Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 21 maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Ś. kwotę 1460 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. (dalej skarżąca albo Spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 sierpnia 2018 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 21 maja 2018 r. [..] w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. pismem z 16 sierpnia 2017 r. wniosła do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki nr [..] obręb W., w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie 40 budynków rekreacji indywidualnej, 2 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego pełniącego funkcję gastronomiczną. Organ pierwszej instancji pismami z 1 września 2017 r. oraz 10 października 2017 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonego wniosku. Po wstępnej analizie, Burmistrz poinformował inwestora, że wnioskowane przedsięwzięcie może kwalifikować się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W związku z powyższym, zgodnie z art. 71 ust 2. ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) pouczył inwestora, że konieczne może być uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wskazano ponadto, że nieuzupełnienie wniosku o ww. decyzję nie będzie traktowane jako brak formalny, lecz jej dostarczenie jest niezbędne do oceny czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy jest zgodna z przepisami odrębnymi - w tym przypadku z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Inwestor w odpowiedzi poinformował organ, iż planowane przedsięwzięcie mogłoby kwalifikować się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale na podstawie § 3 ust. 1 pkt 50, który to traktuje o ośrodkach wypoczynkowych. Z uwagi jednak na fakt, iż teren inwestycji znajduje się na terenach zabudowanych, podane w rozporządzeniu wartości maksymalne dla parametru powierzchni zabudowy, w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania.

Następnie 15 listopada 2017 r. ponownie organ pierwszej instancji poinformował inwestora o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Zawiadomieniem z 9 listopada Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku ustaleń organ objął analizą obszar o zasięgu 80,7 m w każdym kierunku od terenu objętego inwestycją. Wykazał, że w obszarze objętym analizą występują tereny rolne, tereny ogrodów działkowych oraz tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Na wschód od terenu inwestycji występują budynki mieszkalne, które w części pełnią także funkcję usługową zakwaterowania turystycznego. Jest to jednak funkcja dodatkowa, która nie zmienia ich podstawowego przeznaczenia tj. mieszkalnego. Z uwagi na fakt, iż inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która całościowo pełnić ma funkcję usługową zakwaterowania turystycznego oraz kwalifikowana jest przez wnioskodawcę jako ośrodek wypoczynkowy, organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest terenów o tożsamej funkcji. W związku z powyższym wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ I instancji stwierdził brak możliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia jako ośrodka wypoczynkowego, z uwagi na funkcję projektowanych 40 budynków rekreacji indywidualnej (kategoria III kwalifikacji obiektów budowlanych zgodnie z ustawą z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.). Kolejne projektowane dwa budynki zakwalifikowane zostały przez inwestora jako budynki usługowe zakwaterowania turystycznego (kategoria XIV kwalifikacji obiektów budowlanych), natomiast projektowany budynek usługowy o funkcji gastronomicznej został zakwalifikowany przez inwestora do kategorii XVII. Zdaniem Burmistrza budynki rekreacji indywidualnej zgodnie ze stanem prawnym nie powinny pełnić funkcji usługowej zakwaterowania turystycznego, chociażby z uwagi na przynależność do odrębnej kategorii kwalifikacji obiektów budowlanych niż budynki zakwaterowania turystycznego zgodnie z przytoczoną wyżej ustawą z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z treści wniosku i uzupełnień wynika w ocenie organu I instancji, iż projektowane budynki rekreacji indywidualnej w praktyce będą stanowić bazę noclegową stworzoną na terenie objętym inwestycją, skoro łącznie z pozostałą zabudową mają stworzyć jeden zwarty teren ośrodka wypoczynkowego.

Ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie braku kontynuacji funkcji planowanej inwestycji względem funkcji terenów występujących w obszarze analizowanym, Burmistrz odstąpił od wyznaczania pozostałych parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji.

Ponadto, organ I instancji dokonał analizy pod względem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ww. ustawy. Działka nr [..] obręb [..] położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej ul. S. oraz drodze powiatowej ul. Ż., z której to odbywa się główny wjazd na teren objęty inwestycją. Przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie wymaga przeznaczenia gruntu na tereny nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków działka nr [..] stanowi klasoużytek, zatem teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolejnym badanym przez organ I instancji aspektem mającym wpływ na odmowę wydania warunków zabudowy było ustalenie czy planowanej inwestycji zostało zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. B. będące gestorem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na obszarze gm. W., stwierdziło, że jest w stanie zapewnić dostawę wody dla wnioskowanej inwestycji, natomiast nie jest w stanie przyjąć ścieków sanitarnych w podanej ilości, która wynosi 65m3/dobę.

Inwestor w związku z brakiem możliwości odprowadzenia takiej ilości ścieków wystąpił o budowę 10 zbiorników bezodpływowych o pojemności 10m3 każdy, jako rozwiązanie alternatywne do czasu uzyskania możliwości podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji stwierdził jednak, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. W pasie drogowym drogi powiatowej ul. Ż. występuje istniejąca sieć kanalizacji sanitarnej, ale istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na dobową ilość odprowadzanych ścieków. Wobec czego należy organ stwierdził, że budowa 40 budynków rekreacji indywidualnej, 2 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego o funkcji gastronomicznej jest przedsięwzięciem przewyższającym przepustowość istniejącego układu sieci infrastruktury technicznej.

Następnie Burmistrz w związku z przepisami odrębnymi, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skierował pismo do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji w przedmiotowej sprawie, z uwagi na położenie terenu inwestycji w otulinie Parku Krajobrazowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji w trybie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.), o czym świadczy pismo z dnia 22 grudnia 2017 r.

W dniu 9 stycznia 2018 r. Burmistrz zawiadomił strony o zakończeniu postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.. Na skutek wydanego zawiadomienia, inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Burmistrz zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie pisemnej zgody na fakultatywne zawieszenie prowadzonego postępowania. Stanowisko na piśmie w powyższym zakresie wyraził wyłącznie Starosta, który zgodził się na zawieszenie postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [..] obręb [..].

Organ w wydanej decyzji stwierdził, że ustalenie pozytywnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki nr [..] obręb [..], w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie 40 budynków rekreacji indywidualnej, 2 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego o funkcji gastronomicznej nie jest możliwe. Teren objęty inwestycją nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy na terenie objętym analizą. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu było niewystarczające dla realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz brak przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, dało podstawy do stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska.

We wniesionym odwołaniu Spółka wskazała, że organ nieprawidłowo odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Spółki organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 98 k.p.a. żądając od pozostałych stron postępowania, by w terminie 14 dni, na piśmie zajęły swoje stanowisko w sprawie wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania. Spółka podkreśliła, że Burmistrz nie był uprawniony domagania się od stron oświadczeń wyrażających zgodę.

Ponadto organ winien był wydać postanowienie o odmowie zawieszenia, a strona powinna być pouczona o prawie zaskarżenia tego aktu.

Zatem według Spółki zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem procedury mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ostateczne rozstrzygnięcie wydane zostało bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku strony o zawieszenie postępowania.

Spółka podniosła, że spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 - by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie jest jednoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ I instancji nie wskazał w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstaw prawnych dla uznania zaproponowanego sposobu uzbrojenia terenu, poprzez budowę 10 bezodpływowych zbiorników o pojemności 10m³ każdy, za niewystarczający czym naruszył przepis art.107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto skarżący podkreślił, że przez wskazane uchybienia prawa procesowego zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia. W zaskarżonej decyzji znalazło się uzasadnienie, w którym wskazano argumenty przemawiające za jej wydaniem i jednocześnie w uzasadnieniu tym brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśniało dlaczego budynki rekreacji indywidualnej będą pełnić funkcję zakwaterowania turystycznego wskazując przy tym słusznie, że będą pełnić funkcję noclegową. Budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku rodzinnego tym samym oczywistym jest, że budynki pełnią funkcję noclegową. Nie oznacza to jednak pełnienia funkcji zakwaterowania turystycznego. Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia swoich podstawowych funkcji. Wskutek sprzeczności uzasadnienia decyzji z jej rozstrzygnięciem adresat decyzji nie jest w stanie ustalić powodów podjęcia takiej decyzji o w rezultacie sentencja decyzji jest pozbawiona uzasadnienia prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek ustawowych. Analiza dokumentacji tekstowej i graficznej jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji kompleksowego zakwaterowania turystycznego, którą można by odnieść do planowanej na działce nr [..] inwestycji w zakresie wskaźników, parametrów i współczynników przewidzianych przepisami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Skutkiem powyższego planowana przez inwestora budowa obiektów objętych wnioskiem byłaby w oderwaniu od zastanego zespołu urbanistycznego dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ogródków działkowych i terenów rolnych. Prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie oceny organu I instancji odnośnie pozostałych ustawowych przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. nie budzi w ocenie organu odwoławczego uzasadnionych zastrzeżeń czy wątpliwości, ponieważ znajduje odzwierciedlenie w załączonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium w odpowiedzi na zarzut odnośnie braku zastosowania przez organ I instancji przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania wynikającej z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że do dnia wydania decyzji w sprawie poza Starostą nie odnotowano wpływu oświadczeń pozostałych stron niniejszego postępowania, w których strony te wyraziły by zgodę na zawieszenie postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w rozumieniu przywołanego przepisu prawa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przewidziane przywołanym przepisem prawa przesłanki zawieszenia muszą wystąpić łącznie, a złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania.

Kolegium komentując brak zachowania przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy zwróciło uwagę, iż organ I instancji w oparciu o ustalenia wynikające z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazał, iż tzw. zasada dobre sąsiedztwa nie została zachowana z uwagi na brak kontynuacji planowanej zabudowy z przeznaczeniem zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Bowiem teren planowanej inwestycji obejmuje część działki oznaczonej nr [..] o pow. 15700m2. Obecnie obszar działki nr [..] stanowi grunt częściowo przekształcony z uwagi na wcześniejsze zainwestowanie- zgodnie z zapisami ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem Tr-tereny różne. Z uwagi na brak dotychczasowych działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce postępowała sukcesja roślinna z udziałem zieleni wysokiej. Z wniosku inwestora i jego modyfikacji wynikało, że zamiarem inwestora jest budowa zespołu 40 budynków rekreacji indywidualnej, 2 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego o funkcji gastronomicznej. Organ II instancji zauważa, że zgodnie z tym co podał inwestor, przyrost powierzchni zabudowy wyniesie 2660m2 a powierzchnia biologicznie czynna ma obejmować obszar 7798m2, zaś powierzchnie utwardzone wynosić będą 5242m2. Łączna powierzchnia która ulegnie przekształceniu wyniesie przynajmniej 15700m2. Dalej we wniosku wskazano, że dla planowanej zabudowy przewiduje się realizację 94 miejsc postojowych co wyliczone zostało na podstawie wskaźnika 1mp/1 jednostkę mieszkalną (domek, pokój pensjonatowy/apartamentowy) oraz 1mp na każde 50m2 powierzchni użytkowej usług. Zgodnie z tym co podał inwestor kwalifikuje się całość przedsięwzięcia jako ośrodek wypoczynkowy. Odnosząc się do przyjętego przez inwestora założenia organ I instancji, wyjaśnił, że uwzględniając funkcję planowanych 40 budynków rekreacji indywidualnej stanowiących w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994r., Prawo budowlane kategorię III kwalifikacji obiektów budowlanych brak było podstaw do zakwalifikowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego jako ośrodek wypoczynkowy, ponieważ obiekty te nie powinny pełnić funkcji usługowej. Kolejne dwa planowane budynki zakwalifikowane zostały jako budynki usługowego zakwaterowania turystycznego (kategoria XIV kwalifikacji obiektów budowlanych) natomiast budynek usługowy o funkcji gastronomicznej został zakwalifikowany do kategorii XVII.

Kolejną przesłanką, którą badał organ II instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem była przesłanka uregulowana przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. tj. brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych organ zaliczył regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreśliło Kolegium, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Kolegium wskazało, że organ I instancji słusznie zaliczył planowane przedsięwzięcie do inwestycji określonej w § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U poz. 71 z 2016r.) jako zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt. 54. Dlatego też Burmistrz zwrócił się do inwestora o przedłożenie (w razie konieczności) decyzji środowiskowej w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia lub dokumentu świadczącego o zakończeniu postępowania związanego z oceną oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W dniu 27 listopada 2017r, inwestor zwrócił się do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednak z uwagi na zmianę planów inwestycyjnych wniosek ten został wycofany w dniu 29 listopada 2017r.

Kolegium wskazało, za ustaleniami Burmistrza, że powierzchnia terenu objętego inwestycją wynosi 15700m2 z czego przewiduje się powierzchnię zabudowy na poziomie 2660m2, zaś powierzchnia biologicznie czynna ma obejmować obszar 7798m2 a powierzchnie utwardzone będą stanowiły obszar 5242m2. Tym samym deklarowana powierzchnia zainwestowania w obrębie terenu inwestycji wynosi 7902m2. W konsekwencji tych ustaleń kryterium powierzchniowe określone w/w przepisem rozporządzenia zostało zachowane. Wskazując powierzchnię zabudowy podlegającą weryfikacji pod względem potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko organ I instancji nie wskazał powierzchni generowanej przez 40 budynków rekreacji indywidualnej które z samej definicji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tj. Dz. U poz. 1422 z 2015r ) nie powinny pełnić funkcji usługowej. Ponadto inwestor deklaruje, że wnioskowane przedsięwzięcie będzie pierwszym etapem całej inwestycji która docelowo ma zostać zrealizowana na terenie działki nr [..]. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji pozwoliłoby na ustalenie czy w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia nie doszłoby do skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozumieniu przepisu art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 03 października 2008r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oddziaływanie skumulowane jest jednym z warunków decydujących o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Kolegium uważa, że wobec powyższego mając na uwadze przywołany przepis § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wykazał potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Dodatkowo organ I instancji uwzględniając położenie działki nr [..] obręb [..] w granicach Otuliny Parku Krajobrazowego tj. terenu objętego przepisami uchwały Sejmiku Województwa Nr 142/VTI/ll z dnia 27 kwietnia 2011r., w sprawie Parku Krajobrazowego w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie projektu zaskarżonej decyzji. Organ uzgadniający w piśmie z dnia 22 grudnia 2017r., przywołał m.in. przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. ustawy zgodnie z którym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Zaznaczyły orzekające organy, iż § 3 przywołanej uchwały zabrania realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zatem w ocenie Kolegium Burmistrz trafnie stwierdził i wykazał brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. przepisami regulującymi kwestie związane z ochroną środowiska.

Kolegium w zaskarżonej decyzji podzieliło również zdanie organu I instancji odnośnie braku podstaw do uznania, by planowana zabudowa mogła znaleźć odniesienie w stosunku do istniejącej zabudowy sąsiedniej w zakresie kontynuacji funkcji. Ponadto z wyników przeprowadzonej analizy sąsiedztwa wynika, iż co najmniej w części planowana inwestycja byłaby niezgodna z przeprowadzoną analizą w zakresie istniejącego zainwestowania w sąsiedztwie dróg. Z przedłożonej przez inwestora koncepcji zagospodarowania wynika, że planowane obiekty miałyby być położone w odległości min. 15,00m od i 25m strony ul. S. oraz 22m od ul. Ż. przy czym budynek usługowy o funkcji gastronomicznej miałby zostać zrealizowany w granicy z działką drogową o nr [..] tj. ul. S. Doszłoby do wówczas do naruszenia przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych stanowiącym, że minimalna odległość dla zabudowy w terenie zabudowy od drogi gminnej wynosi 6m. Uwzględniając fakt, iż zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich jest w odległości od około 5,2m do 14,6m od linii rozgraniczającej tereny działek drogowych organ wykazał brak zgodności planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. W pkt. 5 analizy autor szczegółowo przedstawił szerokości elewacji frontowych występujących w zabudowie sąsiedniej, gdzie wartości te kształtują się na poziomie od ok. 6m do ok. 8,3m w związku z czym przyjmując koncepcję inwestora który zakłada, że każdy budynek rekreacji indywidualnej będzie miał szerokość elewacji frontowej na poziomie 4,5m a budynek gastronomiczny na poziomie 10,2m, budynek usługowo-apartamentowy do 32,82m zaś budynek pensjonatu do 77,0m zasadnie uznano, iż żaden z planowanych obiektów w tym zakresie nie dopasowałby się do istniejącego zagospodarowania.

Kolegium podsumowało, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest uwarunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych. Analiza dokumentacji tekstowej i graficznej jednoznacznie wskazała, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji kompleksowego zakwaterowania turystycznego, którą można by odnieść do planowanej na działce nr [..] inwestycji w zakresie wskaźników, parametrów i współczynników przewidzianych przepisami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Skutkiem powyższego planowana przez inwestora budowa obiektów objętych wnioskiem byłaby w oderwaniu od zastanego zespołu urbanistycznego dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ogródków działkowych i terenów rolnych. Prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie oceny organu I instancji odnośnie pozostałych ustawowych przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. nie budzi w ocenie organu odwoławczego uzasadnionych zastrzeżeń czy wątpliwości, ponieważ znajduje odzwierciedlenie w załączonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się A. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Zaskarżonej decyzji zrzucono:

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy;

- naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- naruszenie przepisu art. 123 k.p.a. poprzez brak wydania w toku postępowania postanowienia w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego;

- naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż nie można w sprawie zastosować rozwiązania w postaci zbiorników bezodpływowych;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania warunków zabudowy;

- naruszenie art. art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu;

- naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z §3 ust. 1 pkt 50 lit a i b oraz §3 ust. 1 pkt 55 lit. b. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy ośrodka wypoczynkowego położonego w terenie zurbanizowanym;

- naruszenie przepisu art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji z dnia 21 maja 2018 r. podstaw prawnych dla uznania zaproponowanego sposobu uzbrojenia terenu za niewystarczający.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w analizowanym obszarze zakres kontynuacji funkcji będzie zapewniony, bowiem gabaryty, forma i usytuowanie na działce istniejącej zabudowy są tak zróżnicowane, że dla inwestycji polegającej na budowie budynków wchodzących w skład ośrodka wypoczynkowego, również można znaleźć "dobre sąsiedztwo" w tym zakresie. W związku z faktem, że budynek gastronomii został zlokalizowany (w koncepcji) przy granicy z działką drogową, należy przeanalizować zgodność tej lokalizacji z przepisami prawa w kontekście obowiązku wyznaczenia w decyzji linii zabudowy. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obiekty budowlane przy drodze gminnej, w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Art. 43 ust. 2 dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania administracyjnego, zarządca drogi (Burmistrz) odmówił udzielania zgody na usytuowanie budynku przy granicy z drogą (informacja w załączniku nr 2 do decyzji z dnia 21 maja 2018 r.), nie mogło to stanowić jednak przesłanki do odmowy wydania warunków zabudowy. Organ powinien wyznaczyć linię zabudowy, która byłaby zaakceptowana przez zarządcę drogi i wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Skarżąca odnośnie art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazała, że działka nr [..] graniczy bezpośrednio z dwiema drogami publicznymi: pasem drogowym ul. S. i pasem drogowym ul. Ż. i ma zapewniony dostęp bezpośrednio z obu tych dróg. Tym samym warunek ten należy uważać za spełniony.

W ocenie skarżącej art. 61 ust. 1 pkt 3 wymóg - by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zatem nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z orzecznictwem gwarancja obsługi w zakresie infrastruktury, może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca taką obsługę. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem inwestycyjnym i zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Skarżąca wyjaśniła, że samo zapewnienie odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych, w przypadku braku możliwości ich odbioru przez sieć kanalizacji sanitarnej, jest praktyką powszechną, dopuszczoną przez rozporządzenie wykonawcze ustawy Prawo budowlane (§ 26 ust. 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i jest uznawane za spełnienie warunku art. 61, ust. 1 pkt 3.

Odnosząc się do art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wskazała, że na mapie zasadniczej do celów projektów teren działki nr ewid. [..] jest oznaczony symbolem "Bp", co stanowi oznaczenie dla "zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy" (§ 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W czasie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren działki stanowił oznaczony symbolem Tr - tereny różne. Teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Następnie analizując art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wskazała, że planowana inwestycja jest ośrodkiem wypoczynkowym, a działka jest zlokalizowana na terenie otuliny Parku Krajobrazowego. Nie jest jednak umiejscowiona poza terenami zurbanizowanymi, zatem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w lit. a. Ponadto powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 2660 m2 (0,266 ha), czyli nie przekracza 2 ha, zatem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w lit. b.

Organ I instancji, w decyzji z dnia 21 maja 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wykazywał, że powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji, obejmuje w całości fragment działki, dla którego wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy, co stanowi powierzchnię 15 700 m2, czyli 1,570 ha. Jest to wynikiem błędnego rozumienia przez organ terminu "powierzchnia zabudowy", zastosowanego w treści decyzji odmownej z 21maja 2018 r.

Skarżąca wyjaśniała, że planowana inwestycja nie obejmuje zabudowy usługowej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 55, a której szczególne przypadki wymieniono w tym punkcie. W rozporządzeniu wyszczególniono wśród przedsięwzięć inwestycje nazwane w pkt 50 jako "ośrodki wypoczynkowe" i do nich należy planowana inwestycja. Budynki wymienione w pkt 55 należą do odmiennej kategorii obiektów budowlanych wskazanych w ustawie Prawo budowlane jako należące do kategorii IX. W przeciwieństwie do obiektów planowanych na działce inwestora, kwalifikujących się do Kategorii III (inne niewielkie budynki jak m. in.: domy letniskowe), kategorii XIV (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne) oraz kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe). Ponadto, powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 2660 m2 (0,266 ha), czyli nie przekracza 0,5 ha, zatem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w tiret pierwsze, a tym bardziej w tiret drugie.

Skarżąca podniosła, że kierownik Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta negatywnie zaopiniował wniosek inwestora z dnia 16 sierpnia 2017 r., w zakresie dotyczącym dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej stwierdzając, iż wskazany dostęp do drogi publicznej stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem terenu pasa drogowego obecnie przebudowanej ul. Ż. we W. Zjazd określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy występuje w innej lokalizacji niż w dokumentacji projektowej przebudowy ul. Ż. we W. zgodnie z załączonym wyciągiem z dokumentacji. Niezależnie od braku możliwości sprawdzenia wzmiankowanej dokumentacji przebudowy ul. Ż., ta część sprzeciwu jest nieuzasadniona, bowiem lokalizacja planowanego zjazdu na działkę [..] nie może stać w sprzeczności z przebudową ul. Ż., ponieważ w koncepcji (część graficzna) załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zaplanowano żadnego zjazdu z ulicy Ż., a jedynie 1 zjazd z ul. S. Taka lokalizacja zjazdu nie może kolidować z pasem drogowym ul. Ż. Ponadto ul. Ż. jest drogą powiatową, a jej zarządcą jest Zarząd Drogowy dla Powiatu, zatem niezrozumiałe jest opiniowanie inwestycji w zakresie drogi powiatowej z Referatem Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego, skoro nie jest to organ upoważniony do uzgadniania decyzji w zakresie dróg powiatowych.

Organ II instancji negatywnie odniósł się do zjazdu z działku na ul. S. Skarżąca zaś stwierdziła, że argument dot. zagrożenia zdrowia i życia ludzi w przypadku lokalizacji zjazdu na działkę inwestora, jest nieuzasadniony. Wyjaśnił, że na działkę zaplanowano bowiem wyłącznie jeden zjazd, a najbliższy od planowanego zjazd istniejący znajduje się w odległości min. 290 m (pomiar dokonano na mapie w Systemie Informacji przestrzennej Miasta). Ponadto, z ul. S. krzyżują się 4 drogi gminne, z których zapewniono zjazd do licznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełnionej przez usługi turystyczne. Brak występowania wzdłuż ul. S. chodnika nie stanowiło bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi podczas uzgadniania i opiniowania lokalizacji i dostępności do tej zabudowy. Negatywne zaopiniowanie lokalizacji zjazdu na działkę inwestora jest sprzeczne ze stanem faktycznym związanym z bezpieczeństwem dostępności istniejącej już zabudowy. Przy każdej inwestycji w sposób oczywisty ruch kołowy wzrasta, ale nie może stanowić to automatycznej przesłanki do odmowy lokalizacji zjazdu. Tym bardziej, że dla inwestycji zaplanowano jeden zjazd, który jest bezpieczniejszy od większej ilości zjazdów.

W ocenie skarżącej, Kolegium w uzasadnieniu powinno dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musiałby zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, ale również brak w nim jakiegokolwiek przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Skarżąca wskazała, że efektem tego błędu jest wskazanie przepisów prawa jednakże bez dokonania analizy czy w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy znajdują one zastosowanie i w jakim zakresie. Błąd ten wynika z przyjęcia ustaleń organu I instancji bez sprawdzenia ich prawidłowości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan prawny i faktyczny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił także decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, wadliwa była przede wszystkim decyzja organu I instancji; organ odwoławczy przyjął ustalenia i argumentację organu I instancji bez większej refleksji i generalnie powielił rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Granice obszaru, na którym dokonywana jest analiza, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z ww. przepisów wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Odstępstwa od wskazanych zasad wymagają więc bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia wynikającego z analizy urbanistycznej. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Jak wynika z cytowanych przepisów rozporządzenia, wstępem do wyznaczenia obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenia stosownej analizy jest ustalenie parametrów frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, LEX nr 2446511). Ponadto, podkreśla się, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest takie, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg bądź ma nieregularny kształt, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, to jest zobowiązany wezwać inwestora do stosownych wyjaśnień. W takim wypadku akt stosowania prawa powinien uwzględnić wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zaplanowanej zabudowy (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 563/08, LEX nr 566703; WSA w Warszawie z dni 10 lutego 2015 r., IV SA/Wa 2522/14, LEX nr 1730391; NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna została oparta nie na danych zawartych we wniosku, a ustaleniach nie znajdujących oparcia w materiale aktowym. We wniosku w pkt II.B Ogólna charakterystyka inwestycji skarżąca Spółka wskazała, że wjazd na teren inwestycji zlokalizowany jest od ul. S., natomiast organ I instancji przyjął, że główny wjazd na działkę obywa się z ul. Ż. Już ta okoliczność powoduje, że wyznaczony obszar analizowany został w sposób niewątpliwie wadliwy, a zatem wszelkie wnioski co do braku kontynuacji funkcji nie znajdują oparcia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy to wnioskodawca jest inicjatorem postępowania i to on ustala jego zakres. Poprzez wniosek i sprecyzowane tak parametry inwestycji wskazuje oczekiwany przez niego zakres rozstrzygnięcia. Ma to niezmiernie istotne znaczenie chociażby przez pryzmat wskazanych przez wnioskodawcę poszczególnych elementów wniosku. Organ nie ma podstawy prawnej ingerować we wniosek poprzez dokonywanie w nim zmian - przedmiotowe postępowanie bowiem polega na wskazaniu przez organ czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest możliwa do realizacji w zakresie uszczegółowionym we wniosku. Tym bardziej, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, brak niezgodności zaś musi skutkować ustaleniem warunków zabudowy.

Reasumując tę część rozważań w sprawie został wadliwie wyznaczony obszar analizowany, bowiem organ wyznaczył go nie w oparciu o front działki, z którego odbywa się główny wjazd, który jak wskazał inwestor, odbywa się z ul. S. Na marginesie zaznaczyć należy, że miejscowość to jedno z najbardziej obleganych miejscowości w okresie letnim. Sądowi wiadomo, że znajduje się tam wiele miejsc zakwaterowania turystycznego, i to zarówno dużych ośrodków wypoczynkowych, lokalnych pensjonatów, hoteli, czy też kwater prywatnych. Już z tej racji trudno obronić zawężanie obszaru analizowanego do bliskiego sąsiedztwa inwestycji skoro w samej miejscowości na każdej ulicy przeplątają się obiekty o funkcji mieszkalnej, usług, użyteczności publicznej i wszelkiego rodzaju zakwaterowania turystycznego.

Kolejną podstawą decyzji odmownej było przyjęcie przez organy braku spełnienia przesłanki z przepisu pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie posiada zapewnienia gestora sieci wodno-kanalizacyjnej o odbiorze całości odprowadzanych z terenu inwestycji ścieków. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że skoro gestor sieci kanalizacyjnej oświadczył, że całości ścieków nie jest w stanie przyjąć z uwagi na niewystarczającą przepustowość sieci to pomimo, że inwestor zmodyfikował wniosek w taki sposób, że częściowo ścieki odprowadzi do projektowanych 10 zbiorników bezodpływowych to przesłanka zapewnienia uzbrojenia terenu nie została spełniona. Z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa niż 5m3 to ich gromadzenie lub oczyszczenia wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Jednakże, co istotne kwestia ta należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w aspekcie spełnienia wymogów w zakresie ustalenia warunków zabudowy istotnym jest, że inwestor zobowiązał się rozwiązać problem odbioru ścieków. Organ I instancji winien był wskazać na przepisy prawa, które czyniłyby zaproponowane rozwiązanie kwestii odprowadzania ścieków z terenu inwestycji nie do przyjęcia. Strona ani Sąd nie mają obowiązku domyślać się przesłanek, którymi kierował się organ przedstawiając takie stanowisko. Jeżeli obawy organu I instancji dotyczą zakresu oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, powinny być jednoznacznie przedstawione w uzasadnieniu. W przeciwnym wypadku, skoro takie uchybienie organu I instancji nie zostało wychwycone i naprawione przez organ odwoławczy, prawidłowość rozstrzygnięcia organów co do spełniania przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymyka się kontroli Sądu. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z 21 maja 2018 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, i 3 u.p.z.p., a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a zatem z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ostatnią podstawą decyzji negatywnej było przyjęcie przez orzekające organy braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy przyjęły, że inwestycję polegającą na budowie 40 budynków rekreacji indywidualnej, 2 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego pełniącego funkcję gastronomiczną należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., tj. zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt 54, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

–2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

–4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b)nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

–0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

–2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W świetle przywoływanego rozporządzenia przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są różnego typu budowle i towarzysząca im infrastruktura, zajmujące pewną powierzchnię, której wielkość jest cechą kwalifikującą przedsięwzięcie do grupy zabudowy przemysłowej, magazynowej (pkt 52), zabudowy mieszkaniowej (pkt 53), zabudowy usługowej, w tym centra handlowe (pkt 54), czy placówki usługowe (pkt 55), parkingi i garaże (pkt 56), w sytuacji, gdy stanowią główny przedmiot wniosku. Natomiast we wniosku skarżąca Spółka wskazała, że planowana inwestycja zakłada zespół 40 budynków rekreacji indywidualnej, pensjonatu, budynku usługowo-apartamentowego, budynku gastronomicznego oraz infrastruktury towarzyszącej. W uzasadnieniu kwalifikacji inwestycji pod zabudowę usługową organ I instancji, a za nim bezkrytycznie także Kolegium, skupiły się na powierzchni planowanej zabudowy pomijając jej rodzaj i zaznaczając jej umiejscowienie w otulinie Parku Krajobrazowego. W ocenie Sądu taka kwalifikacja inwestycji jest błędna i rację ma strona skarżąca, że planowana inwestycje należy kwalifikować jako ośrodek wypoczynkowy. W ocenie Sądu planowany zespół 40 budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych na wynajem okresowy nie dyskwalifikuje charakteru wypoczynkowego inwestycji. Przywoływane powyżej rozporządzenie dotyczące warunków technicznych w §3 pkt 7 zawiera definicję budynku rekreacji indywidualnej wskazując, że należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Nie sposób wywieść z tego charakteru usługowego budynków letniskowych, podobnie jak reszty planowanych do budowy obiektów.

Trudno wywnioskować z jakich powodów organ I instancji uznał, że w jego ocenie obiekty rekreacji indywidualnej nie powinny pełnić funkcji usługowej. W ocenie Sądu obiekty te pełniły będą funkcje wypoczynkową i taką funkcję dla nich przewidział inwestor. Rozważania organu I instancji w tym zakresie są niezrozumiałe. Skoro zatem planowaną inwestycje kwalifikować należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko to w świetle §3 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego stanowiącego, że na terenie Parku wprowadzono zakaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), inwestycja skarżącej Spółki nie jest wykluczona na terenie Parku ani w jego otulinie. Rozważając możliwość realizacji inwestycji w świetle przepisów odrębnych wskazać należy na ustawowo określony cel otuliny, stanowiący podstawę do formułowania (w warunkach danej sprawy) ograniczeń w sferze możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości położonej w otulinie. Definicję otuliny zawiera art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody stanowiąc, iż otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczona jest indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy badając zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi organ orzekający nie jest władny domagać się przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wymóg ten – w sytuacji, gdy taka decyzja będzie wymagana dla inwestycji – materializuje się dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Idąc dalej w rozważaniach podkreślić należy, że wskazanie we wniosku odległości umiejscowienia projektowanych budynków od drogi nie może być przedmiotem rozstrzygania na tym etapie. Bowiem poprzez wyznaczenie linii zabudowy organ władny do wydania decyzji o warunkach zabudowy wiążąco określi w jakiej odległości będą mogły powstać budynki. Natomiast możliwość szczegółowej lokalizacji na działce będzie przedmiotem orzekania na etapie pozwolenia na budowę, gdzie weryfikowane są odległości od granic działek, dróg i sąsiednich obiektów.

W ramach wytycznych składanych organom orzekającym Sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższe rozważania. W tym zadbają o sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej z zachowaniem wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), zakreślając obszar analizowany w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność frontu działki i rozważą czy omawiana inwestycja z racji profilu działalności dominującego na terenie miasta W. nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa. W tym celu powinny jednoznacznie ustalić, od strony której ulicy będzie następował główny wjazd na działkę nr [..]. Dopiero po prawidłowym dopełnieniu tej czynności możliwe będzie właściwe przeanalizowanie sąsiedniej (w szerokim rozumieniu) zabudowy i rozstrzygnięcie co do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Zweryfikuje organ także spełnienie przesłanki zapewnienia inwestycji wystarczającego uzbrojenia terenu oraz raz jeszcze przeanalizuje czy istnieją przepisy odrębne uniemożliwiające realizację inwestycji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wydana została co najmniej przedwcześnie. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak punkcie I wyroku w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1460 zł, obejmującą kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu oraz kwotę 960 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, stanowiącą dwukrotność stawki minimalnej ustalonej na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 268).