Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Sz 1069/17 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Sz 1069/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "WINB") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu (dalej: "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał Skarżącej rozbiórkę dwóch kompleksów domów letniskowych o wymiarach 12 × 6,15 m (oba kompleksy złożone z czterech kontenerów, kompleksy połączone zadaszeniem), ustawionych w środkowej części działki nr [...] obręb [...] miasta Kołobrzeg, zlokalizowanych bez zezwolenia właściwego organu. PINB wskazał, że w dniu 12 maja 2014 r. wpłynęła informacja o wybudowanych samowolnie pawilonach mieszkalnych z płyty obornickiej na działce ośrodka wypoczynkowego "[...]"; właścicielem działki, na której wybudowano pawilony, jest Skarżąca. W wyniku kontroli ustalono, że obiekty ustawione są na bloczkach betonowych, wyposażone są w instalacje wody, kanalizacji sanitarnej oraz elektrycznej i powstały w 2012 roku. W związku z tym, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych wyjaśnień ani zezwoleń dotyczących wybudowania przedmiotowych obiektów, PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2016 r., szczegółowo wskazanych dokumentów, umożliwiając tym samym legalizację powstałej samowoli budowlanej. Na wniosek inwestora termin do złożenia dokumentów został przesunięty do dnia 31 stycznia 2017 r. Kolejny wniosek inwestora o zmianę terminu został rozpatrzony negatywnie. Ponieważ Skarżąca nie przedłożyła dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., orzeczono o rozbiórce pawilonów.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, w którym sformułowano zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."), w związku z art. 48 ust. 1 i 4 P.b., WINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił stan sprawy oraz wskazał na przepisy ustawy – Prawo budowlane, a to art. 28 oraz art. 48. Odnosząc się do odwołania wyjaśnił, że opłata legalizacyjna ustalana jest odrębnym postanowieniem po złożeniu i zbadaniu przez organ nadzoru budowlanego dokumentów umożliwiających legalizację. Skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., a zatem nie ma możliwości dokonania legalizacji przedmiotowych obiektów.

Skarżąca w skardze powtórzyła zarzuty odwołania wskazując, że nigdy nie kwestionowała, iż dokonała nowych naniesień budowlanych po "starym śladzie". Poprzednie domki były w stanie urągającym przepisom i należało poprawić ich stan techniczny. Wyjaśniła, że chciała doprowadzić do zgodności z prawem własne działania naprawcze.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Przytoczył treść art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. a następnie wskazując na ust. 3 tego artykułu oraz art. 28 ust. 1 P.b. wywiódł, że PINB w celu umożliwienia Skarżącej legalizacji dwóch kompleksów domów letniskowych wybudowanych na działce nr [...] wdrożył postępowanie legalizacyjne. Organ w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r. nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia szczegółowo wskazanych dokumentów. Z akt wynika, że termin do przedłożenia dokumentów został następnie przedłużony o cztery miesiące, a kolejny wniosek Skarżącej w tym przedmiocie nie został uwzględniony. Skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, a zatem legalizacja robót budowlanych nie była możliwa. W konsekwencji obowiązkiem organów było orzec o rozbiórce samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w prawidłowy sposób, z poszanowaniem zasad ogólnych K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny. Uzasadnienie decyzji jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Skarżąca nie zmierzała do wykonania obowiązków dla przeprowadzenia postępowania na prawczego;

b. art 48 ust. 3 P.b. poprzez niewyjaśnienie sytuacji, o którą Skarżąca wnosiła i niewskazanie kwoty stanowiącej opłatę legalizacyjną oraz możliwości ewentualnego jej rozłożenia na raty. Doprowadziło to do niezakończenia przez Skarżącą prac związanych ze sporządzeniem dokumentacji projektowej.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie przepisów administracyjnych wskazanych w art. 77 i art. 81 K.p.a. poprzez niedokonanie ustosunkowania się do zgłoszonych przez Skarżącą wniosków;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania i dokonanie oceny, że Skarżąca wybrała tryb zakończenia sprawy niekorzystny dla niej, to jest rozbiórkę.

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że w myśl kodeksowej zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, Skarżąca powinna mieć możliwość skorzystania z wyjaśnień dotyczących wysokości opłaty legalizacyjnej i ewentualnego jej rozłożenia na raty. Niezrozumiała jest także odmowa ponownego przedłużenia terminu do złożenia dokumentacji i uznanie przez WSA takiego postępowania za zgodne z wyżej wskazanymi zasadami. Nie ma możliwości przyjęcia wobec zgromadzonego materiału dowodowego przy porównaniu dat wystąpienia Skarżącej do organu oraz dat odpowiedzi, że nie chciała skorzystać z procedury legalizacyjnej. Tym samym rzeczywistą podstawą utrzymania decyzji organów nadzoru budowlanego była błędna wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego przywołanych na wstępie. Następstwem błędnej wykładni przepisów prawa jest niewłaściwa ocena decyzji organu szczebla wojewódzkiego i w konsekwencji uznanie, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena tej decyzji winna skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wskazano również, że zastosowanie się do wskazań WSA doprowadzi do zniszczenia własności Skarżącej i pozbawi ją prawa swobodnego gospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, ze wskazaniem w ramach przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania i dokonanie oceny, że Skarżąca wybrała tryb zakończenia sprawy niekorzystny dla niej, to jest rozbiórkę.

Stosownie do tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W bogatym orzecznictwie odnoszącym się tego unormowania jednolicie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu i zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie upatruje naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podnosi natomiast, że naruszenie polega na "zamieszczeniu w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania i dokonanie oceny, że Skarżąca wybrała tryb zakończenia sprawy niekorzystny dla niej, to jest rozbiórkę". Odnośnie do wskazań co do dalszego postępowania, to warunkiem ich zamieszczenia w uzasadnieniu jest uwzględnienie skargi, co wynika wprost ze zdania drugiego art. 141 § 4 P.p.s.a. Tymczasem WSA oddalił skargę uznając, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nakazującą rozbiórkę pawilonów nie naruszało przepisów prawa w rozumieniu art. 145 § 1 P.p.s.a. Wobec tego formułowanie jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania było niemożliwe. Natomiast stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że "Skarżąca mimo woli organu i przedłużenia terminu na dostarczenie dokumentacji legalizacyjnej, z tej możliwości nie skorzystała", stanowiło konkluzję przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Jako naruszenie przepisów postępowania, w petitum wskazano również na art. 77 i art. 81 K.p.a., poprzez niedokonanie ustosunkowania się do zgłoszonych przez Skarżącą wniosków. Ogólnikowość tak sformułowanego zarzutu, przy jednoczesnym braku rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie wnioski Skarżącej pozostawione zostały bez odpowiedzi i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego oceny. Jest tak dlatego, ponieważ poza wskazaniem konkretnego przepisu, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie, w ramach którego należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w części dotyczącej opisanego zarzutu wymagań tych nie spełnia.

Dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. jest nieusprawiedliwiony, gdyż skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym "błędna wykładnia" tego przepisu miałaby polegać (przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu). Natomiast druga forma naruszenia prawa materialnego - niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a więc wadliwa subsumcja przepisu w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, to jest przy samowoli budowlanej dotyczącej pawilonów objętych nakazem rozbiórki i braku przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] maja 2016 r. (k. 27 akt adm.), jest oczywiście zarzutem niezasadnym.

Także nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 P.b. Otóż zasadnie WSA podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego i wskazał, że dopiero przedłożenie dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] maja 2016 r., wydanym na podstawie tego przepisu, umożliwiających kontynuowanie procedury legalizacyjnej, dawało podstawę do orzeczenia o opłacie legalizacyjnej oraz terminie i sposobie uiszczenia (także w formie ratalnej). Taki sposób procedowania wynika wprost z art. 49 ust. 1 P.b., na podstawie którego opłata taka jest wymierzana. Zaznaczyć też należy, że odpowiadając na wniosek Skarżącej dotyczący przedłużenia terminu do złożenia dokumentów objętych postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. oraz zawierający pytanie o wysokość opłaty legalizacyjnej (k. 31 akt adm.), PINB odmawiając zmiany terminu, udzielił odpowiedzi w sprawie opłaty wskazując art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b., z przytoczeniem treści tych przepisów (pismo z dnia 21 lutego 2017 r. - k. 32 akt jw.). Z akt wynika, że Skarżąca nie wykazała dalszego zainteresowania opłatą legalizacyjną, natomiast przez pełnomocnika, zapoznała się z aktami w dniu 23 marca 2017 r., nie składając żadnych wniosków, względnie uwag (k.34 akt j.w.).

Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.