Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z 25 kwietnia 2012 r. Fundacja [...] (zwana dalej skarżącą) zwrócili się do partii [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie sposobu ustalenia wysokości składek członkowskich w partii [...] oraz o udostępnienie dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest w partii ustalana.

Wobec uzyskania przez skarżącą Fundację informacji o utracie, w wyniku awarii komputerowej, powyższego wniosku, 15 czerwca 2011 r. skarżąca ponowiła go.

Pismem z 19 czerwca 2011 r. partia [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji uznając, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. W jej ocenie, w powyższej ustawie partie polityczne zostały umieszczone w katalogu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej niejako dodatkowo, o czym świadczy analiza art. 4 i 6 tejże ustawy. Zasadniczym zakresem podmiotowym ustawy objęte są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dlatego też obowiązki partii powinny być ujmowane dość wąsko. Nawiązując do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, partia [...] wskazała, że obowiązek w nim określony nałożono jedynie na podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy, podkreślając dodatkowo, że dochód ze składek członków partii politycznej nie jest majątkiem publicznym, gdyż pochodzi ze środków prywatnych członków. Kwestie składek nie podlegają w ogóle pod pojęcie "spraw publicznych", nie stanowią również "danych publicznych". Polityka składkowa danej korporacji nie należy do materii ważkiej dla ogółu, jest sprawą wewnętrzną, nieoddziałującą bezpośrednio na sprawy publiczne.

Zdaniem partii [...] również dokumenty, na podstawie których ustalane są składki członkowskie, nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej Fundacja [...] wniosła o zobowiązanie tej partii do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 czerwca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej, nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie stanowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie oraz przez niewłaściwą interpretację powyższych przepisów,

- art. 11 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, przez nieujawnienie informacji o źródłach finansowania partii politycznej [...], tj. nieujawnienie wysokości składek członkowskich oraz sposobu ich ustalania,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłową ich interpretację.

Skarżąca, odwołując się do ust. 2 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreśliła, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, że partie polityczne są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zwróciła również uwagę na to, iż zawarty w art. 6 ustawy katalog informacji publicznych ma charakter otwarty. Należy traktować go przykładowo lub na potrzeby ustalenia zakresu informacji obowiązkowo umieszczanych w Biuletynach Informacji Publicznej. Jego zawężająca wykładnia jest niedopuszczalna. Nadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem [...], że informacji wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie trzeba udostępniać w zakresie podmiotów z art. 4 ust. 2 ustawy. Jest ono bowiem sprzeczne, w jej ocenie, z art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 obowiązane są do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3. Przyjęcie poglądu [...] czyniłoby całkowicie bezcelowym i pustym zobowiązanie z art. 8 ust. 3 ustawy.

W dalszej kolejności skarżąca powołała się na zasadę jawności finansowania partii politycznych wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji i art. 23a ustawy o partiach politycznych, która razem z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 2 w zw. z art.6 ust. 1 pkt 2 w kontekście art. 8 ust. 3) wskazuje na potrzebę udostępnienia żądanych informacji jako informacji publicznych.

Skarżąca podniosła również, że prawo do informacji publicznej obejmuje uzyskanie informacji, zaś ustawa dodatkowo formułuje uprawnienie do wglądu do dokumentów. Wgląd do dokumentów nie powinien być jednak mylony z prawem dostępu do dokumentów, który może być realizowany przez uzyskanie np. skanów, kopii, odpisów.

Wobec powyższego skarżąca zwróciła uwagę, że jej wniosek odnosi się do dokumentów ustalanych przez statutowe organy partii politycznej. Dokumenty te mają charakter publiczny, gdyż organ je wydający (Komitet Polityczny) jest powołany na mocy statutu. Skoro działalność partii politycznych ma charakter publiczny, to mieszczą się w tym także organy statutowe i dokumenty o działalności publicznej przez nie wydane.

Reasumując skarżąca podkreśliła, że jej wniosek dotyczy zarówno treści wynikających z publicznej działalności partii politycznej, jak i dokumentów z tą działalnością związanych, tj. można je przypisać do desygnatów informacji publicznej z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę partia [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Nie zgodziła się z prezentowaną przez skarżącą interpretacją wzajemnej relacji art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej twierdząc, iż gdyby partia polityczna była podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, to przepis art. 4 ust. 2 ustawy byłby zbędny i treściowo pusty. Podkreśliła, że źródła finansowania partii są w pełni jawne, gdyż takie dane są zamieszczone w sprawozdaniach finansowych dostępnych dla każdego.

Żądanie zgłoszone przez skarżącą nie dotyczy ujawnienia źródeł finansowania partii, lecz dotyka motywów polityki partii politycznej, a takie motywy nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z 17 października 2012 r. swój udział w charakterze uczestnika postępowania zgłosiło Stowarzyszenie [...], dostrzegając wagę argumentów podniesionych w skardze. W złożonym piśmie Stowarzyszenie położyło nacisk na zasadę jawności finansowania partii politycznych. Odwołując się do orzeczenia Sądu Najwyższego podkreśliło, że majątek partii politycznej ujmowany jest jako całość i tylko w takim rozumieniu możliwość pełnej jego kontroli pozwala realizować zasadę jawności finansowania partii politycznej. Oznacza to, zdaniem Stowarzyszenia, że nie można traktować odrębnie składek członkowskich. Nadto Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że nie można utożsamiać informacji publicznej wyłącznie z dokumentem urzędowym.

Postanowieniem z 26 października 2012 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, postanowienie NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1377/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organ w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, dokonana przez partię [...] kwalifikacja wniosku Fundacji [...] zaprezentowana w piśmie z 19 czerwca 2012 r. była prawidłowa. Zaznaczenia przy tym wymaga, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udzielenia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie w powołanym powyżej piśmie, realizując wskazaną powinność, partia [...] jednoznacznie wskazała, że informacje w zakresie sposobu ustalania wysokości składek członkowskich oraz dokumenty, na podstawie których składka członkowska jest ustalana, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mienieni komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych i wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Artykuł 4 ustawy wskazuje podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Zaliczyć od nich należy władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne. Wymieniając różne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozstrzyga o zakresie tych informacji. Źródłem tego zakresu jest art. 61 Konstytucji. Stąd też informacje dotyczące samorządu gospodarczego i zawodowego mogą odnosić się tylko do wykonywania przez nie funkcji publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Podobnie związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne są zobowiązane do udzielenia informacji publicznych, nie oznacza to jednak, iż taki charakter mają informacje o ich działalności. Mogą mieć one postać informacji publicznej, jeżeli będą odnosić się do czynności władzy publicznej np. udzielenia pomocy finansowej, czy dotacji. Nie stanowią jednak omawianej informacji dlatego, że dotyczą podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, lecz dlatego, że w istocie dotyczą działalności władz publicznych (tak: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 30).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że partia polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujący powinien być fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, przy czym chodzi o dokumenty urzędowe (oficjalne).

Oceniając charakter informacji wnioskowanej przez Fundację [...] odwołać się należy do wynikającej z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP zasady jawności finansowania partii politycznych. Powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23 a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. nr 155, poz. 924). Powtórnie formułuje on zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania. W piśmiennictwie zauważa się przy tym, że poza ogólną zasadą jawności finansowania partii politycznych, wyrażoną w Konstytucji RP oraz w ustawie o partiach politycznych, ustawodawca nie określił żadnych bezpośrednich uprawnień członków społeczeństwa do zasięgania informacji o działalności poszczególnych ugrupowań politycznych.

Podkreśla się jednocześnie, że biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

W obecnym systemie prawnym uprawnienie do pozyskania tego typu informacji można wywieść z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych Analiza porównawcza /w:/ Obywatelskie prawo do informacji, pod red. Teresy Gradockiej, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 192)

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych.

Marginalnie zwrócić zatem należy uwagę na błędne stanowisko skarżącej Fundacji, że z art. 8 ust. 3 ustawy wynika, iż podmioty z art. 4 ust. 2 ustawy objęte są przepisem art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sformułowanie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie przesądza, że przepis ten obejmuje wszelkie informacje pozostające w związku jedynie ze wskazanymi w art. 4 ustawy podmiotami.

Uwzględniając powyższą zasadę niewątpliwie zasadnym jest przyjęcie, że w trybie dostępu do informacji publicznej powinna być udzielona informacja o składkach członkowskich, albowiem, jak wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, majątek partii politycznej powstaje m.in. ze składek członkowskich. Składki członkowskie stanowią zatem jedno ze źródeł finansowania partii politycznej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca Fundacja o udzielenie takiej informacji jednak nie wystąpiła. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze nie wnioskowała o ujawnienie wysokości składek członkowskich. Wystąpiła natomiast o informacje w zakresie sposobu ustalania wysokości składek członkowskich oraz dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest ustalana.

W ocenie Sądu, powyższa informacja nie ma jednak waloru informacji publicznej. Sposób ustalania wysokości składek członkowskich stanowi element polityki składkowej partii. Nie należy on do materii ważnej dla ogółu, nie jest sprawą publiczną, gdyż nie wpływa na funkcjonowanie ogółu, ani też nie oddziałuje bezpośrednio na sprawy publiczne. Obowiązek płacenia składek członkowskich wynika ze statutu partii (art. 10 pkt 8), a ich wysokość, jak również tryb zbierania, ustala Komitet Polityczny, będący jednym z organów władzy naczelnej [...] (art. 19 ust. 14 statutu). Sposób ustalania wysokości składek członkowskich jest sprawą wewnętrzną partii. Żądane informacje odnoszą się do trybu i motywów prowadzenia polityki wewnątrzpartyjnej. Ich uzyskanie nie przekłada się w żadnym zakresie na możliwość sprawowania funkcji kontrolnych wynikających z zasady jawności finansów partii politycznych. Informacje te nie dotyczą ani źródeł, ani sposobu gromadzenia środków finansowych, które to informacje są bezsprzecznie jawne i winny być ujawnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą Fundacją, że są to informacje publiczne, a [...] jest obowiązane do ich udostępnienia.

Powyższa argumentacja odnosi się również do dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest ustalana. Dokumentacja dotycząca materii niestanowiącej informacji publicznej takiej informacji również nie stanowi. Dokumenty, na podstawie których składka członkowska jest ustalana stanowią jeden z elementów kształtujących politykę wewnątrzpartyjną, nie dotyczą danych publicznych i pozostają bez związku ze sprawami publicznymi. Również zatem i te dokumenty, jako że nie zawierają informacji publicznej, nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Zwrócić przy tym należy uwagę na nieprawidłowość argumentacji [...] w tym zakresie, która jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowe stanowisko partii co do kwalifikacji żądanych przez Fundację informacji. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem od dokumentów. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe zarzut bezczynności partii politycznej [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu ustalania wysokości składek członkowskich w partii [...] oraz dokumentów, na podstawie których składka członkowska w tej partii jest ustalana należy uznać za nieuzasadniony. Wniosek nie dotyczył udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności partii [...]. Prawidłowo była zatem forma, w jakiej udzielono Fundacji odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z 19 czerwca 2012 r., a nie decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.