Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 646/18 w sprawie ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi H. Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w Ś. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

H. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ś. (dalej jako Spółka) w piśmie z 16 sierpnia 2017 r. wniosła do Burmistrza Władysława o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki nr [...] obręb W. [...], w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie [...] budynków rekreacji indywidualnej, [...] budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego pełniącego funkcję gastronomiczną.

Organ pierwszej instancji w pismach z 1 września 2017 r. oraz 10 października 2017 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonego wniosku. Po wstępnej analizie, Burmistrz poinformował inwestora, że wnioskowane przedsięwzięcie może kwalifikować się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W związku z powyższym, zgodnie z art. 71 ust 2. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) pouczył inwestora, że konieczne może być uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wskazano ponadto, że nieuzupełnienie wniosku o ww. decyzję nie będzie traktowane jako brak formalny, lecz jej dostarczenie jest niezbędne do oceny czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy jest zgodna z przepisami odrębnymi - w tym przypadku z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Inwestor w odpowiedzi poinformował organ, iż planowane przedsięwzięcie mogłoby kwalifikować się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale na podstawie § 3 ust. 1 pkt 50, który to przepis traktuje o ośrodkach wypoczynkowych. Z uwagi jednak na fakt, iż teren inwestycji znajduje się na terenach zabudowanych, podane w rozporządzeniu wartości maksymalne dla parametru powierzchni zabudowy, w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania.

Następnie 15 listopada 2017 r. ponownie organ pierwszej instancji poinformował inwestora o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Zawiadomieniem z 9 listopada Burmistrz W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku ustaleń organ objął analizą obszar o zasięgu 80,7 m w każdym kierunku od terenu objętego inwestycją. Wykazał, że w obszarze objętym analizą występują tereny rolne, tereny ogrodów działkowych oraz tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Na wschód od terenu inwestycji występują budynki mieszkalne, które w części pełnią także funkcję usługową zakwaterowania turystycznego. Jest to jednak funkcja dodatkowa, która nie zmienia ich podstawowego przeznaczenia tj. mieszkalnego. Z uwagi na fakt, iż inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która całościowo pełnić ma funkcję usługową zakwaterowania turystycznego oraz kwalifikowana jest przez wnioskodawcę jako ośrodek wypoczynkowy, organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest terenów o tożsamej funkcji. W związku z powyższym wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ I instancji stwierdził brak możliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia jako ośrodka wypoczynkowego, z uwagi na funkcję projektowanych [...] budynków rekreacji indywidualnej (kategoria III kwalifikacji obiektów budowlanych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Kolejne projektowane dwa budynki zakwalifikowane zostały przez inwestora jako budynki usługowe zakwaterowania turystycznego (kategoria XIV kwalifikacji obiektów budowlanych), natomiast projektowany budynek usługowy o funkcji gastronomicznej został zakwalifikowany przez inwestora do kategorii XVII. Zdaniem Burmistrza, budynki rekreacji indywidualnej zgodnie ze stanem prawnym nie powinny pełnić funkcji usługowej zakwaterowania turystycznego, chociażby z uwagi na przynależność do odrębnej kategorii kwalifikacji obiektów budowlanych niż budynki zakwaterowania turystycznego zgodnie z przytoczoną wyżej ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z treści wniosku i uzupełnień wynika w ocenie organu I instancji, iż projektowane budynki rekreacji indywidualnej w praktyce będą stanowić bazę noclegową stworzoną na terenie objętym inwestycją, skoro łącznie z pozostałą zabudową mają stworzyć jeden zwarty teren ośrodka wypoczynkowego.

Ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie braku kontynuacji funkcji planowanej inwestycji względem funkcji terenów występujących w obszarze analizowanym, Burmistrz odstąpił od wyznaczania pozostałych parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji.

Ponadto, organ I instancji dokonał analizy pod względem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ww. ustawy. Działka nr [...] obręb W. [...] położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej ul. Sucharskiego oraz drodze powiatowej ul. Żeromskiego, z której to odbywa się główny wjazd na teren objęty inwestycją. Przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie wymaga przeznaczenia gruntu na tereny nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi klasoużytek, zatem teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolejnym badanym przez organ I instancji aspektem mającym wpływ na odmowę wydania warunków zabudowy było ustalenie czy planowanej inwestycji zostało zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. będące gestorem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na obszarze gm. Władysławowo, stwierdziło, że jest w stanie zapewnić dostawę wody dla wnioskowanej inwestycji, natomiast nie jest w stanie przyjąć ścieków sanitarnych w podanej ilości, która wynosi 65 m3/dobę.

Inwestor w związku z brakiem możliwości odprowadzenia takiej ilości ścieków wystąpił o budowę 10 zbiorników bezodpływowych o pojemności 10 m3 każdy, jako rozwiązanie alternatywne do czasu uzyskania możliwości podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji stwierdził jednak, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. W pasie drogowym drogi powiatowej ul. Ż. występuje istniejąca sieć kanalizacji sanitarnej, ale istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na dobową ilość odprowadzanych ścieków. Wobec tego organ stwierdził, że budowa [...] budynków rekreacji indywidualnej, [...] budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego o funkcji gastronomicznej jest przedsięwzięciem przewyższającym przepustowość istniejącego układu sieci infrastruktury technicznej.

Następnie Burmistrz W. w związku z przepisami odrębnymi, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skierował pismo do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z wnioskiem o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji w przedmiotowej sprawie, z uwagi na położenie terenu inwestycji w otulinie N.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji w trybie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.), o czym świadczy pismo z dnia [...] grudnia 2017 r.

W dniu 9 stycznia 2018 r. Burmistrz zawiadomił strony o zakończeniu postępowania na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.. Na skutek wydanego zawiadomienia, inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Burmistrz zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie pisemnej zgody na fakultatywne zawieszenie prowadzonego postępowania. Stanowisko na piśmie w powyższym zakresie wyraził wyłącznie Starosta Pucki, który zgodził się na zawieszenie postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obręb W. [...].

Organ w wydanej decyzji stwierdził, że ustalenie pozytywnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki nr [...] obręb W. [...], w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie [...] budynków rekreacji indywidualnej, [...] budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego o funkcji gastronomicznej nie jest możliwe. Teren objęty inwestycją nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy na terenie objętym analizą. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu było niewystarczające dla realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz brak przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, dało podstawy do stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska.

W odwołaniu Spółka wskazała, że organ nieprawidłowo odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Spółki organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 98 K.p.a. żądając od pozostałych stron postępowania, by w terminie 14 dni, na piśmie zajęły swoje stanowisko w sprawie wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania. Spółka podkreśliła, że Burmistrz nie był uprawniony domagania się od stron oświadczeń wyrażających zgodę. Ponadto organ winien był wydać postanowienie o odmowie zawieszenia, a strona powinna być pouczona o prawie zaskarżenia tego aktu. Zatem według Spółki zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem procedury mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ostateczne rozstrzygnięcie wydane zostało bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku strony o zawieszenie postępowania.

Spółka podniosła, że spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 - by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie jest jednoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ I instancji nie wskazał w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstaw prawnych dla uznania zaproponowanego sposobu uzbrojenia terenu, poprzez budowę 10 bezodpływowych zbiorników o pojemności 10 m³ każdy, za niewystarczający czym naruszył przepis art.107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto Spółka podkreśliła, że przez wskazane uchybienia prawa procesowego zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia. W zaskarżonej decyzji znalazło się uzasadnienie, w którym wskazano argumenty przemawiające za jej wydaniem i jednocześnie w uzasadnieniu tym brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśniało dlaczego budynki rekreacji indywidualnej będą pełnić funkcję zakwaterowania turystycznego wskazując przy tym słusznie, że będą pełnić funkcję noclegową. Budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku rodzinnego tym samym oczywistym jest, że budynki pełnią funkcję noclegową. Nie oznacza to jednak pełnienia funkcji zakwaterowania turystycznego. Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia swoich podstawowych funkcji. Wskutek sprzeczności uzasadnienia decyzji z jej rozstrzygnięciem adresat decyzji nie jest w stanie ustalić powodów podjęcia takiej decyzji o w rezultacie sentencja decyzji jest pozbawiona uzasadnienia prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek ustawowych. Analiza dokumentacji tekstowej i graficznej jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji kompleksowego zakwaterowania turystycznego, którą można by odnieść do planowanej na działce nr [...] inwestycji w zakresie wskaźników, parametrów i współczynników przewidzianych przepisami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Skutkiem powyższego planowana przez inwestora budowa obiektów objętych wnioskiem byłaby w oderwaniu od zastanego zespołu urbanistycznego dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ogródków działkowych i terenów rolnych. Prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie oceny organu I instancji odnośnie do pozostałych ustawowych przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. nie budzi w ocenie organu odwoławczego uzasadnionych zastrzeżeń czy wątpliwości, ponieważ znajduje odzwierciedlenie w załączonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium w odpowiedzi na zarzut odnośnie do braku zastosowania przez organ I instancji przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania wynikającej z art. 98 § 1 K.p.a. wyjaśniło, że do dnia wydania decyzji w sprawie poza Starostą Puckim nie odnotowano wpływu oświadczeń pozostałych stron postępowania, w których strony te wyraziły by zgodę na zawieszenie postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w rozumieniu przywołanego przepisu prawa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przewidziane przywołanym przepisem prawa przesłanki zawieszenia muszą wystąpić łącznie, a złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 K.p.a. "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania.

Kolegium komentując brak zachowania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy zwróciło uwagę, iż organ I instancji w oparciu o ustalenia wynikające z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazał, iż tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie została zachowana z uwagi na brak kontynuacji planowanej zabudowy z przeznaczeniem zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Teren planowanej inwestycji obejmuje bowiem część działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2. Obecnie obszar działki nr [...] stanowi grunt częściowo przekształcony z uwagi na wcześniejsze zainwestowanie - zgodnie z zapisami ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem Tr-tereny różne. Z uwagi na brak dotychczasowych działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce postępowała sukcesja roślinna z udziałem zieleni wysokiej. Z wniosku inwestora i jego modyfikacji wynikało, że zamiarem inwestora jest budowa zespołu [...] budynków rekreacji indywidualnej, [...] budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego o funkcji gastronomicznej. Organ II instancji zauważył, że zgodnie z tym co podał inwestor, przyrost powierzchni zabudowy wyniesie [...] m2 a powierzchnia biologicznie czynna ma obejmować obszar [...] m2, zaś powierzchnie utwardzone wynosić będą [...] m2. Łączna powierzchnia która ulegnie przekształceniu wyniesie przynajmniej [...] m2. Dalej we wniosku wskazano, że dla planowanej zabudowy przewiduje się realizację [...] miejsc postojowych co wyliczone zostało na podstawie wskaźnika 1mp/1 jednostkę mieszkalną (domek, pokój pensjonatowy/apartamentowy) oraz 1mp na każde 50 m2 powierzchni użytkowej usług. Zgodnie z tym co podał inwestor kwalifikuje się całość przedsięwzięcia jako ośrodek wypoczynkowy. Odnosząc się do przyjętego przez inwestora założenia organ I instancji wyjaśnił, że uwzględniając funkcję planowanych [...] budynków rekreacji indywidualnej stanowiących w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane kategorię III kwalifikacji obiektów budowlanych brak było podstaw do zakwalifikowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego jako ośrodek wypoczynkowy, ponieważ obiekty te nie powinny pełnić funkcji usługowej. Kolejne dwa planowane budynki zakwalifikowane zostały jako budynki usługowego zakwaterowania turystycznego (kategoria XIV kwalifikacji obiektów budowlanych) natomiast budynek usługowy o funkcji gastronomicznej został zakwalifikowany do kategorii XVII.

Kolejną przesłanką, stanowiącą podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem którą badał organ II instancji była przesłanka uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. tj. brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych organ zaliczył regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Kolegium podkreśliło, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Kolegium wskazało, że organ I instancji słusznie zaliczył planowane przedsięwzięcie do inwestycji określonej w § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U poz. 71 z 2016 r.) jako zabudowę usługową inna niż wymieniona w pkt. 54. Dlatego też Burmistrz zwrócił się do inwestora o przedłożenie (w razie konieczności) decyzji środowiskowej w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia lub dokumentu świadczącego o zakończeniu postępowania związanego z oceną oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W dniu [...] listopada 2017 r., inwestor zwrócił się do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednak z uwagi na zmianę planów inwestycyjnych wniosek ten został wycofany w dniu [...] listopada 2017 r.

Kolegium wskazało, za ustaleniami Burmistrza, że powierzchnia terenu objętego inwestycją wynosi [...] m2 z czego przewiduje się powierzchnię zabudowy na poziomie [...] m2, zaś powierzchnia biologicznie czynna ma obejmować obszar [...] m2 a powierzchnie utwardzone będą stanowiły obszar [...] m2. Tym samym deklarowana powierzchnia zainwestowania w obrębie terenu inwestycji wynosi [...] m2. W konsekwencji tych ustaleń kryterium powierzchniowe określone ww. przepisem rozporządzenia zostało zachowane. Wskazując powierzchnię zabudowy podlegającą weryfikacji pod względem potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko organ I instancji nie wskazał powierzchni generowanej przez [...] budynków rekreacji indywidualnej, które z samej definicji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U poz. 1422 z 2015 r.) nie powinny pełnić funkcji usługowej. Ponadto inwestor deklaruje, że wnioskowane przedsięwzięcie będzie pierwszym etapem całej inwestycji która docelowo ma zostać zrealizowana na terenie działki nr [...]. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji pozwoliłoby na ustalenie czy w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia nie doszłoby do skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozumieniu przepisu art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oddziaływanie skumulowane jest jednym z warunków decydujących o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Kolegium uznało, że wobec powyższego, mając na uwadze przywołany przepis § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wykazał potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Dodatkowo organ I instancji uwzględniając położenie działki nr [...] obręb W. [...] w granicach Otuliny N. tj. terenu objętego przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 142/VTI/ll z dnia 27 kwietnia 2011 r., w sprawie N. w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z wnioskiem o uzgodnienie projektu zaskarżonej decyzji. Organ uzgadniający w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., przywołał m.in. przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. ustawy zgodnie z którym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Organy orzekające zaznaczyły, iż § 3 przywołanej uchwały zabrania realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem, w ocenie Kolegium, Burmistrz trafnie stwierdził i wykazał brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. przepisami regulującymi kwestie związane z ochroną środowiska.

Kolegium w zaskarżonej decyzji podzieliło również zdanie organu I instancji odnośnie do braku podstaw do uznania, by planowana zabudowa mogła znaleźć odniesienie w stosunku do istniejącej zabudowy sąsiedniej w zakresie kontynuacji funkcji. Ponadto z wyników przeprowadzonej analizy sąsiedztwa wynika, iż co najmniej w części planowana inwestycja byłaby niezgodna z przeprowadzoną analizą w zakresie istniejącego zainwestowania w sąsiedztwie dróg. Z przedłożonej przez inwestora koncepcji zagospodarowania wynika, że planowane obiekty miałyby być położone w odległości min. 15,00 m od i 25 m strony ul. S. oraz 22 m od ul. Ż. przy czym budynek usługowy o funkcji gastronomicznej miałby zostać zrealizowany w granicy z działką drogową o nr [...] tj. ul. S.. Doszłoby do wówczas do naruszenia przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych stanowiącym, że minimalna odległość dla zabudowy w terenie zabudowy od drogi gminnej wynosi 6 m. Uwzględniając fakt, iż zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich jest w odległości od około 5,2 m do 14,6 m od linii rozgraniczającej tereny działek drogowych organ wykazał brak zgodności planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. W pkt. 5 analizy autor szczegółowo przedstawił szerokości elewacji frontowych występujących w zabudowie sąsiedniej, gdzie wartości te kształtują się na poziomie od ok. 6 m do ok. 8,3 m w związku z czym przyjmując koncepcję inwestora, który zakłada, że każdy budynek rekreacji indywidualnej będzie miał szerokość elewacji frontowej na poziomie 4,5 m a budynek gastronomiczny na poziomie 10,2 m, budynek usługowo-apartamentowy do 32,82 m zaś budynek pensjonatu do 77,00 m zasadnie uznano, iż żaden z planowanych obiektów w tym zakresie nie dopasowałby się do istniejącego zagospodarowania.

Kolegium podsumowało, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest uwarunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych. Analiza dokumentacji tekstowej i graficznej jednoznacznie wskazała, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji kompleksowego zakwaterowania turystycznego, którą można by odnieść do planowanej na działce nr [...] inwestycji w zakresie wskaźników, parametrów i współczynników przewidzianych przepisami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Skutkiem powyższego planowana przez inwestora budowa obiektów objętych wnioskiem byłaby w oderwaniu od zastanego zespołu urbanistycznego dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ogródków działkowych i terenów rolnych. Prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie oceny organu I instancji odnośnie pozostałych ustawowych przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. nie budzi w ocenie organu odwoławczego uzasadnionych zastrzeżeń czy wątpliwości, ponieważ znajduje odzwierciedlenie w załączonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła H. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy;

– art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

– art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

– art. 123 K.p.a. poprzez brak wydania w toku postępowania postanowienia w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego;

– art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż nie można w sprawie zastosować rozwiązania w postaci zbiorników bezodpływowych;

– art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania warunków zabudowy;

– art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu;

– art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z § 3 ust. 1 pkt 50 lit a i b oraz § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy ośrodka wypoczynkowego położonego w terenie zurbanizowanym;

– art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji z dnia 21 maja 2018 r. podstaw prawnych dla uznania zaproponowanego sposobu uzbrojenia terenu za niewystarczający.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wyjaśniła, że w analizowanym obszarze zakres kontynuacji funkcji będzie zapewniony, bowiem gabaryty, forma i usytuowanie na działce istniejącej zabudowy są tak zróżnicowane, że dla inwestycji polegającej na budowie budynków wchodzących w skład ośrodka wypoczynkowego, również można znaleźć "dobre sąsiedztwo" w tym zakresie. W związku z faktem, że budynek gastronomii został zlokalizowany (w koncepcji) przy granicy z działką drogową, należy przeanalizować zgodność tej lokalizacji z przepisami prawa w kontekście obowiązku wyznaczenia w decyzji linii zabudowy. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obiekty budowlane przy drodze gminnej, w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Art. 43 ust. 2 dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania administracyjnego, zarządca drogi (Burmistrz W.) odmówił udzielania zgody na usytuowanie budynku przy granicy z drogą (informacja w załączniku nr 2 do decyzji z dnia [...] maja 2018 r.), nie mogło to jednak stanowić przesłanki do odmowy wydania warunków zabudowy. Organ powinien wyznaczyć linię zabudowy, która byłaby zaakceptowana przez zarządcę drogi i wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Odnośnie do art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Spółka wskazała, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z dwiema drogami publicznymi: pasem drogowym ul. S. i pasem drogowym ul. Ż. i ma zapewniony dostęp bezpośrednio z obu tych dróg. Tym samym warunek ten należy uważać za spełniony.

W ocenie skarżącej wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 wymóg aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zatem nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z orzecznictwem gwarancja obsługi w zakresie infrastruktury, może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca taką obsługę. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem inwestycyjnym i zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Skarżąca wyjaśniła, że samo zapewnienie odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych, w przypadku braku możliwości ich odbioru przez sieć kanalizacji sanitarnej, jest praktyką powszechną, dopuszczoną przez rozporządzenie wykonawcze ustawy Prawo budowlane (§ 26 ust. 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i jest uznawane za spełnienie warunku art. 61, ust. 1 pkt 3.

Odnosząc się do art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wskazała, że na mapie zasadniczej do celów projektów teren działki nr ew. [...] jest oznaczony symbolem "Bp", co stanowi oznaczenie dla "zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy" (§ 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W czasie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren działki stanowił oznaczony symbolem Tr - tereny różne. Teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Następnie analizując art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wskazała, że planowana inwestycja jest ośrodkiem wypoczynkowym, a działka jest zlokalizowana na terenie otuliny N.. Nie jest jednak umiejscowiona poza terenami zurbanizowanymi, zatem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w lit. a. Ponadto powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi [...] m2 ([...] ha), czyli nie przekracza [...] ha, zatem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w lit. b.

Organ I instancji, w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wykazywał, że powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji, obejmuje w całości fragment działki, dla którego wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy, co stanowi powierzchnię [...] m2, czyli [...] ha. Jest to wynikiem błędnego rozumienia przez organ terminu "powierzchnia zabudowy", zastosowanego w treści decyzji odmownej z [...] maja 2018 r.

Skarżąca wyjaśniała, że planowana inwestycja nie obejmuje zabudowy usługowej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 55, a której szczególne przypadki wymieniono w tym punkcie. W rozporządzeniu wyszczególniono wśród przedsięwzięć inwestycje nazwane w pkt 50 jako "ośrodki wypoczynkowe" i do nich należy planowana inwestycja. Budynki wymienione w pkt 55 należą do odmiennej kategorii obiektów budowlanych wskazanych w ustawie Prawo budowlane jako należące do kategorii IX. W przeciwieństwie do obiektów planowanych na działce inwestora, kwalifikujących się do Kategorii III (inne niewielkie budynki jak m. in.: domy letniskowe), kategorii XIV (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne) oraz kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe). Ponadto, powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi [...] m2 ([...] ha), czyli nie przekracza 0,5 ha, zatem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w tiret pierwsze, a tym bardziej w tiret drugie.

Skarżąca Spółka podniosła, że kierownik Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta we W. negatywnie zaopiniował wniosek inwestora z dnia [...] sierpnia 2017 r., w zakresie dotyczącym dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej stwierdzając, iż wskazany dostęp do drogi publicznej stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem terenu pasa drogowego obecnie przebudowanej ul. Ż. we W.. Zjazd określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy występuje w innej lokalizacji niż w dokumentacji projektowej przebudowy ul. Ż. we W. zgodnie z załączonym wyciągiem z dokumentacji. Niezależnie od braku możliwości sprawdzenia wzmiankowanej dokumentacji przebudowy ul. Ż., ta część sprzeciwu jest nieuzasadniona, bowiem lokalizacja planowanego zjazdu na działkę [...] nie może stać w sprzeczności z przebudową ul. Ż., ponieważ w koncepcji (część graficzna) załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zaplanowano żadnego zjazdu z ulicy Ż., a jedynie 1 zjazd z ul. S.. Taka lokalizacja zjazdu nie może kolidować z pasem drogowym ul. Ż.. Ponadto ul. Ż. jest drogą powiatową, a jej zarządcą jest Zarząd Drogowy dla Powiatu P. i W., zatem niezrozumiałe jest opiniowanie inwestycji w zakresie drogi powiatowej z Referatem Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego we W., skoro nie jest to organ upoważniony do uzgadniania decyzji w zakresie dróg powiatowych.

Organ II instancji negatywnie odniósł się do zjazdu z działku na ul. S.. Skarżąca zaś stwierdziła, że argument dotyczący zagrożenia zdrowia i życia ludzi w przypadku lokalizacji zjazdu na działkę inwestora, jest nieuzasadniony. Spółka wyjaśniła, że na działkę zaplanowano bowiem wyłącznie jeden zjazd, a najbliższy od planowanego zjazd istniejący znajduje się w odległości min. 290 m (pomiar dokonano na mapie w Systemie Informacji przestrzennej Miasta W.). Ponadto, z ul. S. krzyżują się 4 drogi gminne, z których zapewniono zjazd do licznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełnionej przez usługi turystyczne. Brak występowania wzdłuż ul. Sucharskiego chodnika nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi podczas uzgadniania i opiniowania lokalizacji i dostępności do tej zabudowy. Negatywne zaopiniowanie lokalizacji zjazdu na działkę inwestora jest sprzeczne ze stanem faktycznym związanym z bezpieczeństwem dostępności istniejącej już zabudowy. Przy każdej inwestycji w sposób oczywisty ruch kołowy wzrasta, ale nie może stanowić to automatycznej przesłanki do odmowy lokalizacji zjazdu. Tym bardziej, że dla inwestycji zaplanowano jeden zjazd, który jest bezpieczniejszy od większej ilości zjazdów.

W ocenie skarżącej Spółki, Kolegium w uzasadnieniu powinno dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musiałby zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, ale również brak w nim jakiegokolwiek przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Skarżąca wskazała, że efektem tego błędu jest wskazanie przepisów prawa jednakże bez dokonania analizy czy w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy znajdują one zastosowanie i w jakim zakresie. Błąd ten wynika z przyjęcia ustaleń organu I instancji bez sprawdzenia ich prawidłowości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan prawny i faktyczny sprawy.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że poddana kontroli była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Granice obszaru, na którym dokonywana jest analiza, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z ww. przepisów wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Odstępstwa od wskazanych zasad wymagają więc bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia wynikającego z analizy urbanistycznej. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Jak wynika z przytoczonych przepisów rozporządzenia, wstępem do wyznaczenia obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenia stosownej analizy jest ustalenie parametrów frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15). Ponadto, podkreśla się, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest takie, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg bądź ma nieregularny kształt, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, to jest zobowiązany wezwać inwestora do stosownych wyjaśnień. W takim wypadku akt stosowania prawa powinien uwzględnić wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zaplanowanej zabudowy (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 563/08, WSA w Warszawie z dni 10 lutego 2015 r., IV SA/Wa 2522/14, NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, wskazać należy, że przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna została oparta nie na danych zawartych we wniosku, a ustaleniach nie znajdujących oparcia w materiale aktowym. We wniosku w pkt II.B Ogólna charakterystyka inwestycji skarżąca Spółka wskazała, że wjazd na teren inwestycji zlokalizowany jest od ul. S., natomiast organ I instancji przyjął, że główny wjazd na działkę obywa się z ul. Ż. Już ta okoliczność powoduje, że wyznaczony obszar analizowany został w sposób niewątpliwie wadliwy, a zatem wszelkie wnioski co do braku kontynuacji funkcji nie znajdują oparcia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy to wnioskodawca jest inicjatorem postępowania i to on ustala jego zakres. Poprzez wniosek i sprecyzowane tak parametry inwestycji wskazuje oczekiwany przez niego zakres rozstrzygnięcia. Ma to niezmiernie istotne znaczenie chociażby przez pryzmat wskazanych przez wnioskodawcę poszczególnych elementów wniosku. Organ nie ma podstawy prawnej ingerować we wniosek poprzez dokonywanie w nim zmian - przedmiotowe postępowanie bowiem polega na wskazaniu przez organ czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest możliwa do realizacji w zakresie uszczegółowionym we wniosku. Tym bardziej, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, brak niezgodności zaś musi skutkować ustaleniem warunków zabudowy.

Podsumowując tę część rozważań w sprawie Sąd stwierdził, że wadliwie został wyznaczony obszar analizowany, bowiem organ wyznaczył go nie w oparciu o front działki, z którego odbywa się główny wjazd, który jak wskazał inwestor, odbywa się z ul. S..

Nadto Sąd stwierdził, że miejscowość W. to jedno z najbardziej obleganych miejscowości w okresie letnim i Sądowi wiadomo, że znajduje się tam wiele miejsc zakwaterowania turystycznego, i to zarówno dużych ośrodków wypoczynkowych, lokalnych pensjonatów, hoteli, czy też kwater prywatnych. Już z tej racji trudno obronić zawężanie obszaru analizowanego do bliskiego sąsiedztwa inwestycji skoro w samej miejscowości na każdej ulicy przeplątają się obiekty o funkcji mieszkalnej, usług, użyteczności publicznej i wszelkiego rodzaju zakwaterowania turystycznego.

Sąd wskazał, że kolejną podstawą decyzji odmownej było przyjęcie przez organy braku spełnienia przesłanki z przepisu pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie posiada zapewnienia gestora sieci wodno-kanalizacyjnej o odbiorze całości odprowadzanych z terenu inwestycji ścieków. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że skoro gestor sieci kanalizacyjnej oświadczył, że całości ścieków nie jest w stanie przyjąć z uwagi na niewystarczającą przepustowość sieci to pomimo, że inwestor zmodyfikował wniosek w taki sposób, że częściowo ścieki odprowadzi do projektowanych 10 zbiorników bezodpływowych to przesłanka zapewnienia uzbrojenia terenu nie została spełniona.

Z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa niż 5 m3 to ich gromadzenie lub oczyszczenia wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Jednakże, co istotne kwestia ta należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w aspekcie spełnienia wymogów w zakresie ustalenia warunków zabudowy istotnym jest, że inwestor zobowiązał się rozwiązać problem odbioru ścieków. Organ I instancji winien był wskazać na przepisy prawa, które czyniłyby zaproponowane rozwiązanie kwestii odprowadzania ścieków z terenu inwestycji nie do przyjęcia. Strona ani Sąd nie mają obowiązku domyślać się przesłanek, którymi kierował się organ przedstawiając takie stanowisko. Jeżeli obawy organu I instancji dotyczą zakresu oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, powinny być jednoznacznie przedstawione w uzasadnieniu. W przeciwnym wypadku, skoro takie uchybienie organu I instancji nie zostało wychwycone i naprawione przez organ odwoławczy, prawidłowość rozstrzygnięcia organów co do spełniania przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymyka się kontroli Sądu. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza W. z [...] maja 2018 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, i 3 u.p.z.p., a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a zatem z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do przyjętej przez organy administracji podstawy wydania decyzji negatywnej jaką było stwierdzenie braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi Sąd uznał, że stanowisko to jest błędne.

Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy przyjęły, że inwestycję polegającą na budowie [...] budynków rekreacji indywidualnej, [...] budynków usługowych zakwaterowania turystycznego oraz budynku usługowego pełniącego funkcję gastronomiczną należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., tj. zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 54, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W świetle przywoływanego rozporządzenia przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są różnego typu budowle i towarzysząca im infrastruktura, zajmujące pewną powierzchnię, której wielkość jest cechą kwalifikującą przedsięwzięcie do grupy zabudowy przemysłowej, magazynowej (pkt 52), zabudowy mieszkaniowej (pkt 53), zabudowy usługowej, w tym centra handlowe (pkt 54), czy placówki usługowe (pkt 55), parkingi i garaże (pkt 56), w sytuacji, gdy stanowią główny przedmiot wniosku. Natomiast we wniosku skarżąca Spółka wskazała, że planowana inwestycja zakłada zespół [...] budynków rekreacji indywidualnej, pensjonatu, budynku usługowo-apartamentowego, budynku gastronomicznego oraz infrastruktury towarzyszącej. W uzasadnieniu kwalifikacji inwestycji pod zabudowę usługową organ I instancji, a za nim bezkrytycznie także Kolegium, skupiły się na powierzchni planowanej zabudowy pomijając jej rodzaj i zaznaczając jej umiejscowienie w otulinie N.. W ocenie Sądu taka kwalifikacja inwestycji jest błędna i rację ma strona skarżąca, że planowana inwestycje należy kwalifikować jako ośrodek wypoczynkowy. W ocenie Sądu planowany zespół [...] budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych na wynajem okresowy nie dyskwalifikuje charakteru wypoczynkowego inwestycji. Przywoływane powyżej rozporządzenie dotyczące warunków technicznych w § 3 pkt 7 zawiera definicję budynku rekreacji indywidualnej wskazując, że należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Nie sposób wywieść z tego charakteru usługowego budynków letniskowych, podobnie jak reszty planowanych do budowy obiektów.

Trudno wywnioskować z jakich powodów organ I instancji uznał, że w jego ocenie obiekty rekreacji indywidualnej nie powinny pełnić funkcji usługowej. W ocenie Sądu obiekty te pełniły będą funkcję wypoczynkową i taką funkcję dla nich przewidział inwestor. Rozważania organu I instancji w tym zakresie są niezrozumiałe. Skoro zatem planowaną inwestycje kwalifikować należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko to w świetle § 3 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie N. stanowiącego, że na terenie Parku wprowadzono zakaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), inwestycja skarżącej Spółki nie jest wykluczona na terenie Parku ani w jego otulinie. Rozważając możliwość realizacji inwestycji w świetle przepisów odrębnych wskazać należy na ustawowo określony cel otuliny, stanowiący podstawę do formułowania (w warunkach danej sprawy) ograniczeń w sferze możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości położonej w otulinie. Definicję otuliny zawiera art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody stanowiąc, iż otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczona jest indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy badając zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi organ orzekający nie jest władny domagać się przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wymóg ten – w sytuacji, gdy taka decyzja będzie wymagana dla inwestycji – materializuje się dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wskazanie we wniosku odległości umiejscowienia projektowanych budynków od drogi nie może być przedmiotem rozstrzygania na tym etapie. Bowiem poprzez wyznaczenie linii zabudowy organ władny do wydania decyzji o warunkach zabudowy wiążąco określi w jakiej odległości będą mogły powstać budynki. Natomiast możliwość szczegółowej lokalizacji na działce będzie przedmiotem orzekania na etapie pozwolenia na budowę, gdzie weryfikowane są odległości od granic działek, dróg i sąsiednich obiektów.

W ramach wytycznych składanych organom orzekającym Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższe rozważania. Organy powinny zadbać o sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej z zachowaniem wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), zakreślając obszar analizowany w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność frontu działki i rozważą czy omawiana inwestycja z racji profilu działalności dominującego na terenie miasta W. nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa. W tym celu powinny jednoznacznie ustalić, od strony której ulicy będzie następował główny wjazd na działkę nr [...]. Dopiero po prawidłowym dopełnieniu tej czynności możliwe będzie właściwe przeanalizowanie sąsiedniej (w szerokim rozumieniu) zabudowy i rozstrzygnięcie co do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Organ powinien zweryfikować także spełnienie przesłanki zapewnienia inwestycji wystarczającego uzbrojenia terenu oraz raz jeszcze przeanalizować czy istnieją przepisy odrębne uniemożliwiające realizację inwestycji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż zgodnie z powyższymi przepisami orzekające organy pozostają związane oświadczeniem inwestora (wnioskodawcy) wskazującego tzw. front działki, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z powyższych przepisów zakłada, że określenie tzw. frontu działki pozostaje okolicznością obiektywną, a jej ustalenie należy do organów badających stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.) i § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż "na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy, badając zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi,organ orzekający nie jest władny domagać się przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wymóg ten - w sytuacji, gdy taka decyzja będzie wymagana dla inwestycji - materializuje się dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenia na budowę", wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana;

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuzasadnione zanegowanie przez Sąd pierwszej instancji granic obszaru wyznaczonego przez organy celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnych ocen w zakresie podstaw faktycznych oraz legalności objętych kontrolą sądowa rozstrzygnięć administracyjnych;

4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez przyjęcie własnych, niepopartych zebranymi przez organy dowodami ustaleń faktycznych odnośnie celowości rozszerzenia obszaru podanego analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanych w sprawie decyzji;

5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji niedotkniętych istotnymi naruszeniami prawa procesowego i materialnego, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonych decyzji.

Na podstawie tak postawionych zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przez front działki należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Sąd pierwszej instancji, choć przywołuje w uzasadnieniu pogląd wyrażony m.in. przez NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 707/16, zgodnie z którym ustalenia w zakresie frontu działki objętej wnioskiem powinny "uwzględniać wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy", przyjmuje, że przesądzające w tej kwestii jest stanowisko wnioskodawcy, a organy pozostają w tym zakresie związane jego oświadczeniem odnośnie do sposobu, w jaki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę. Tymczasem zarówno sama treść § 2 pkt 5 rozporządzania, który w ogóle nie odsyła do wniosku inwestora w zakresie wyznaczenia frontu działki, jak i funkcja tzw. obszaru analizowanego (wyznaczanego w oparciu o front działki) oraz wartości określone i chronione przez art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazują, że określenie tej części działki (terenu planowanej inwestycji), z której będzie się odbywał wjazd na działkę, jest okolicznością obiektywną, uzależnioną nie jedynie od woli inwestora lecz od stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (m.in. ukształtowanie terenu, możliwość urządzania fizycznego dostępu do drogi, ograniczenia w zakresie urządzania zjazdu z drogi publicznej przewidziane przez przepisy o drogach publicznych, parametry planowanego wjazdy uwzględniające charakter i funkcje inwestycji itp.) oraz wymogów ładu przestrzennego (np. sposób w jaki odbywa się obsługa komunikacyjna działek sąsiednich). W ramach prowadzonych ustaleń faktycznych, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, orzekające organy są zatem zobowiązane do zweryfikowania oświadczenia inwestora o sposobie dojazdu do działki, w tym strony od jakiej ma się on odbywać, w szczególności wówczas, gdy działka przylega do kilku dróg publicznych. Wówczas to wymogi ładu przestrzennego (np. rozróżnienie dróg tranzytowych, zbiorczych, lokalnych wraz z właściwymi im funkcjami w zakresie lokalizowania zjazdów) i rzeczywiste możliwości prawidłowego skomunikowania działki z drogą powinny być przesądzające w zakresie określenia frontu działki. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. II OSK 1987/13 "teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą". Żaden z przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowany w sprawie z racji odesłania zwartego w art. 64 ust. 1 u.p,z.p., nie nakłada na inwestora - wnioskodawcę obowiązku określenia frontu działki. To organy z uwzględnieniem art. 7 i art. 77 K.p.a. obowiązane są tą kwestię wyjaśnić stosownie do wymogów ładu przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej danego terenu oraz faktycznych możliwości dojazdu (dojścia) do działki, a nie jedynie woli samego inwestora. Przyjmując, że definiowane w/w przepisami prawa pojęcie frontu działki wykorzystywane m.in. dla potrzeb wyznaczenia granic obszaru poddawanego analizie urbanistycznej obejmuje jedynie tę cześć (granicę) działki, jaką wskazuje inwestor (wnioskodawca) Sąd pierwszej instancji dopuścił się tym samym błędnej wykładni § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei doprowadziło do nieuzasadnionego zanegowania ustaleń faktycznych organów, m.in. co do granic obszaru analizowanego.

Zdaniem Kolegium Sąd pierwszej instancji przyjmując, że w przypadku planowanych inwestycji wymagających oceny oddziaływania na środowisko organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, badając zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi nie są władne domagać się przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, naruszył wprost art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Przepis ten w swej warstwie językowej jest jasny i jak dotąd nie budził w orzecznictwie wątpliwości. Przykładowo WSA w Bydgoszczy w wyroku z 29 maja 2018 r. w sprawie II SA/Bd 387/18 stwierdził, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana. Skoro wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i skoro decyzję tę można wydać po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym niewątpliwie na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy, ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Podobnie WSA w Gdańsku w wyroku w sprawie II SA/Gd 251/16 wyraźnie uzależnił ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wymagających wydania decyzji środowiskowej od uprzedniego uzyskania - i to ostatecznej - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Co więcej, Sąd w orzeczeniu tym słusznie zauważył, że "prawny wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie zwalnia z obowiązku uzyskania tej decyzji i dołączenia jej do wniosku o wydanie jednej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Skoro zatem w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji co do zasady nie zanegował dla objętej zaskarżaną decyzją inwestycji wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jako dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko (por. § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), to niezrozumiałym jest w świetle prawidłowo interpretowanego art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dlaczego odmówił organom kompetencji do żądania od inwestora uzyskania stosownej decyzji przed podjęciem starań o decyzję w sprawie warunków zabudowy. Wytłumaczeniem przyjętej przez Sąd pierwszej instancji konkluzji w tym zakresie może być jedynie przyjęcie błędnej wykładni odnośnych norm. Czyni to zarzut, o którym mowa zasadnym oraz uzasadnia sformułowanie pierwszego z zarzutów naruszenia norm prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwa wykładania prawa materialnego doprowadziła bowiem do błędnej oceny ustaleń dokonanych przez organy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego pod kątem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako dokonanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Kolegium podniosło, że zarzut naruszenia prawa procesowego wiąże się z zagadnieniem granic sądowej kontroli administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a. Kwestionując przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie tzw. obszar analizowany, Sąd pierwszej instancji poddał w wątpliwość nie tylko ustalenia w zakresie frontu działki stanowiące punkt odniesienia dla wynaczynienia tego obszaru (o czym wyżej), ale także zanegował możliwość wyznaczenia tego obszaru w minimalnych, ograniczonych do bliskiego sąsiedztwa terenu inwestycji, a przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granicach. Stwierdzenie to Sąd oparł na własnych ustaleniach w zakresie form i zasad zagospodarowania analizowanego terenu sprowadzających się do stwierdzenia, iż "Sądowi wiadomo, że znajduje się tam (w miejscowości Władysławowo - Kolegium) wiele miejsc zakwaterowania turystycznego, i to zarówno dużych ośrodków wypoczynkowych, lokalnych pensjonatów, hoteli, czy też kwater prywatnych" (s. 20-21 uzasadnienia skarżonego wyroku). Abstrahując nawet od tego na ile stwierdzenie to wynika z wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu, wiedzy powszechnie znanej (notoria), czy też doświadczenia życiowego składu orzekającego (por. art. 106 § 4 P.p.s.a.) stwierdzenie takie oznacza przekroczenie granic sądowej kontroli administracji, w istocie stanowiąc kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie faktyczne w zakresie podstaw dla rozszerzenia obszaru analizowanego w sprawie ponad minimalne dopuszczalne prawem granice oraz w zakresie spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.); ustalenie dokonane z pominięciem reguł przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Prowadzona na podstawie art. 3 § 1 P.p.s.a. sądowa kontroli administracji nie polega na merytorycznym rozstrzyganiu określonej sprawy przez dokonywanie konkretyzacji (stosowania) normy celem ustalenia konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego, lecz na ocenianiu z punktu widzenia legalności i eliminowaniu działań (aktów) administracji niezgodnych z prawem (por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny. Komentarz pod red. R. Hausnera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 52). Sąd nie ustala zatem samodzielnie stanu faktycznego sprawy, w której zapadło poddane jego kontroli orzeczenie, lecz ocenia czy wnioski organów co do przyjmowanych podstaw faktycznych rozstrzygnięcia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, czy zostały logicznie, spójnie przedstawione z poszanowaniem zasad procesowych określonych odnośnymi normami K.p.a., o.p., czy przepisów szczególnych. Na gruncie spraw z zakresu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocena taka obejmuje m.in. kwestię prawidłowego tj. zgodnego z przepisami u.p.z.p. i rozrządzenia oraz właściwie uzasadnionego i udokumentowanego wyznaczenia granic obszaru analizowanego celem zbadania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ewentualnie ustalenia parametrów zabudowy. Sąd nie powinien natomiast zastępować nawet błędnych ustaleń organu, własnymi konkluzjami, czy ocenami co do stanu faktycznego sprawy administracyjnej, tym bardziej jeśli nie znajdują one żadnego potwierdzenia w zgromadzonych w sprawie materiałach. Tymczasem w sprawie niniejszej Sąd - zastrzegając, co prawda, że czyni to "na marginesie", co jednakże nie zmienia prawnego znaczenia tej części wywodu - formułuje własne ustalenia odnośnie do stanu faktycznego sprawy, z góry przyjmując, że w sprawie brak jest podstaw do zawężania obszaru analizowanego pod kątem tzw. kontynuacji funkcji zabudowy do "bliskiego sąsiedztwa" terenu inwestycji, bowiem jak "Sądowi wiadomo" w miejscowości Władysławowo "na każdej ulicy przeplatają się obiekty o funkcji mieszkalnej, usług, użyteczności publicznej i wszelkiego rodzaju zakwaterowania turystycznego" (s. 20-21 uzasadnienia skarżonego wyroku). Tym samym Sąd pierwszej instancji wkracza w kompetencję organów administracji publicznej samodzielnie oceniając, że w sprawie należy przyjąć szerszy obszar analizowany pod kątem ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niż to dotychczas ustalono. Naruszenie to jest tym bardziej jaskrawe, że ocena o której mowa wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu urbanistyki (por. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) popartej dokładnym zbadaniem cech danego terenu w oparciu o dane wynikające ze stosownych ewidencji oraz map. Same organy administracji w tym zakresie nie mogą bazować na własnych sądach, lecz muszą opierać się na argumentacji przedstawionej przez biegłego urbanistę. Związanie oceną w ten sposób wyrażoną przez Sąd i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.) oznacza, że organy w istocie ograniczone zostały co do możliwości czynienia własnych, ponownych ustaleń faktycznych w sprawie oraz konkluzji co do zasadności przyjęcie obszaru analizowanego, o takich a nie innych granicach.

W ostatnim z zarzutów Kolegium wskazuje, że na skutek przyjęcia nie znajdującej oparcia w materiałach sprawy oceny stanu faktycznego wraz z jego konsekwencjami na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji pomimo tego, że nie były one dotknięte naruszeniami prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi. Sąd I instancji naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem brak było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy NSA zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945).

Z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia wynika, że przez front działki należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z kolei z § 2 ust 2 tego rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zdaniem Sądu I instancji, ww. przepisy zostały naruszone, gdyż organ administracji zamiast przyjąć, że wjazd na działkę odbywać się będzie od ul. S. przyjął, że wjazd ten będzie miał miejsce od strony ul. Ż.. To z kolei skutkowało wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego. Sąd przyjął, iż organ administracji związany jest wnioskiem inwestora, który wskazał, że wjazd będzie miał miejsce od ulicy S.

W ocenie NSA, pogląd wyrażony przez Sąd I instancji uznać należy za niezasadny. Usytuowanie głównego wjazdu na działkę jest okolicznością obiektywną, której istnienie organ administracji zobowiązany jest ustalić w toku postępowania administracyjnego. Organ rzeczywiście powinien wziąć pod uwagę twierdzenia wnioskodawcy odnośnie do usytuowania głównego wjazdu jednakże nie są one dla tego organu wiążące. Organ administracji może dokonać ustaleń odmiennych od twierdzeń wnioskodawcy, jeśli wynika to z okoliczności sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji zasadnie uznał, że należy przyjąć, iż główny wjazd na działkę, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, usytuowany będzie od strony ulicy Ż. nie zaś od strony ul. S., jak to zostało zadeklarowane we wniosku. Zauważyć należy, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor załączył mapę mającą obrazować sposób zagospodarowania części działki o nr ew. [...]. Z mapy tej wynika, że inwestor nie przewidywał w ogóle wjazdu od strony ul. S.. Z mapy wynika, iż wzdłuż tej ulicy miałyby znajdować się pasy zieleni, ażurowe drewniane tarasy oraz budynek gastronomii. Na mapie nie zaznaczono planowanego wjazdu na działkę a jedynie strzałką w kolorze czarnym zaznaczono wejścia do budynków. Brak jest tym samym podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy administracji ustalenia, że wjazd główny na działkę, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, byłby usytuowany od strony ulicy Ż.. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji niewłaściwie ustalił obszar analizowany w celu określenia funkcji i cech zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Zasadnie organy administracji uznały, że analiza ta jest dowodem przydatnym do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Słusznie organy administracji uznały, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestor inwestycji. Zgodzić należy się z twierdzeniem Sądu I instancji, że obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki jednakże muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że nie zaistniały przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w planowanym przez inwestora kształcie. Nie został bowiem spełniony wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Inwestycja polegająca na budowie zespołu [...] budynków rekreacji indywidualnej, pensjonatu, budynku usługowo-apartamentowego, budynku gastronomicznego oraz infrastruktury towarzyszącej nie może być zrealizowana we wskazanym przez inwestora miejscu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Istniejąca zabudowa jest bowiem nie do pogodzenia z planowaną inwestycją. W realiach sprawy realizacja takiej inwestycji możliwa byłaby tylko w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczałby zagospodarowanie terenu w postulowany przez inwestora sposób.

Odnośnie do stwierdzenia Sądu I instancji, że Sądowi wiadomo, iż we Władysławowie znajduje się wiele miejsc zakwaterowania turystycznego, i to zarówno dużych ośrodków wypoczynkowych, lokalnych pensjonatów, hoteli, czy też kwater prywatnych, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie dawała podstawy do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Jak to zostało wcześniej wskazane, może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie.

Inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji w określonym miejscu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że tego rodzaju inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Okoliczność, że w innych częściach miasta mogą znajdować się inwestycje podobne do inwestycji, które planuje inwestor nie może sama w sobie nakładać na organy administracji obowiązku poszerzania obszaru analizowanego. Sąd I instancji odwołując się do swojej wiedzy dotyczącej rodzaju zabudowy we W., nie wykazał, że poszerzenie obszaru analizowanego służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego. Sąd nie odwołał się do istnienia konkretnego ośrodka wypoczynkowego o podobnej wielkości, jak również nie odwołał się do konkretnej lokalizacji takiego ośrodka. Nie wiadomo tym samym o jaką wielkość należałoby powiększyć obszar analizowany. Ogólnikowe twierdzenia Sądu I instancji nie mogą być podstawą zobowiązywania organów administracji kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Niespełnianie przez planowaną przez inwestora inwestycję wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym samo w sobie było wystarczające do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pozostałe wskazane przez organy administracji argumenty, mające uzasadniać odmowę ustalenia warunków zabudowy nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie do kwalifikacji planowanej inwestycji zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że inwestycję tę, mając na uwadze jej opis zawarty we wniosku inwestora, należy uznać za ośrodek wypoczynkowy. Jej kwalifikacja pod kątem wpływu na środowisko winna być dokonywana w oparciu o przepisy obowiązującego w czasie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 t.j.).

Zgodnie z treścią § 3 pkt 50 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane było przedsięwzięcie w postaci ośrodków wypoczynkowych lub hoteli, zlokalizowanych poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 i 2109), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a. 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b. 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

Sąd I instancji zasadnie uznając, że planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana do grupy zabudowy przemysłowej, magazynowej (pkt 52), zabudowy mieszkaniowej (pkt 53), zabudowy usługowej, w tym centra handlowe (pkt 54), czy placówki usługowe (pkt 55), parkingi i garaże (pkt 56), jednocześnie nie wypowiedział się, czy planowaną inwestycję należy uznać za inwestycję, o której mowa w § 3 pkt 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Można jedynie przypuszczać, że Sąd I instancji planowaną inwestycję uznał, za inwestycję w rozumieniu § 3 pkt 50 ww. rozporządzenia, gdyż w dalszej części uzasadnienia Sąd analizował możliwość lokalizacji inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie Otuliny N..

Nie negując możliwości realizacji inwestycji na terenie Otuliny nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organ administracji nie może domagać się przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wyrażony przez Sąd pogląd jest nieuprawniony albowiem, jak słusznie podnosi skarżące kasacyjnie SKO, zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 t.j.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak to zostało już wcześniej wskazane, niespełnianie przez planowaną inwestycję wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, samo w sobie było wystarczające do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zbędne jest w tej sytuacji dokonywanie oceny, czy planowaną inwestycję należy zaliczyć do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy mogłaby ona zostać zrealizowana w Otulinie N. oraz, czy inwestor powinien do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Odnośnie do możliwości zapewnienia odprowadzania ścieków poprzez budowę szamb zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że inwestor mógł rozwiązać ten problem poprzez budowę szamb. Jeśli nie uzyskałby zgody na ich budowę lub ich nie wybudował, to inwestycja nie mogłaby uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Kwestia ta jednak, analogicznie jak poprzednia, nie mogła sama w sobie skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.

Odnośnie do zagadnienia odległości projektowanych budynków od drogi stwierdzić należy, że co do zasady słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że kwestia ta nie jest rozstrzygana na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tylko na etapie decyzji pozwoleniu na budowę. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje jedynie nieruchomość, na której inwestycja ma być realizowana bez wskazywania konkretnego umiejscowienia tej inwestycji na nieruchomości. Inaczej jest natomiast, gdy inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa położenie budynku (budynków) na nieruchomości. Wówczas inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy także dla danego konkretnego usytuowania inwestycji. Organ administracji w takim przypadku ma również obowiązek dokonania oceny dopuszczalności realizacji inwestycji także pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi, w tym z przepisami regulującymi odległości budynku od drogi publicznej. W niniejszej sprawie inwestor dokładnie wskazał usytuowanie inwestycji względem drogi publicznej na załączonej do wniosku mapie i organ administracji musiał brać tę okoliczność pod uwagę. Inwestor mógłby oczywiście rozwiązać powstały problem zachowania odległości od drogi składając oświadczenie, że usytuowanie budynków na mapie ma charakter wyłącznie poglądowy a nie wiążący. Nie byłaby to więc przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy o charakterze nieusuwalnym.

Kwestia odległości od drogi planowanej inwestycji również nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej, gdyż wystarczającym powodem uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej jak i oddalenia skargi był fakt niespełniania przez planowaną inwestycję wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 182 § 2 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.