Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 7/20 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. sygn., akt II SAB/Go 7/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpatrzenia odwołania W. K. z dnia 30 stycznia 2019 roku w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. K. pismem z dnia 16 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego sposób obliczenia ekwiwalentu urlopowego określonego w art. 115a ustawy o Policji przy użyciu stawki dziennej w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia należnego na ostatnim stanowisku został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Miejski Policji w [...] w dniu 16 stycznia 2019 roku wydał decyzję nr [...], w której odmówił wypłaty należności wynikającej z nowego stanu prawnego. W. K. pismem z 30 stycznia 2019 roku złożył odwołanie od w/w decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 16 stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] jako organu drugiej instancji nie rozpatrzył odwołania, lecz wystosowywał wobec W. K. zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie (kolejno do 30 kwietnia 2019 roku, 31 grudnia 2019 roku oraz 30 grudnia 2020 roku). Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazywał brak podstawy prawnej dla określenia współczynnika urlopowego.

W. K. pismem z 2 stycznia 2020 roku wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], które to ponaglenie Komendant Główny Policji uznał za bezzasadne.

Następnie skarżący W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o stwierdzenie bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], której to bezczynności organ dopuścił się, zdaniem skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność miała miejsce z uwagi na brak rozpoznania odwołania strony postępowania z dnia 30 stycznia 2019 roku od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 16 stycznia 2019 roku (nr [...]). Wniósł ponadto o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z uwagi na lukę prawną powstała w wyniku wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny i brak interwencji ustawodawcy w celu jej wypełnienia organ powinien powstrzymać się z wydawaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć do momentu wejścia w życie ewentualnych zmian legislacyjnych w treści art. 115a ustawy o Policji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę W. K.

Jak wskazał Sąd I instancji, bezczynność organu to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Realizacja prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy Policji następuje poprzez wypłatę, która stanowi czynność materialno-techniczną. Odmowa wypłaty powinna zostać wydana w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zauważył również, że art. 115 a ustawy o Policji nie uległ w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego całkowitej derogacji, a jedynie w zakresie sposobu obliczania należnego funkcjonariuszom ekwiwalentu. Z uwagi na dalsze obowiązywanie art. 115a ustawy o Policji istniała podstawa do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W ocenie Sądu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji w [...], jako organ drugiej instancji, dopuścił się bezczynności pomimo kilkukrotnego zawiadamiania skarżącego W. K. o niezałatwieniu sprawy w odpowiednim terminie. Organ drugiej instancji, w ocenie Sądu, nie odniósł się w sposób prawem przewidziany do odwołania skarżącego i w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Sąd nie doszukał się jednak dla bezczynności organu w niniejszej sprawie ewentualnych przesłanek pozwalających uznać ją za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w [...] i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

• naruszenie art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] mógł rozpoznać wniosek Skarżącego, pomimo nieobowiązywania przepisu prawa określającego wysokość należnego Skarżącemu ekwiwalentu za urlop, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa, a brak było przepisu, stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a dowolne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu i wypłacenie środków publicznych w sytuacji braku podstawy prawnej, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych

• art. 35 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego (który to skarżący kasacyjnie traktuje jako przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie załatwił sprawy w terminie, "w sytuacji gdy do rozpoznania sprawy doszło z przyczyn niezależnych od organu, a polegających na opóźnieniu prawodawcy w uzupełnieniu luki prawnej" występującej w art. 115a ustawy o Policji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy jako skutkujące uznaniem bezczynności organu

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ze względu na niewyjaśnienie dlaczego termin miesiąca będzie wystarczający na rozstrzygnięcie sprawy oraz nieodniesienie się do kwestii podnoszonej w odpowiedzi na skargę dotyczącej działania organów na podstawie i w granicach prawa oraz niewyjaśnienie podstaw uznania wyroku Trybunału Konstytucyjnego za źródło prawa;

• art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 115a ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji w postępowaniu odwoławczym odmawiającej przyznania świadczenia albo uchylenia decyzji organu I instancji celem podjęcia przez ten organ czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za urlop, w sytuacji gdy organ pismami poinformował skarżącego, że obecnie świadczenie nie może być zrealizowane w związku z trwającymi procedurami budżetowymi w zakresie pozyskania środków oraz ustalenia zasad ich wypłaty, a także poinformował, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym organ podjął działania celem rozpatrzenia wniosku Skarżącego i nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ podjął czynności celem rozpatrzenia sprawy i zachodziły podstawy do przedłużenia postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej stosownie do art.182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Jako uzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Jak wynika z treści skargi oraz sentencji zapadłego w sprawie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r. sygn., akt II SAB/Go 7/20 przedmiotem kontroli sądowej była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania W. K. z dnia 30 stycznia 2019 roku na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 16 stycznia 2019 roku, nr [...]. Zatem istotą kontroli sądowej w tym zakresie jest to, czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności. W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność występuje, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z załączonych akt sprawy odwołanie W. K. z dnia 30 stycznia 2019 roku wpłynęło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu 4 lutego 2019 r. Następnie organ zawiadomieniem z 25 lutego 2019 r. w trybie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił wnoszącego odwołanie, że nie jest w stanie załatwić odwołania w terminie i wskazał nowy załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r. Następnie kolejnymi zawiadomieniami z 25 kwietnia 2019 r. i 20 grudnia 2019 r. wydanymi w tym samym trybie wskazywał nowy termin załatwienia sprawy odpowiednio do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz 30 grudnia 2020 r. Tymczasem skarga W. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wpłynęła do Sądu I instancji w dniu 30 stycznia 2020 r. Mając na uwadze powyższą sekwencję zdarzeń i podejmowanych przez organ działań nie można organowi odwoławczemu zarzucić skutecznie bezczynności, gdyż wyznaczony przez art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy (w tym przypadku rozpatrzenia odwołania) nie minął nawet w dniu orzekania przez Sąd I instancji. Tymczasem pomimo bardzo szerokiego i w warstwie publicystycznej zasadnego uzasadnienia Sądu I instancji tych podstawowych ustaleń i związanych z nimi rozważań zabrakło. Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art.141 § 4 P.p.s.a., nie przedstawia bowiem rzetelnie stanu sprawy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności. Nie sposób z rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2020 r. sygn., akt II SAB/Go 7/20 zrekonstruować na podstawie czego Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność. Niewątpliwie na dzień orzekania przez Sąd I instancji organ odwoławczy nie wydał decyzji w przedmiocie wniesionego przez W. K. odwołania, lecz fakt nie załatwienia przez organ administracyjny sprawy w terminie wymaga jednoznacznego ustalenia czy następuje to w warunkach bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. Są to dwa odmienne, a przez to konkurencyjne względem siebie instrumenty prawne (zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) umożliwiające podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy i nie można ich dowolnie lub zamienne stosować.

Należy przede wszystkim uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne, niejasne i niespójne. W części historycznej sąd zauważa wprawdzie fakt przedłużenia terminu przez organ i zawiadomienia o tym strony (str. 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale w części prawnej już sąd o tej okoliczności w ogóle nie wspomina. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala ocenić, czy sąd prawidłowo rozróżnia bezczynność od przewlekłości. Sąd koncentruje swoją uwagę na fakcie, że od chwili wniesienia odwołania przez W. K. do chwili orzekania przez Sąd organ odwoławczy nie załatwił sprawy pomimo znacznego upływu czasu, co ocenia negatywnie i co kwalifikuje jako bezczynność (nie odnosząc tego do przesłanek bezczynności i stanu faktycznego sprawy).

Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd nie dostrzega, że od 1 czerwca 2017 r. definicje normatywne bezczynności i przewlekłości znajdują się w znowelizowanym k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że z regulacji prawnej, która w tej sprawie miała zastosowanie jednoznacznie wynika, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast postępowanie jest przewlekłe, jeśli jest ono "prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na uwadze zaistniały w sprawie stan faktyczny z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego sąd analizując czy w tej sprawie doszło do bezczynności, nie uwzględnił faktu, że organ zawiadamiał stronę pismami z 25 lutego 2019 r., 25 kwietnia 2019 r. i 20 grudnia 2019 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując nowe terminy jej załatwienia. Na podstawie uzasadnienia wyroku nie wiadomo dlaczego sąd w ogóle nie analizował tej okoliczności, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy w przedmiocie skargi na bezczynność. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku powoduje, że w istocie wyrok uchyla się spod kontroli NSA, bowiem sąd kasacyjny nie jest w stanie prześledzić prawidłowości toku rozumowania sądu pierwszej instancji i ocenić zgodności z prawem argumentów, które przesądziły o podjętym rozstrzygnięciu. Zasadnie zatem zarzuciła strona skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań art. 141 § 4 P.p.s.a.

Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniał fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Wskazane wyżej uchybienia Sądu I instancji powodują, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.