Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2006r., Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego [...] na lokal gastronomiczny – klub w budynku przy ul. S. [...] w W..

Z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W.

[...] z dnia [...] marca 2006r. wystąpiła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "S." z siedzibą w W. przy ul. S.. We wniosku skarżąca stwierdziła, że inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie, wymagane przez art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w sprawach dot. pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. przy ul. S., stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta W Nr [...] z dnia [...] marca 2006r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr [...] na lokal gastronomiczny – klub w budynku przy ul. S. [...] w W. (na terenie dz. o

nr ewid. [...], w obrębie [...]) na rzecz firmy L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. S..

W uzasadnieniu organ podniósł, że inwestor nie spełnił dyspozycji art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] wskazał, że Rada Nadzorcza Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S." nie była poinformowana o sprawie i nie wyraziła zgody na wynajem lokalu w żadnej formie.

Ponadto organ podniósł, iż Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa z siedzibą w W. przy ul. S. nie była należycie reprezentowana przy wyrażaniu zgody w piśmie z dnia 27 czerwca 2005r., ponieważ zgodnie z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego organem uprawnionym do reprezentacji jest Zarząd Spółdzielni, a oświadczenie woli za Spółdzielnię składają przynajmniej dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd do tego upoważniona.

Oznaczało to, że zgoda wyłącznie Prezesa Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej na proponowaną działalność wyrażona w piśmie z dnia

27 czerwca 2005r. oraz zgoda na proponowane rozwiązania projektowe przedłożone przez inwestora nie ma mocy prawnej i jest równoznaczna z brakiem zgody Spółdzielni na proponowaną inwestycję. Brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyklucza w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane możliwości wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr[...] na lokal gastronomiczny - klub w budynku przy ul. S.w W. na rzecz firmy L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. S. "wyszedł" poza zakres wniosku inwestora, nie zważając, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany zakresem złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Organ udziela pozwolenia na budowę nie na jakiekolwiek zamierzenie inwestycyjne, ale tylko na takie, na jakie wnioskowała strona. Poprzez takie działanie organ I instancji rażąco naruszył nie tylko przepisy ustawy -Prawo budowlane, ale i art. 63 § 2 Kpa.

Inwestor bowiem wniósł do Prezydenta W. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą - "przebudowę lokalu nr [...] Przy ul. S., W. na scenę eksperymentalną, klub -galerię [...]", co było zgodne z treścią umowy najmu z dnia 28 czerwca 2005r. Organ I instancji natomiast w decyzji [...] z dnia [..] marca 2006r., udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego na lokal gastronomiczny – klub.

Ponadto z akt sprawy wynikało, że załącznik do decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. stanowiący - "Projekt przebudowy lokalu przy ul. S., W. na: Scenę Eksperymentalną, Klub -Galerię [...]" nie został podpisany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym tzw. załącznik do decyzji musi być traktowany jako jej integralna część. Wobec tego wynikający z art. 107 § 1 Kpa obowiązek podpisania decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania rozciąga się także na załącznik. Brak zatem podpisania załącznika przez osobę upoważnioną w myśl art. 107 § 1 Kpa stanowi w konsekwencji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania "L.Sp. z o.o. w W – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub innych organów. Wyrażenie zgody na gastronomię oraz uzyskanie zgody przez inwestora wynikają z umowy najmu i nie mają źródła w przepisach szczególnych, o których mowa w przepisie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym ich brak nie stanowi naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bada załączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie pod względem formalnym. Inwestor nie musi udowadniać organowi administracji architektoniczno-budowlanej posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Brak podpisu organu wydającego decyzję na kartach projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r., w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ podniósł ponadto, iż decyzją z dnia [...] marca 2006r., Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr [...] na lokal gastronomiczny - klub w budynku przy ul. S. w W.. Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2007r. wnosił o przebudowę lokalu nr [...] przy ul. S. w W. na scenę eksperymentalną, klub - galerię [...]. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie czy zachodzi tożsamość lub nie pomiędzy pojęciami "gastronomiczny-klub" a "scena eksperymentalna, klub - galeria [...]" stwarza zbyt daleko idące możliwości interpretacyjne, aby w sposób jednoznaczny i bez żadnych wątpliwości przyjąć, iż organ udzielający pozwolenia na budowę orzekł w sposób nie zgodny w tym zakresie z wnioskiem inwestora.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe uchybienia nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie przepisu art. 156 Kpa.

Natomiast rażącym naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr [...], podczas gdy inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2007r. wnosił o przebudowę lokalu użytkowego nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotem postępowania przez cały czas jego trwania była przebudowa lokalu użytkowego nr [...] przy ul. S. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać zakres zamierzonej inwestycji. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania znajdującego się we wniosku. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto również w weryfikowanej decyzji Prezydenta W. z dnia

[...] marca 2006r. został błędnie wskazany numer działki - nr ewid. [...] - na której znajduje się lokal przy ul. S.. W toku prowadzonego postępowania zostało ustalone, iż budynek przy ul. S. znajduje się na działce o nr ewid [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niewykonalność faktyczna decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r., bowiem udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu w budynku, który nie znajduje się na działce nr [...] stwarza nieusuwalną przeszkodę wykonania tego prawa. W ocenie organu II instancji decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r., jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] grudnia 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L.. Sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja jest obarczona wadą nieważności, jak również była niewykonalna w dniu jej wydania z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i tym samym nieuprawnionego przyjęcia przez organ, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r. jest obarczona wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa,

- art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym,

- art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie wadliwej, bo dokonanej w sposób wybiórczy, oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

Organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, iż decyzja została wydana niezgodnie z wnioskiem inwestora, który domagał się wydania pozwolenia na budowę dla lokalu nr [...], nie zaś dla lokalu nr [...]. Zdaniem skarżącej spółki do tego wniosku organ doszedł poprzez zestawienie treści wniosku spółki o wydanie pozwolenia na budowę i treści decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia

[...] marca 2006r., zaś dowodem potwierdzającym tę okoliczność mają być wypisy z rejestru gruntów dla działek ew. nr [...].

Strona skarżąca wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ II instancji w postępowaniu nieważnościowym, uwzględnił zarzuty zgłoszone w odwołaniu złożonym przez pełnomocnika L. sp. z o.o., jednakże utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie dokonał analizy materiału dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006r. Organ ten przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające, które w istocie ograniczało się do zgromadzenia wypisów z rejestru gruntów dla działek ew. nr [...] . Wypisy z rejestru gruntów, znajdujące się w aktach sprawy dotyczą dwóch działek ewidencyjnych - dz. ew. nr [...] położonej przy ul. S. [...] w użytkowaniu wieczystym O. S.A. oraz działki ew. nr [...] położonej przy ul. S. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S.". Wypisy z rejestru gruntów są wyłącznie dokumentem potwierdzającym stan prawny nieruchomości działek ew. nr [...], nie zaś dowodem wskazującym na istnienie kwalifikowanej wady w decyzji Prezydenta W nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Rozpoznając sprawę organ, pominął inne istotne dowody znajdujące się w aktach sprawy tj. projekt budowlany i fakt jego zatwierdzenia przez Prezesa Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S.", opinię Instytutu Techniki Budowlanej na temat wpływu prowadzonego remontu lokalu nr [...] na XVIII i XIX piętrze na konstrukcję budynku przy ul. S opinia sporządzona na zlecenie SBM "S."), umowę najmu lokalu załączoną do akt sprawy, a więc dokumenty, które zostały złożone przez inwestora i przesądzają o przedmiocie postępowania - zakresie robót budowlanych i oznaczeniu miejsca ich prowadzenia. Fakt pominięcia przez organ tych dowodów i brak ich oceny w kontekście decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr [...] na lokal gastronomiczny - klub w budynku przy ul. S.w W. na rzecz L. sp. z o.o. przesądza o wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. i naruszeniu art. 7, 77 i 80 Kpa

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nie zawiera uzasadnienia, które spełniałoby wymogi art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wykazanie naruszenia prawa, który stanowiłby postawę do wydania decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa i nie wskazanie dowodów, które przemawiałyby za takim rozstrzygnięciem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie powołanych przyczyn nieważności ogranicza się do zestawienia faktów i dowodów, które w sposób dowolny zostały przyjęte przez organ i jednocześnie, pominięto istotne dla sprawy, a więc postępowania o wydanie pozwolenia na budowę - dokumenty, a w szczególności projekt budowlany.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie

(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Instytucja stwierdzenia nieważności ma wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego może znajdować zastosowanie jedynie w szczególnych przypadkach. Stwierdzenia nieważności decyzji można żądać jeżeli zachodzi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

W zaskarżonej decyzji wskazano dwie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r. tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.

Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozpatrywanej sprawie, rażące naruszenie prawa przez organ budowlany polegało na wyjściu poza zakres wniosku inwestora polegające na błędnym oznaczeniu lokalu będącego przedmiotem decyzji Prezydenta W. We wniosku wszczynającym postępowanie inwestor wskazał bowiem, że wnosi o przebudowę lokalu użytkowego

nr [...] przy ul. S.; w decyzji zaś udzielono pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego nr [...]. W ocenie organu II instancji takie rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane.

Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W istocie w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r. wskazano, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczy lokalu nr [...], nie zaś nr [...] jak wskazano we wniosku, jednakże jest to wadliwość, która może być oceniana jako oczywista omyłka pisarska, o której mowa w art. 113 Kpa i tego rodzaju błędy podlegają z urzędu lub na wniosek strony, sprostowaniu w formie postanowienia wydawanego na podstawie

art. 113 Kpa.

O tym iż jest to omyłka pisarska przesądza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i wypisy z rejestru gruntów, a także fakt, iż zmiana numeracji lokalu użytkowego nie wpływa na treść decyzji orzekającej o wydaniu pozwolenia na budowę, ani też nie zmienia zakresu jej rozstrzygnięcia, bowiem numer porządkowy lokalu użytkowego nie jest wyłącznym oznaczeniem miejsca, w którym inwestor zamierzał prowadzić roboty budowlane.

W sytuacji, gdy z dokumentów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z projektu budowlanego i umowy najmu z właścicielem lokalu wynika zamiar prowadzenia robót budowlanych w lokalu użytkowym wskazanym we wniosku spółki oczywista omyłka pisarska nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Drugą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, który mówi o niewykonalności decyzji w dacie jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niewykonalność decyzji Prezydenta W. bowiem udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu, w budynku, który nie znajduje się na działce nr [...] stwarza nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu tego prawa. Nie sposób zgodzić się z powyższym twierdzeniem organu II instancji.

Kwestia niewykonalności decyzji jako przesłanka dla stwierdzenia jej nieważności była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i z orzecznictwa NSA jednoznacznie wynika, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub gdy jest faktycznie niemożliwa do wykonania.

W ocenie Sądu organ nie udowodnił, by w dniu wydania decyzji Prezydenta . st. W. z dnia [...] marca 2006r. istniały przeszkody w jej wykonaniu, a więc np. nie istniał lokal użytkowy, co do którego zostało wydane pozwolenie na budowę lub też z jakichkolwiek przyczyn niemożliwe było przeprowadzenie robót budowlanych, wskazanych w decyzji.

Wadliwie dokonana ocena materiału dowodowego doprowadziła w konsekwencji do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, bowiem zgromadzone przez organ II instancji dowody stanowiące podstawę do dokonania rozstrzygnięcia nie mogą prowadzić do wniosku, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani też była faktycznie niewykonalna.

Należy natomiast podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bada załączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie pod względem formalnym.

Inwestor nie musi udowadniać organowi administracji architektoniczno-budowlanej posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując należy stwierdzić, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej nie wykazał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta

W. Nr [...] z dnia[...] marca 2006r. narusza prawo, a tym bardziej, że naruszenie to ma charakter rażący.

W tej sytuacji wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponadto na podstawie art. 152 powyższej ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.