Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020r. sprawy ze skargi W.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpatrzenia odwołania W.K. z dnia [...]r. w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W.K. w dniu 27 stycznia 2020 r. złożył skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W skardze podał, że dnia 16 listopada 2018 r. złożył do Komendanta Miejskiego Policji wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższe żądanie stanowiło konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r., w sprawie K 7/15, w którym to orzeczeniu Trybunał zakwestionował dotychczasowy sposób obliczenia ekwiwalentu urlopowego określonego w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 161, aktualnie Dz.U. z 2020 r. poz. 360) przy zastosowaniu stawki dziennej w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Skarżący wskazał, że Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] odmówił wypłaty przedmiotowego równoważnika.

Dalej skarżący podał, że 30 stycznia 2019 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji, które nie zostało przez organ odwoławczy rozpatrzone. Skarżący podkreślił, że organ II instancji zawiadamiał go o niezałatwieniu sprawy w terminie (kolejno do 30 kwietnia 2019 r., 31 grudnia 2019 r., 30 grudnia 2020 r.) z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz brak jednoznacznych uregulowań prawnych pozwalających na określenie tzw. współczynnika urlopowego. Zdaniem skarżącego taka ocena przedmiotowej sprawy jest sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 104 k.p.a.

Z tych względów W.K. wniósł o stwierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dnia od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po wniesieniu przez skarżącego w ustawowym terminie odwołania, został on poinformowany, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, skomplikowany charakter sprawy związany z brakiem jednoznacznych uregulowań prawnych polegających na określeniu wysokości uposażenia w przeliczeniu na 1 dzień służby. Organ podniósł, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego niewykonania przez ustawodawcę po upływie terminu derogacji powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Powyższe uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Organ stwierdził, że wobec braku aktualnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty. Z uwagi na brak zakończenia prac legislacyjnych przedłużono termin rozstrzygnięcia w sprawie do dnia 30 grudnia 2020 r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w sytuacji oczekiwania na zmiany legislacyjne, organ może powstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy co do istoty do czasu wejścia w życie nowelizacji przepisów (wyrok NSA z dnia 6 marca 2015 r., II OSK 2050/13). Organ nie dopuścił się zatem bezczynności, co stwierdził również Komendant Główny Policji uznając ponaglenie skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Należy zatem stwierdzić, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Należy dodać, że obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., II OSK 1659/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z tych względów należy uznać, że został spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania strony z dnia [...] stycznia 2019 r. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2013-2015. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów organu wskazujących na brak możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wskazać należy, że sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy o Policji. Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (por. przykładowo wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, CBOSA; stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie). Organ powinien zatem albo naliczyć ekwiwalent przysługujący skarżącemu i dokonać jego wypłaty albo w termie nie określonym przepisami kodeksu wydać odmowną decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., II SAB/Rz 90/19, CBOSA).

Wskazać również należy, że brak reakcji ustawodawcy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 nie może być w państwie praworządnym i demokratycznym uznawany za przeszkodę w realizacji praw jednostek. Inne rozumienie prowadziłoby do pozbawienia mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – czyli organu powołanego na podstawie ustawy zasadniczej do kontroli konstytucyjności prawa. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok zakresowy negatywny). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby.

Jak wskazano w jego uzasadnieniu, ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadziło, w ocenie Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wielu wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., II SAB/Op 50/19; WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., II SAB/Sz 37/19; WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2020 r.,III SAB/Gl 279/19, WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020, II SAB/Rz, CBOSA), że skutkiem wskazanego wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Z przytoczonych względów zdaniem Sądu podnoszone przez organ argumenty o braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy są niezasadne, gdyż nie mogą one stanowić usprawiedliwionej przyczyny bezczynności. Bezczynność organu II instancji powoduje bowiem stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane pod względem meritum sprawy na drodze sądowej. W ocenie Sądu stanu bezczynności organu II Instancji nie eliminuje fakt wystosowania do skarżącego zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 36 k.p.a. W orzecznictwie zasadnie wskazano, że samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu. Czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2192/17, z dnia 27 października 2016 r., CBOSA). W rozpoznawanej sprawie przyczyny zwłoki nie są usprawiedliwione. Należy zatem stwierdzić, że organ II instancji, do którego wpłynęło odwołanie skarżącego powinien je merytorycznie rozpoznać albo wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do odwołania skarżącego, a zatem należy uznać, że w sprawie doszło do bezczynności organu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający (pkt I wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Trudno również uznać w sytuacji spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy aby działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Z powyżej podanych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi z urzędu grzywny czy zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.