Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/08 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w W. na rzecz Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej S. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 416/08, po rozpoznaniu skargi L. Sp. z o.o. w W. , uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr 8 na lokal gastronomiczny - klub w budynku przy ul. [...] w W. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa S. z siedzibą w W. przy ul. [...]. We wniosku stwierdziła, że inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie, wymagane przez art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rozpoczął prace nie mając pozwolenia na budowę.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mając zastrzeżenia do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania L. Sp. z o.o. w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]sierpnia 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bada załączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie pod względem formalnym. Inwestor nie musi udowadniać organowi administracji architektoniczno-budowlanej posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również brak podpisu organu wydającego decyzję na kartach projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podniósł ponadto, iż decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr 8 na lokal gastronomiczny - klub w budynku przy ul. [...] w W. Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 18 stycznia 2007 r. wnosił o przebudowę lokalu nr 4 przy ul. [...] w Warszawie na scenę eksperymentalną, klub - galerię [...]. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie czy zachodzi tożsamość lub nie pomiędzy pojęciami "gastronomiczny-klub" a "scena eksperymentalna, klub - galeria [...]" stwarza zbyt daleko idące możliwości interpretacyjne, aby w sposób jednoznaczny i bez żadnych wątpliwości przyjąć, iż organ udzielający pozwolenia na budowę orzekł w sposób nie zgodny w tym zakresie z wnioskiem inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe uchybienia nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie przepisu art. 156 k.p.a.

Według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażącym naruszeniem prawa natomiast w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr 8, podczas gdy inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 18 stycznia 2007 r. wnosił o przebudowę lokalu użytkowego nr 4. Ponadto w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. został błędnie wskazany numer działki - nr ewid. 111 - na której znajduje się lokal przy ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania zostało ustalone, iż budynek przy ul. [...] znajduje się na działce o nr ewid. 135. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niewykonalność faktyczna decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., bowiem udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu w budynku, który nie znajduje się na działce nr 111 stwarza nieusuwalną przeszkodę wykonania tego prawa. W ocenie organu II instancji decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. Sp. z o.o. w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja jest obarczona wadą nieważności, jak również była niewykonalna w dniu jej wydania z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i tym samym nieuprawnionego przyjęcia przez organ, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. jest obarczona wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że wskazano w niej dwie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 marca 2006 r. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozpatrywanej sprawie, rażące naruszenie prawa przez organ budowlany polegało na wyjściu poza zakres wniosku inwestora polegające na błędnym oznaczeniu lokalu będącego przedmiotem decyzji Prezydenta W. Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając, że rzeczywiście w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. wskazano, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczy lokalu nr 8, nie zaś nr 4 jak wskazano we wniosku, jednakże jest to wadliwość, która może być oceniana jako oczywista omyłka pisarska, o której mowa w art. 113 k.p.a. i tego rodzaju błędy podlegają z urzędu lub na wniosek strony, sprostowaniu w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 113 k.p.a.. O tym, iż jest to omyłka pisarska przesądza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i wypisy z rejestru gruntów, a także fakt, iż zmiana numeracji lokalu użytkowego nie wpływa na treść decyzji orzekającej o wydaniu pozwolenia na budowę, ani też nie zmienia zakresu jej rozstrzygnięcia, bowiem numer porządkowy lokalu użytkowego nie jest wyłącznym oznaczeniem miejsca, w którym inwestor zamierzał prowadzić roboty budowlane.

Drugą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który mówi o niewykonalności decyzji w dacie jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niewykonalność decyzji Prezydenta W. bowiem udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu, w budynku, który nie znajduje się na działce nr 111 stwarza nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu tego prawa. Według Sądu nie sposób zgodzić się z powyższym twierdzeniem organu II instancji. Kwestia niewykonalności decyzji jako przesłanka dla stwierdzenia jej nieważności była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i z orzecznictwa NSA jednoznacznie wynika, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub gdy jest faktycznie niemożliwa do wykonania. W ocenie Sądu organ nie udowodnił, by w dniu wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. istniały przeszkody w jej wykonaniu, a więc np. nie istniał lokal użytkowy, co do którego zostało wydane pozwolenie na budowę lub też z jakichkolwiek przyczyn niemożliwe było przeprowadzenie robót budowlanych, wskazanych w decyzji. Wadliwie dokonana ocena materiału dowodowego doprowadziła w konsekwencji do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., bowiem zgromadzone przez organ II instancji dowody stanowiące podstawę do dokonania rozstrzygnięcia nie mogą prowadzić do wniosku, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani też była faktycznie niewykonalna.

Sąd natomiast podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bada załączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie pod względem formalnym. Inwestor nie musi udowadniać organowi administracji architektoniczno-budowlanej posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej sytuacji wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa S. w W. , zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.) - polegające na błędnej wykładni art. 63 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., art. 113 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), i uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie udowodnił, aby decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy w toku postępowania stwierdzono wadliwość oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane z uwagi na nieważność umowy najmu i brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac budowlanych oraz stwierdzono rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto stwierdzono niezgodność decyzji z wnioskiem z dnia 18 stycznia 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że organ budowlany nie może w postępowaniu w trybie art. 156 k.p.a. badać zgodności oświadczenia inwestora pod względem merytorycznym i brak tytułu prawnego do lokalu jak będąca tego wynikiem i wada oświadczenia nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ani Sąd ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie brały udziału wszystkie strony - tj. właściciele lokali znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto Sąd nie odniósł się do zarzutu niepodpisania załącznika do decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.). Nadto Sąd uznał za słuszne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie zachodzi niezgodność decyzji z wnioskiem strony oraz błędnie uznał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę obiektu oznaczonego innym numerem i znajdującego się na innej nieruchomości stanowi oczywistą omyłkę pisarską i może być sprostowane w trybie art. 113 k.p.a. a nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy tak daleko idąca zmiana jest zmianą merytoryczną decyzji i nie mieści się w pojęciu oczywistej omyłki pisarskiej. W wyniku tego błędnego zastosowania prawa sąd administracyjny pierwszej instancji uchylił decyzję przy braku podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 134 i art. 135 p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i nieuwzględnieniu, iż mimo błędnego uzasadnienia (art. 107 § 1 k.p.a.) zaskarżona decyzja odpowiadała prawu z przyczyn wskazanych w decyzji Wojewody Mazowieckiego - organu pierwszej instancji, a Sąd mógłby decyzję utrzymującą w mocy uchylić tylko w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa i to w stopniu mającym wpływ na jej treść,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na braku jakichkolwiek wytycznych co do dalszego toku postępowania, które miałyby być wiążące dla organu i Sądu w toku dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od L. Sp. z o. o.o. w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w ogóle nie wypowiedział się na temat szeregu uchybień, jakie Wojewoda Mazowiecki zasadnie wytknął decyzji Prezydenta W. , które z całą pewnością stanowią podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt, że w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawiono tylko dwa uchybienia stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji spowodował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na fakt obciążenia decyzji Prezydenta W. licznymi wadami takimi jak brak podpisu załącznika do decyzji, wyjście poza żądanie objęte wnioskiem, nieważność oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych, których jednak z niewiadomych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał za kwalifikowane wady decyzji. Istotne przy tym jest także i to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł w uzasadnieniu swojego orzeczenia jakichkolwiek wytycznych, co do dalszego toku postępowania dla organu nadzoru budowlanego, ograniczając się do zakwestionowania stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie skutków wskazania błędnego numeru lokalu w decyzji oraz błędnego numeru działki na której znajduje się budynek i lokal objęty decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku w ogóle nie odniósł się do kwestii wskazanej przez Wojewodę Mazowieckiego, a mianowicie nieważności umowy najmu lokalu i braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac budowlanych, którą posługiwał się inwestor wnioskujący o pozwolenie na budowę. Tymczasem w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji - nieważność umowy najmu z dnia 28 czerwca 2005 r. Zarówno organ budowlany jak i sąd administracyjny władny był badać treść oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz treść oświadczenia o wyrażeniu zgody na prace remontowe, niezależnie od ewentualnej odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 kodeksu karnego osób składających te oświadczenia. Pogląd taki jest podzielany przez orzecznictwo, czego przykładem jest teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 193/07, LEX nr 339433.

Ponadto wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z bezprawnie złożonym przez L. Sp .z o.o. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2006 r. bowiem we wniosku tym wiceprezes zarządu spółki wskazał, iż występuje o pozwolenie na budowę obiektu "scena eksperymentalna Klub-Galeria [...]" nigdzie w dokumentacji projektowej nie ma mowy o urządzaniu lokalu gastronomicznego czy dyskoteki przyjmującej jednocześnie 300 - 400 osób, a to miało miejsce przed wezwaniem Spółki przez Spółdzielnię do wydania lokalu na jesieni 2006 r.

Nie może być wydane pozwolenie na prace budowlane osobie, która wcześniej wykonała te prace nie uzyskawszy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka bez pozwolenia na budowę wykonała prace budowlane jeszcze w 2005 r. i usiłując zalegalizować samowolę budowlaną złożyła wniosek z dnia 18 stycznia 2006 r. przeszło pół roku po rozpoczęciu robót budowlanych, co stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy budowlane nie wypowiadały się w tej sprawie, zapewne z tej przyczyny, że wystarczające były dla stwierdzenia nieważności okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.. Ponadto wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, sprzeczna jest z treścią nieważnej umowy najmu, co sam skarżący przyznaje na s. 3 skargi. Zaznaczyć też należy, że art. 32 Prawa budowlanego wyraźnie zakazuje wydania pozwolenia na budowę osobie, która rozpoczęła prace budowlane bez zezwolenia.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną L. Sp. z.o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie do końca spełnia wymienione wyżej wymagania. Zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną wskazała bowiem m.in. przepisy art. 63 § 2 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. oraz art. 113 k.p.a., gdy tymczasem powołane przepisy k.p.a. mają charakter czysto proceduralny. Ponadto zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – art. 134 p.p.s.a., który ma złożoną strukturę, wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała, który z paragrafów wymieniowego wyżej przepisu naruszył Sąd I instancji. Z uwagi jednak na to, że przepis ten składa się jedynie z dwóch jednostek redakcyjnych a wnosząca skargę kasacyjną wskazała wyraźnie, na czym polega naruszenie powyższego przepisu, należało przyjąć, że zamiarem skarżącej było zarzucenie Sądowi naruszenie § 1 art. 134 p.p.s.a. To samo odnosi się również do zarzutu naruszenia art. 113 k.p.a.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W sprawie niniejszej Sąd temu obowiązkowi uchybił. Wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa S. upatruje słusznie naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt obciążenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. licznymi wadami, których jednak z niewiadomych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał za kwalifikowane wady decyzji. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisu postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Istotnie bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii błędnego oznaczenia w decyzji Prezydenta W. numeru lokalu objętego przedmiotowym pozwoleniem na przebudowę, niewykonalności decyzji Prezydenta W. ze względu na mylne oznaczenie numeru działki, na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal oraz kwestii wadliwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji przedmiotem analizy organów administracji orzekających w sprawie niniejszej był również problem braku podpisu załącznika (projektu) do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy oraz wykroczenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu przedmiotowego pozwolenia poza zakres złożonego przez inwestora wniosku (kwestia tożsamości pomiędzy pojęciami "scena eksperymentalna, klub – galeria [...]" a "lokal gastronomiczny-klub"). Nie odniesienie się Sądu I instancji do powyżej wymienionych kwestii miało o tyle istotne znaczenie, że uchybienia te, gdyby zostały uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogły stanowić samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. W takiej sytuacji należy uznać, że naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez braku udzielenia przez Sąd I instancji organowi administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, wskazań co do dalszego postępowania. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował, co do zasady ustaleń faktycznych poczynionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz wyraził odmienną ocenę, co do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego. Z powyższego względu nie można skutecznie zarzucić Sądowi, że nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku wskazówek, co do dalszego postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. wydaje się zaś być zupełnie niezrozumiały.

W skardze kasacyjnej podniesiono liczne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Z zarzutów tych na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 113 k.p.a. W literaturze i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 514; wyrok NSA z dnia 19 listopada 1991 r., SA/Wr 1084/91 - ONSA 1991, nr 3-4, poz. 93). Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (art. 113 § 1 k.p.a.), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87 z glosą W. Tarasa - OSP z 1990 r., z. 11-12, s. 846 - 848). Tym samym sprostowanie nie może być kolejnym sposobem zmiany rozstrzygnięcia sprawy w zastępstwie ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. Błędne oznaczenie numeru lokalu w decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w tym lokalu nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jako sprostowanie oczywistej omyłki. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Oznacza to tym samym, iż oznaczenie numeru lokalu, w którym mają być prowadzone roboty budowlane, stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia. Analogiczny pogląd w odniesieniu do błędnego oznaczenia działki budowlanej objętej pozwoleniem na budowę wyraził NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., II OSK 1815/06, LEX 443701. W takiej sytuacji za błędny należy uznać wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pogląd, że błąd w decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, polegający na tym, iż Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu użytkowego nr 8, a inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 18 stycznia 2006 r. (a nie jak błędnie podał GINB z 18 stycznia 2007 r.) wnosił o przebudowę lokalu nr 4 przy ul. [...] w W. i roboty budowlane faktycznie dotyczyły tego lokalu, może zostać potraktowany jako oczywista omyłka pisarska i sprostowany w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06, LEX 339429; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06, Legalis oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 88). Uznać należy, że tym bardziej omawiane oświadczenie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 193/07, LEX 339433, NSA wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd I instancji władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nieprzeprowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy inwestorowi rzeczywiście przysługiwało prawo do dysponowania lokalem przy ul. [...] w W. na cele budowlane było istotnym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za nieuzasadniony należy natomiast uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który według wnoszącej skargę kasacyjną miałby polegać na tym, że ani Sąd I instancji, ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wzięli pod uwagę faktu, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie brały udziału wszystkie strony – właściciele lokali znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy bowiem przypomnieć, że brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 2 pkt 4 k.p.a.) a w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, gdzie tego rodzaju uchybienie nie mogło zostać wzięte pod uwagę, gdyż nie jest to żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, gdy pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni, jak sam twierdzi, w toku postępowania wskazywał, że inwestor bez pozwolenia wykonał prace budowlane jeszcze w 2005 r. a wniosek złożył po rozpoczęciu robót budowlanych, co stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) a sąd administracyjny co do zasady kontrolę legalności zaskarżonego aktu opiera na materiale zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym przed organem administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedynie na zasadzie wyjątku Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Tymczasem kwestia samowoli budowlanej nie była w ogóle przedmiotem analizy organów orzekających w sprawie niniejszej. W aktach sprawy brak jest również dokumentów powołanych do tego organów, które potwierdziłyby fakt popełnienia samowoli. Również wnosząca skargę kasacyjną takich dokumentów nie przedstawiła. W takiej sytuacji postawiony Sądowi I instancji zarzut, że nie zajął stanowiska w tej kwestii jest nieusprawiedliwiony.

Powyżej stwierdzone naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego (Prawa budowlanego) skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w którym Sąd I instancji powinien zbadać wszystkie podniesione w toku postępowania okoliczności mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast o co wnosiła skarżąca orzec na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu wyroku i rozpoznaniu skargi ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.