezerwowany dla tych uchwał.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a - 1c i 2 - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.", co oznacza, że przepis ten wprowadza wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych oraz określa (w połączeniu z ust. 3e - ust. 3g powołanego przepisu) granice uregulowania.

W odniesieniu do pierwszego etapu (tzw. trybu udzielania i rozliczania dotacji) organ jest uprawniony/zobowiązany do określenia w uchwale wymagań formalnych udzielania dotacji, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wskazać formę wniosku, jeżeli jest wymagany; organ, do którego wniosek powinien być skierowany; formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji). Dla tego etapu organ powinien też określić zasady i terminy rozliczania przyznanych dotacji, a więc wskazać dokumenty rozliczeniowe oraz zakres dopuszczalnych korekt danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Tak więc, na tym etapie przyznawania dotacji za wystarczające należy uznać przedkładanie przez beneficjenta danych, w formie zbiorczych informacji, które są niezbędne do określenia i przekazania dotacji.

Natomiast, w odniesieniu do drugiego etapu (dot. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji) organ powinien dokonać uściślenia norm wyrażonych w art. 90 ust. 3e - 3g u.s.o., a więc wprowadzić do uchwały normy o charakterze bardziej technicznym, precyzującym sposób i formy, w jakich będzie prowadzona kontrola. Organ może więc wskazać na dane i elementy gospodarki finansowej beneficjentów mających związek z dotacją, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo też wskazać kryteria kontroli sprawowanej na podstawie powołanych przepisów oraz wymagane dokumenty potwierdzające cel wydatkowania udzielonej dotacji, chociażby takie, jak wspomniane wcześniej umowy zawarte z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów czy opinie lub orzeczenia o stanie zdrowia uczniów.

Tak więc, zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielania i rozliczania dotacji oraz jej kontroli, a tym samym i zakres wymaganych dokumentów na poszczególnych etapach, do przedłożenia których jest zobowiązany beneficjent jest różny. Dla pierwszego etapu rodzaj wymaganych dokumentów wyznaczają dwa parametry: rzeczywista liczba uczniów przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego dotowanego podmiotu oraz poziom wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą, włącznie z profilaktyką społeczną). Natomiast dla drugiego etapu – wyznacznikiem rodzaju dokumentów niezbędnych do rozliczenia dotacji jest treść następujących przepisów u.s.o.: art. 90 ust. 3e – "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.", art. 90 ust. 3f – "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.", a także art. 90 ust. 3g – "Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek."

Czytając te przepisy łącznie należy dojść do wniosku, że Rada Miejska w P. była umocowany do podjęcia uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. o wskazanej w treści (w tym w § 6 ust. 13 "Podstawą złożenia informacji o uczniach lub wychowankach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, tj.: 1) wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego; 2) wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach."), której notabene zgodność z prawem potwierdził NSA w wyroku z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, stwierdzającego nieważność § 6 ust. 3 ("Przekazywana dotacja ma charakter zaliczkowy.") i § 6 ust. 4 ("Wszystkie operacje finansowe związane z prowadzeniem dotowanej jednostki oświatowej muszą być dokonywane na rachunku bankowym, na który przekazywana jest dotacja.") przedmiotowej uchwały, a więc przepisów, które nie miały dla sprawy znaczenia. Wobec powyższego po pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej sprzeczne z treścią tej uchwały należało uznać za bezskuteczne, ponieważ ich uznanie podważałoby treść uchwały, co w tej sytuacji jest niedopuszczalne. Po drugie organ miał prawo zażądać przedłożenia przez stronę umów zawartych z rodzicami, ewentualnie kart zgłoszeń, tym bardziej, że na ich podstawie strona była zobowiązana dokonywać wpisów w dzienniku zajęć. Natomiast okazane przez stronę dokumenty (dziennik zajęć na rok szkolny 2013/2014 – za okres od stycznia do sierpnia 2014 r., cztery karty ewidencyjne miesięczne dzieci za okres od września do grudnia 2014 r. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.) nie pozwalały ustalić rzeczywistego przebiegu naboru uczniów. Nie ma przy tym znaczenia to, że organ nie stwierdził nieścisłości, co do podanej przez stronę do dotacji liczby uczniów. Podkreślenia wymaga bowiem to, że w ramach kontroli, której zadaniem jest ustalenie rzeczywistego przebiegu wykorzystania dotacji organ dokonuje tych ustaleń na podstawie określonych uchwałą dowodów źródłowych. Stąd, skoro dokumenty zawierające dane osobowe były niezbędne do rozliczenia dotacji otrzymanej - co wymaga podkreślenia - z publicznych środków finansowych, to w tym przypadku, mimo ustawowej gwarancji ochrona danych osobowych nie może mieć bezwzględnego wymiaru. W niektórych przypadkach organ ma prawo pozyskiwać i przetwarzać (w niezbędnym zakresie) dane osobowe uczniów. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych dopuszczają (na zasadzie wyjątku) taką sytuację. Zgodnie z przepisami tej ustawy każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i w trybie określonym ustawą (art. 1). Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2).

Zatem, można stwierdzić, że zarówno przepisy u.s.o. jak i przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie stały na przeszkodzie wprowadzeniu takiego uregulowania jak w § 6 ust. 13 powołanej uchwały, a co za tym idzie za niezasadny należało uznać zarzut wskazujący na naruszenie tego przepisu. Wręcz można stwierdzić, że brak tej regulacji uniemożliwiłby dokonanie niezbędnych ustaleń, co do rzeczywistej ilości przyjętych wychowanków do Punktu przedszkolnego, daty przyjęcia konkretnego dziecka do tego punktu oraz okresu, na jaki zostało ono przyjęte, a także czy umowa dotyczy dzieci kontynuujących nauczanie, czy nowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, takiego jak proponuje wnosząca skargę kasacyjną, czyniłaby kontrolę wykorzystania dotacji iluzoryczną.

Podsumowując tą część wywodów należy uznać, że w świetle przepisów u.s.o. oraz powołanej uchwały organ na etapie kontroli wykorzystania dotacji miał prawo zażądać dokumentów w postaci umów zawartych z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów. Wystosowane do strony żądanie było też racjonalne i adekwatne do stanu rzeczy, skoro przedmiotowe umowy stanowiły podstawę wpisu, to tym samym stanowiły one dokument podlegający kontroli organu. Trzeba też zauważyć, że strona miała możliwość przedstawienia tych dokumentów nie tylko w oryginale, ale również jak informował organ – w odpisie poświadczonym za zgodność oryginałem, a nawet w wersji zanonimizowanej. Brak tych dokumentów, mimo wielokrotnego wezwania, uniemożliwił organowi zweryfikowanie wysokości pobranej dotacji, co w świetle przepisów u.f.p należało zakwalifikować jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 131, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

W rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dotacje pobrane w nadmiernej wysokości należy rozumieć zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu "...dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania."

W stanie sprawy, skoro wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości tego, że podana przez nią ilości uczniów jest rzeczywista, ani tego, w jakim zakresie poszczególni uczniowie korzystali z usług Punktu przedszkolnego, to tak, jakby nie wykazała niezbędności pobrania dotacji w określonej wysokości. Tym samym ziściła się przesłanka określona w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Wobec powyższego nie można się również zgodzić z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy naruszył przepisy k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107). Wynikający z tych przepisów obowiązek przeprowadzenia pełnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego nie ma nieograniczonego zakresy i nie pozbawia strony prawa do czynnego udziały w postępowaniu, w celu zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wręcz odwrotnie, w przypadku, gdy chodzi o dokumenty będące w posiadaniu strony, to jest ona zobowiązana do ich okazania. Z tego względu, strona rezygnując z przedstawienia żądanych przez organ dokumentów, kierując się mylnym przeświadczeniem o braku konieczności ich okazania czy też niemożności ich okazania z uwagi na ochronę danych osobowych, powinna była się liczyć z wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Nie może więc przerzucać skutków swoich działań na organ i czynić z tego tytułu zarzutów organowi, twierdząc, że nie rozpoznał sprawy zgodnie z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Zatem Sąd rozpoznając sprawę nie może wykroczyć poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, co oznacza, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co podnosi wnosząca skargę kasacyjną, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem.

W stanie sprawy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wprawdzie dopuścił na rozprawie dowód z przedłożonych przez skarżącą umów, aczkolwiek uczynił to tylko i wyłącznie na okoliczność, że umowy te zostały zawarte i w istocie były w posiadaniu skarżącej, co zobowiązywało ją do okazania na etapie postępowania administracyjnego. Sąd wskazał też, że nie może sanować takiego postępowania skarżącej, ponieważ burzyłoby to w sposób zasadniczy zasady postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zaprezentowane przez Sądu pierwszej instancji stanowisko jest zgodne z przyjmowaną w orzecznictwie wykładnią art. 106 § 3 p.p.s.a., a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd w związku z taką oceną dopuszczonego dowodu dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. wypada wskazać, że podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa powołany w skardze kasacyjnej art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 – art. 5, a także art. 13 – art. 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wykazała jednak, aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych. Okoliczności podniesione w ramach tego zarzutu (brak przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, na okoliczność istnienia przesłanek do zwrotu pobranej dotacji; zastosowanie przy orzekaniu przepisu prawa miejscowego), wskazuje na brak zrozumienia istoty postępowania sądowoadministracyjnego i w najlepszym wypadku może wskazywać na to, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził wadliwie kontrolę zaskarżonej decyzji, a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej – z naruszeniem kryterium legalności.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3e u.s.o.

W myśl pierwszego z powołanych przepisów "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.", natomiast w myśl drugiego – "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia więc dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Wprowadzony do tego przepisu zwrot "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd jest zobligowany do rozstrzygania w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga. Z kolei zwrot "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, czy też treść sformułowanych wniosków. Jak wynika bowiem z powołanego wcześniej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być zastosowane w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Dlatego w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że dla sądu pierwszej instancji zarzuty i wnioski skargi mają charakter jedynie informacyjny, ukierunkowujący na ewentualną wadliwość zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi należy więc rozumieć zarówno jako możliwość wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w skardze. Innymi słowy ewentualny brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy też odniesienie się tylko do niektórych z nich samo przez się nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Z tego względu skoncentrowanie się przez sąd wyłącznie na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięcie - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie - pozostałych kwestii nie oznacza, że doszło do uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną musiała wykazać, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do naruszenia tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczności te nie zostały wykazane. Jak wynika z treści omawianego zarzutu został on oparty na błędnym przeświadczeniu, że organ nie jest uprawniony do żądania od beneficjenta dokumentów w postaci umów z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów i ich przetwarzania, a w związku z tym strona nie ma obowiązku okazania tych dokumentów. Twierdzenie to, nie znajduje jednak oparcia w stanie prawnym właściwym dla tej sprawy.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo również wykonał dyspozycję normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone według ustawowych wymogów i pozwala na prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – na zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Jest ono wewnętrznie spójne a rozważania Sądu odnoszą się do istoty sprawy i znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. W tym miejscu wypada także zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w sprawie miało miejsce.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych, a w związku z tym ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W okolicznościach sprawy należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że zgromadzony materiał dowodowy przemawiał za oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia art. 151, a tym samym i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. niezasadnym.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.