Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1697/15 w sprawie ze skargi G. D. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1697/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania G. D. ze stanowiska dyrektora szkoły została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Zarząd Powiatu [...] (dalej również: Zarząd Powiatu; organ; skarżący kasacyjnie) w dniu [...] sierpnia 2015 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania G. D. (dalej również: zainteresowany; skarżący; strona) z dniem [...] sierpnia 2015 r. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] (dalej: Ośrodek). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595).

Z uzasadnienia uchwały wynika, że powodem odwołania G. D. ze stanowiska kierowniczego było niewłaściwe zarządzanie przez niego kierowaną jednostką, co zagrażać miało interesowi publicznemu i destabilizować jej funkcjonowanie. Wskazano m.in. na takie zdarzenia, jak:

- przyznanie w 2014 r. od [...] listopada podwyżki wynagrodzeń pracownikom administracji i obsługi Ośrodka bez posiadania upoważnienia Zarządu Powiatu [...] do zaciągania zobowiązań finansowych w 2014 r. i bez kontrasygnaty skarbnika powiatu; w tym zakresie argumentowano, że wprawdzie wydatki na ten cel mieściły się obowiązującym w 2014 r. planie finansowym kierowanej jednostki, jednak, jako zobowiązania długoterminowe, generowały wzrost wydatków także w latach kolejnych, odbyło się to więc ze szkodą dla budżetu powiatu, a zaniedbania, jakich dopuścił się dyrektor w tym zakresie, wyczerpały znamiona przesłanki odwołania określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty;

- wytknięcie podczas kontroli prowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej błędów w weryfikacji orzeczeń lekarskich niepełnosprawnych uczniów, przez które Dyrektor wykazał w Systemie Informacji Oświatowej (dalej: SIO) większą liczbę uczniów z orzeczeniem niepełnosprawności niż rzeczywista, czego konsekwencją było niesłuszne pobranie subwencji oświatowej w zawyżonej kwocie, a następnie konieczność jej zwrotu przez powiat.

Organ stwierdził, że przez te działania dyrektora, destabilizujące pracę Ośrodka, Zarząd Powiatu utracił do niego zaufanie i konieczne stało się niezwłoczne odwołanie z zajmowanego stanowiska kierowniczego. Ponadto zaznaczył, że przed podjęciem uchwały w sprawie odwołania dyrektora uzyskano pozytywną opinię Podkarpackiego Kuratora Oświaty.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego G. D. poprzedził skierowaniem w dniu [...] września 2015 r. do Zarządu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym zakwestionował podstawę faktyczną odwołania go ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uznając, że nie wypełniają one przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zainteresowany podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty do jego kompetencji jako dyrektora należało dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym, a za prawidłowość ich wykorzystania ponosił odpowiedzialność. Argumentował, że mógł zatem przyznać pracownikom podwyżki, ponieważ wysokość wydatków z nimi związanych nie przekroczyła zapisów przyjętych w planie finansowym, a ponadto był kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami – i z tego tytułu miał kompetencje do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy w imieniu kierowanej jednostki organizacyjnej.

Przedmiotowe argumenty zainteresowany ponowił w skardze, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały i podkreślając, że uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ pozbawia go zajmowanego stanowiska i związanego z tym wyższego wynagrodzenia wraz z dodatkiem funkcyjnym, jak również że nagłośnienie sprawy w lokalnych mediach ma także wpływ na jego reputację. Ponadto polemizował z poszczególnymi zarzutami organu, wskazując na to, że wobec innych dyrektorów placówek, którzy również przyznali pracownikom podwyżki, zastosowano jedynie upomnienia, a także podając przyczyny popełnionych błędów, które skutkowały zwrotem subwencji, jednak nie spowodowały zarzucanej mu destabilizacji funkcjonowania Ośrodka.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Niedopuszczalności skargi organ upatrywał w tym, że zainteresowany wystąpił przeciwko powiatowi [...]emu z powództwem do sądu pracy o przywrócenie do pracy na dotychczas zajmowane stanowisko i odszkodowanie, przy czym wprawdzie cofnął później pozew względem powiatu, jednak sprawa nadal jest w toku. W ocenie organu zachodził w tym wypadku stan sprawy w toku, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu organu zgłoszonego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego stanu sprawy, którego uwzględnienie prowadziłoby do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że akt odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty (na dzień orzekania przez Sąd: Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak i w sferze publicznoprawnej, stąd też podlega on także kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy i roszczeń z tym związanych, których dochodzenie jest możliwe przed sądem pracy. Wobec tego Sąd uznał, że sprawa, która toczy się przed Sądem Rejonowym w [...], nawet jeżeli tam po stronie pozwanej nadal występuje Zarząd Powiatu [...], nie jest tą samą sprawą, którą rozpoznaje WSA w Rzeszowie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], WSA w Rzeszowie przedstawił wykładnię przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Sąd wyjaśnił, że przyczyny odwołania w tym trybie obejmują tylko zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły przy realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania; chodzi o takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym i wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, nie jest zaś wystarczające subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania.

Idąc dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że w dotychczasowym orzecznictwie z kategorii sytuacji uzasadniających natychmiastowe odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wykluczono m.in. takie okoliczności jak: naruszenie zasad gospodarki finansowej, utrata zaufania organu prowadzącego, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych, okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Sąd stwierdził, że zestawienie brzmienia art. 38 ust. 1 pkt 2 z art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty i użycie sformułowania "w »szczególnie« uzasadnionych przypadkach musi prowadzić do konstatacji, że chodzi o przypadki drastyczne, wyjątkowe i nadzwyczajne".

Następnie Sąd ocenił przedstawione przez organ w zaskarżonym akcie powody odwołania skarżącego z funkcji dyrektora, którymi były: 1) ujawnione nieprawidłowości wydatkowania środków budżetowych poprzez przyznanie z dniem 1 listopada 2014 r. pracownikom administracji i obsługi placówki podwyżek wynagrodzeń bez upoważnienia Zarządu w tym zakresie i bez kontrasygnaty skarbnika powiatu; 2) błędy w weryfikacji orzeczeń lekarskich dotyczących niepełnosprawności uczniów, które doprowadziły do wykazania w SIO zawyżonej liczby takich uczniów z orzeczeniem o niepełnosprawności, czego konsekwencją było bezpodstawne otrzymanie przez powiat subwencji oświatowej zawyżonej w 2010 r. o [...] zł, a w 2011 r. o [...] zł, wskutek czego powiat został zobowiązany do zwrotu zawyżonej subwencji.

Sąd stwierdził, że obydwa zarzucane skarżącemu naruszenia, związane są wykonywaniem przez dyrektora obowiązków w zakresie administrowania Ośrodkiem i mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do odwołania dyrektora w innym trybie (Sąd wskazał na art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy), nie wpływają jednakże w żaden sposób na funkcje dydaktyczne, wychowawcze czy oświatowe kierowanej przez dyrektora placówki oświatowej, nie destabilizują jej działania. Sąd ponadto uznał, że szkodą dla powiatu nie może być należyte wynagradzanie pracowników instytucji samorządowych, którzy wcześniej sami zwracali się do powiatu z prośbą o podwyższenie płac.

W ocenie Sądu I instancji, w takich okolicznościach nie można uznać, że jedyną możliwością zapobieżenia ewentualnym podobnym sytuacjom w przyszłości było odwołanie dyrektora Ośrodka w tym trybie. Zarazem Sąd dodał, że skutki takich naruszeń mogłyby zostać wyeliminowane w drodze podjęcia wobec dyrektora innych działań dyscyplinujących (sensu largo), natomiast obiektywnie nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo, jednakże upływ terminu przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wykluczał stwierdzenie jej nieważności. Wobec tego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W skardze kasacyjnej od powyżej opisanego wyroku WSA w Rzeszowie, obejmującej to orzeczenie w całości, Zarząd Powiatu [...] zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez:

1. błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że podejmowanie przez dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] samowolnych decyzji w przedmiocie przyznania podwyżek dla pracowników instytucji samorządowych bez upoważnienia Zarządu Powiatu oraz bez kontrasygnaty skarbnika powiatu, prowadzących do znacznego obciążania budżetu jednostki powiatu [...] w latach następnych, a także naruszenie przez dyrektora zasad weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności uczniów przy wprowadzaniu danych do SIO, co wiązało się z koniecznością zwrotu przez powiat [...] nienależnie pobranych subwencji oświatowych w wysokości ok. [...] zł – nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za odwołaniem G. D. ze stanowiska dyrektora szkoły, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 powinna prowadzić do wniosku, że niedopełnienie przez zainteresowanego obowiązków oraz naruszenie uprawnień określonych prawem, polegające na samowolnym i znacznym obciążaniu powiatu [...] dolegliwościami finansowymi stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na odwołanie G. D. ze stanowiska dyrektora szkoły;

2. niezastosowanie tego przepisu w stanie fatycznym sprawy i wobec tego błędne przyjęcie, że zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r. okoliczności stanowiące przesłanki odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] nie stanowią "przypadku szczególnie uzasadnionego", podczas gdy prawidłowe zastosowanie omawianej normy prowadzi do wniosku, że odwołanie wyżej wymienionego z funkcji dyrektora szkoły było konieczne ze względu na naruszenie przez niego prawa polegające na przekazaniu do bazy danych SIO informacji niezgodnych z prawdą, co stanowi naruszenie art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2001 r. o systemie informacji oświatowej, co skutkowało koniecznością zwrotu przez Zarząd Powiatu [...] kwoty nienależnie pobranej subwencji oświatowej wysokości ok. [...] zł i sprawiło, że Zarząd utracił zaufanie do dyrektora placówki.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w sposób wybiórczy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, a także przyjęcie, że dopuszczenie się przez dyrektora uchybień wskazanych w treści odpowiedzi na skargę nie uzasadnia jego odwołania na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – bez wskazania dokładnych przyczyn, którymi Sąd kierował się, dokonując stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu podobnie jak w odpowiedzi na skargę, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Rzeszowie nie są zasadne.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie znalazł swojego potwierdzenia w analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tym też względzie podkreślić należy, że nawet błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto trzeba mieć na względzie, że powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (tak np. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2382/17, dostępnym jw.). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej, na co wprost wskazuje treść art. 184 p.p.s.a. Do przypadków, w których wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć zaś te, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2730/16 i I OSK 2761/16 oraz powołane tam stanowisko Sądu Najwyższego – wyroki dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Innymi słowy, spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko WSA w Rzeszowie było czytelne i pozwalało na kontrolę zaskarżonego kasacyjnie rozstrzygnięcia z perspektywy zarzutów wskazanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Sąd I instancji wystarczająco jasno podał motywy leżące u podstaw odmowy uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, gdyż okoliczności, które w niej wskazano, nie spełniały przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto Sąd ocenił przypisywane dyrektorowi uchybienia w sposób pozwalający na sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów, do których Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się w toku wykonywania kontroli instancyjnej. Sąd kasacyjny nie miał też wątpliwości co do tego, z jakich powodów powołane przez organ okoliczności nie uzasadniały w ocenie Sądu I instancji odwołania zainteresowanego ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach materialnoprawnej podstawy procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w żadnym stopniu nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanej uchwały) – czy to poprzez jego błędną wykładnię, czy to niewłaściwe zastosowanie.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. np. wyrok NSA z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2017/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok dostępny jw.). Z powyższego wynika, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z niewłaściwym jego zastosowaniem, nieuprawnione jest zatem zamienne używanie tych pojęć (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15 i powołane tam orzecznictwo – wyrok dostępny jw.). Może jednakże dojść do kumulatywnego błędu polegającego na subsumcji przepisu, który został przy tym mylnie zinterpretowany.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w istocie objął jedną podstawą kasacyjną zarzut zarówno niewłaściwej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania (przyjęcia) przez Sąd I instancji tego samego przepisu prawa materialnego częściowo w odniesieniu do tych samych okoliczności, dotyczących skutków błędnej weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności uczniów i przekazania przez dyrektora nieprawidłowych informacji do bazy SIO. Taka konstrukcja zarzutów nr 1 i 2 wskazanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej (oznaczonej cyfrą rzymską I), powoduje, że tok wnioskowania autora jest nieczytelny i wymaga przeprowadzenia wykładni na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tym zaś organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w stosunku do okoliczności opisanych w zarzucie nr 1 przypisał Sądowi błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zaś w stosunku do okoliczności wskazanych w zarzucie nr 2 błędne zastosowanie tego przepisu, już bez odniesienia się do kwestii jego wykładni. Niezależnie jednak od tych niekonsekwencji,

Sąd kasacyjny, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna jw.) oraz zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.), stwierdził, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia tego przepisu w żaden ze sposobów przedstawionych w przytoczonej podstawie kasacyjnej, w szczególności zaś Sąd nie dopuścił się błędu w wykładni zastosowanego przepisu prawa.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wyznacza przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trybie, który można nazwać interwencyjnym, gdyż przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Omawiany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku", którego zaistnienie daje podstawę do zastosowania trybu zwolnienia bez wypowiedzenia. Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. np. wyroki z dnia: 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2987/14, 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 901/15, 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1942/15 – dostępne jw.). Z orzecznictwa tego wynika, że użyte w ustawie nieostre pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, gdyż naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08, dostępny jw.). Z kolei brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić możliwość odwołania nauczyciela z tego stanowiska na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, LEX nr 82679 i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2166/14, dostępny jw.).

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu uznano takie zdarzenia, jak: kradzież [w tym wypadku – alkoholu] w sklepie; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników [w danym przypadku – dwóch] do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; zatrudnienie swojego bliskiego krewnego [w konkretnym przypadku – siostry] w szkole; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. zestawienie przyczyn i orzecznictwa dokonane w np. w wyrokach NSA z dnia: 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17, 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 195/18 – orzeczenia dostępne jw.).

W ocenie Sądu kasacyjnego Sąd I instancji nie tylko dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, ale i zasadnie uznał, że w sprawie nie wykazano po stronie dyrektora Ośrodka takiego rodzaju uchybień, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora placówki przez zainteresowanego.

Po pierwsze, prawidłowość wydanego aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie, a jeśli tak, to jakie przyczyny zostały przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego aktu. Tylko tak prawidłowo przedstawione okoliczności, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej, oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W tym też względzie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na ustalone okoliczności sprawy i motywy Zarządu Powiatu wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Po drugie, z niespornego w gruncie rzeczy stanu faktycznego sprawy wynika, że w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, w którym zainteresowany zajmował stanowisko dyrektora tej placówki, wystąpiły określone nieprawidłowości, w związku z czym Zarząd Powiatu – będący organem prowadzącym placówkę – utracił zaufanie do osoby kierującej tą jednostką. Niemniej jednak okoliczności te, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, jak i w odpowiedzi na skargę nie stanowiły podstawy – jak to trafnie ocenił Sąd I instancji – do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uchybienia przypisane zainteresowanemu przez organ w istocie nie mogły zostać zakwalifikowane jako "szczególnie uzasadniony przypadek", umożlwiający zwolnienie zainteresowanego bez wypowiedzenia ze stanowiska dyrektora placówki.

Wskazane przez organ nieprawidłowości w zakresie zarządzania placówką kierowaną przez skarżącego dotyczyły kwestii administracyjnych, które ani z osobna, ani łącznie nie mogły stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co zostało już wcześniej wyjaśnione w rozważaniach ogólnych (por. jeszcze wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, dostępny jw.).

Po trzecie, funkcjonowanie placówki do czasu wydania zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że pomimo wskazanych przez organ negatywnych skutków stwierdzonych uchybień – przede wszystkim finansowych, powodujących umniejszenie budżetu powiatu (zwrot części subwencji oświatowej) lub jego przyszłe obciążenie (na pokrycie wydatków z tytułu podwyższenia płac personelu placówki w kolejnych latach) – nie było podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Podnoszone przez Zarząd Powiatu okoliczności mogą zaś stanowić podstawę do rozważenia zasadności skorzystania z innych środków prawnych niż zastosowany "tryb interwencyjny", umożliwiających przeprowadzenie zmian personalnych na stanowisku dyrektora placówki oświatowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.