Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2909/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2909/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji centrum handlowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha; garaży, parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach etapowej rozbudowy Centrum Handlowego "[...]", na dz. ew. nr [...], przy ul. O. w Dzielnicy P. [...].

Organ wskazał, że w tym postępowaniu nie ma zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r. poz. 1235) przyznający organizacji ekologicznej prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowym postępowaniu nie przeprowadzano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zatem udział czynnika społecznego w tej sprawie nie jest konieczny. W rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 31 k.p.a. nie zostały również spełnione, gdyż Stowarzyszenie [...] nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby toczyło się postępowanie odwoławcze na wniosek innego uprawnionego podmiotu, Kolegium byłoby zobligowane do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia i — w razie jego zasadności — dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a następnie do rozpatrzenia jego odwołania. Jednakże w analizowanym przypadku takiej możliwości Kolegium nie ma, a z tego powodu, że żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła decyzji, a więc postępowanie odwoławcze w ogóle nie zostało wszczęte.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zarzucając organowi naruszenie art. 31 k.p.a., art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w zw. z art. 10a dyrektywy Rady nr 85/337/EWG.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., a dopiero w odwołaniu od niej zawarło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. W związku z tym nie uzyskało ono uprawnień strony postępowania, w tym prawa odwołania od decyzji organu I instancji. Z użytego w art. 31 § 3 k.p.a. sformułowania "uczestniczy na prawach strony" wynika bowiem, że te prawa (w tym prawo do odwołania) służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. W zakresie wykładni art. 31 § 3 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. Sąd podzielił pogląd prezentowany w doktrynie i orzecznictwie, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, wówczas nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Skoro więc Stowarzyszenie nie wnosiło o dopuszczenie go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. przed organem I instancji, to stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r. poz. 1235), w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Stosownie zaś do art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Wówczas wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie odwołało się od decyzji organu I instancji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a zatem wydanej w postępowaniu, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Oznacza to, iż nie miało ono legitymacji do wystąpienia z odwołaniem na podstawie ustawy o dostępie do informacji.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus oraz przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 poz. 1232), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów zarówno Konwencji z Aarhus, jak i cytowanej dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej.

Skargę kasacyjną od tego wyr. wniosło Stowarzyszenie [...] w W., podnosząc zarzuty naruszenia, tj.:

- art. 44 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Stowarzyszenie nie miało legitymacji czynnej do wniesienia odwołania, gdyż na skutek odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie mogło ono brać udziału w postępowaniu;

- art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U z 2003 r. nr 78, poz.706) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia, iż Konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które te konwencje podpisało i ratyfikowało;

- art. 11 dyrektywy Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. nr 2011/92/UE (poprzednio art. 10 a dyrektywy Rady 85/337/WE) w zw. z art. 4 ust. 3 TUE poprzez odmowę zastosowania przepisu dyrektywy, który został nieprawidłowo implementowany do prawa krajowego,

- art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L 175, s. 40) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, obecnie (tekst jednolity) dyrektywa 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez ich niezastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 i art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyr. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy oraz powołane przepisy prawa unijnego i międzynarodowego powinny być łącznie tak odczytywane, iż organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej bez względu na to, czy jest lub nie jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Z tego powodu – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie zasługuje na uwzględnienie pogląd Sądu I instancji, jakoby Konwencja z Aarhus nie była umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Przepisy te, mimo że zawierają ogólne sformułowania, powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu istnienia uogólnionego interesu społecznego. W tej sytuacji Sąd I instancji poza przepisami unijnymi był również zobowiązany, w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla organizacji ekologicznych reprezentujących społeczność, wziąć pod uwagę postanowienia art. 9 Konwencji z Aarhus, która jako umowa międzynarodowa może być bezpośrednio stosowana.

Sąd naruszył także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 31 k.p.a., bowiem skoro Sąd I instancji uznał, że Stowarzyszenie nie mogło wziąć udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy, to jego wniosek powinien być rozpoznany w oparciu o art. 31 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r. poz. 1235 ze zm.) każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W doktrynie wskazuje się, iż przepis ten gwarantuje taką możliwość jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. (...) jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma (K. Gruszecki, Komentarz do art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/el. 2013 r.). Potwierdza to treść art. 30 ustawy, który stanowi, iż organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa zawiera art. 33 ust. 1 ustawy.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (rozdział 3 ustawy) organ właściwy do wydania decyzji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). Zatem jeżeli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ustawy), to w takim postępowaniu organ ma obowiązek zapewnić możliwość udziału społeczeństwa. Natomiast jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzania takiej oceny dla danego przedsięwzięcia (art. 63 ust. 2, art. 84 ustawy), to postępowanie administracyjne przeprowadza bez udziału społeczeństwa na zasadach określonych w powołanej ustawie. Organizacje społeczne mogą jednak wnosić o dopuszczenie ich do udziału w takim postępowaniu na zasadach ogólnych (art. 31 k.p.a.).

Powołany w skardze kasacyjnej art. 44 ust. 1 ustawy stanowi, iż organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W świetle zaś art. 44 ust. 2 ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Przepisy te przewidują szczególne uprawnienia procesowe dla organizacji ekologicznych, ale tylko w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. W postępowaniach, które nie wymagają udziału społeczeństwa stosuje się zasady ogólne wynikające z art. 31 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., II OSK 1131/14, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., II OSK 686/14, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., II OSK 1811/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl)

W tej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent [...] nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach - na podstawie art. 84 ustawy - również stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W postępowaniu tym nie był więc wymagany udział społeczeństwa na zasadach określonych w powołanej ustawie, a zatem nie miały w nim zastosowania przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy. Stowarzyszenie [...] w W. nie mogło więc skorzystać ze szczególnego uprawnienia do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brało ono udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji (art. 44 ust. 2 ustawy). W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów należy uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12, , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie uprawnienie może przyznawać organizacji społecznej tylko przepis szczególny, np. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., lecz jak wskazano powyżej w tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Jeżeli postępowanie odwoławcze zostanie skutecznie wszczęte przez inny podmiot organizacja społeczna może przystąpić do tego postępowania na zasadach ogólnych. W tej sprawie Stowarzyszenie nie wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Taki wniosek złożyło dopiero w odwołaniu, lecz nie podlegał on rozpoznaniu przez organ odwoławczy, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 k.p.a. i art. 134 k.p.a.

Nieuprawnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus oraz art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy 85/337/EWG, art. 11 dyrektywy Rady nr 2011/92/UE. Regulacje zawarte w tych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw poprzez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 poz. 1232), a obecnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z tych aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Nieuprawnione jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania wskazanych przepisów, skoro zostały one prawidłowo implementowane do krajowego porządku prawnego. Regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w art. 31 k.p.a. gwarantują szeroki dostęp organizacji społecznych (ekologicznych) do postępowań administracyjnych dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a także do procedury odwoławczej od decyzji wydanych w tych sprawach. Zauważyć należy, iż organizacja ekologiczna, której podstawowym celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska powinna dokładać starań w pozyskiwaniu z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji potencjalnie oddziaływujących na ochronę środowiska, aby móc na możliwie wczesnym etapie postępowania wstąpić do postępowania na prawach strony. Skarżące Stowarzyszenie miało prawną możliwość ubiegania się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na podstawie art. 31 k.p.a., lecz z tego uprawnienia nie skorzystało.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.