Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania - oddala skargę -

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 144 w zw. z 127 § 2 i w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej kpa) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego S. w W. od decyzji Prezydenta m.W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji centrum handlowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha; garaży, parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach etapowej rozbudowy Centrum Handlowego "[...]", na dz. ew. nr [...] obr. [...] i dz. ew. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] i [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego S. do udziału w postępowaniu odwoławczym SKO podniosło, że stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1235 – dalej jako ustawa/ustawa o dostępie do informacji), organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji przy czym wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Dalej organ wskazał, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Społeczeństwo ma zatem zagwarantowany udział w postępowaniu, w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne mu taką możliwość przyznają. Jednocześnie w art. 79 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Jeżeli natomiast zagrożenia ze strony konkretnego przedsięwzięcie dadzą się ocenić bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to znaczy, że udział czynnika społecznego w danej sprawie nie jest konieczny. W konsekwencji SKO uznało, że w przedmiotowym postępowaniu odpadł ustawowy obowiązek zapewnienia społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu, co powoduje, że art. 44 ustawy nie ma zastosowania.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (a zatem nie był w nim wymagany udział społeczeństwa) nie jest wykluczona możliwość uczestniczenia w postępowaniu organizacji ekologicznej, która z natury rzeczy jest jednocześnie organizacją społeczną (art. 3 pkt 10 ww. ustawy). Prawo to przysługuje na podstawie art. 31 kpa, jednak zastrzegł, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki z ustawy nie zostały spełnione, gdyż Stowarzyszenie Ekologiczne S. nie brało udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. SKO podniosło, że gdyby toczyło się postępowanie odwoławcze na wniosek innego uprawnionego podmiotu, Kolegium byłoby zobligowane do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia i — w razie jego zasadności — dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a następnie do rozpatrzenia jego odwołania. Jednakże w analizowanym przypadku takiej możliwości Kolegium nie ma, a z tego powodu, że odwołanie złożyło wyłącznie Stowarzyszenie Ekologiczne S. Skoro żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła decyzji a w konsekwencji postępowanie odwoławcze w ogóle nie zostało wszczęte, to nie ma możliwości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w takim postępowaniu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne S. z siedzibą w W., zwracając się o jego uchylenie w całości.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 kpa, art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10a Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, którego treść jest zbieżna z art. 10a Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (obecnie art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE). Według Stowarzyszenia regulacje w sposób jednoznaczny rozgraniczają prawa "społeczności" i "zainteresowanej społeczności" w postępowaniach administracyjnych i podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Zdaniem skarżącego, organizacja ekologiczna w sprawach dotyczących środowiska ma ten sam status, co "zainteresowana społeczność" w rozumieniu Konwencji z Aarhus i Dyrektywy z 1985 r., a na gruncie prawa polskiego strony postępowania (art. 28 i art. 29 kpa). Stowarzyszenie stwierdziło, że organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czyli wydanej w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo wskazujące na zasadność stosowania konwencji z Aarhus.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę Sąd ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia z uwagi na brak po jego stronie legitymacji do wniesienia środka odwoławczego. Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc nie było stroną, której zgodnie z art. 127 § 1 kpa przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej.

Stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że stowarzyszenie nie złożyło odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w celu ochrony własnego interesu prawnego. Zgodnie jednak z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa).

Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zakończonym decyzją Prezydenta m.W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] a dopiero w odwołaniu od niej zawarło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. W związku z tym należy stwierdzić, że nie uzyskało ono uprawnień strony postępowania, w tym prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytego w art. 31 § 3 kpa sformułowania "uczestniczy na prawach strony" wynika bowiem, że te prawa (w tym prawo do odwołania) służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu.

W zakresie wykładni normy prawnej zawartej w art. 31 § 3 w związku z art. 31 § 2 kpa Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, wówczas nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania służy stronie (art. 127 § 1 kpa) (B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 589). Pogląd ten prezentuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r. IV SA/Wa 1900/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. II OSK 2655/11, publ. cbois). Skoro więc stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 kpa przed organem pierwszej instancji, to stosownie do art. 127 § 1 kpa nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1235), w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Stosownie zaś do art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Wówczas wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie stowarzyszenie odwołało się od decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia - a zatem postępowania, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Oznacza to, iż nie miało ono legitymacji do wystąpienia z odwołaniem na podstawie ustawy o dostępie do informacji.

W konsekwencji w sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus oraz przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1232), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów zarówno Konwencji z Aarhus, jak i cytowanej Dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej.

Na gruncie polskiego prawa organizacja ekologiczna może uzyskać prawa strony w postępowaniu, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 kpa, a organ administracji wyda w tym zakresie pozytywne postanowienie. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu podlega kontroli instancyjnej i sądowej, jednak stowarzyszenie nie występowało w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, że cel Dyrektywy i Konwencji w zakresie dostępu organizacji ekologicznych do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska nie jest w polskim porządku prawnym realizowany. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na badanie legalności rozstrzygnięcia procesowego, Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących wymogu dla planowanej inwestycji przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.