Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 343/12 w sprawie ze skargi Fundacji I. im. [...] z siedzibą w K. na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od partii politycznej [...] na rzecz S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 343/12 oddalił skargę Fundacji I. im. [...] na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 25 kwietnia 2012 r. Fundacja I. im. [...] z siedzibą w K. zwróciła się do partii [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie sposobu ustalenia wysokości składek członkowskich w partii [...] oraz o udostępnienie dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest w partii ustalana.

Pismem z 19 czerwca 2011 r. partia [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji uznając, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. W jej ocenie, w powołanej ustawie partie polityczne zostały umieszczone w katalogu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej niejako dodatkowo, o czym świadczy analiza art. 4 i 6 tejże ustawy. Zasadniczym zakresem podmiotowym ustawy objęte są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dlatego też obowiązki partii powinny być ujmowane dość wąsko. Nawiązując do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, partia [...] wskazała, że obowiązek w nim określony nałożono jedynie na podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy, podkreślając dodatkowo, że dochód ze składek członków partii politycznej nie jest majątkiem publicznym, gdyż pochodzi ze środków prywatnych członków. Kwestie składek nie podlegają w ogóle pod pojęcie "spraw publicznych", nie stanowią również "danych publicznych". Polityka składkowa danej korporacji nie należy do materii ważkiej dla ogółu, jest sprawą wewnętrzną, nie oddziałującą bezpośrednio na sprawy publiczne.

Zdaniem partii [...] również dokumenty, na podstawie których ustalane są składki członkowskie, nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Fundacja I. im. [...] wniosła o zobowiązanie partii [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 czerwca 2012 r.

W ocenie skarżącej, nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie stanowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 11 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że partia polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Oceniając charakter informacji wnioskowanej przez Fundację I. im. [...] odwołano się do wynikającej z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP zasady jawności finansowania partii politycznych. Wskazano, że powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. Formułuje on zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania. W piśmiennictwie zauważa się przy tym, że poza ogólną zasadą jawności finansowania partii politycznych, wyrażoną w Konstytucji RP oraz w ustawie o partiach politycznych, ustawodawca nie określił żadnych bezpośrednich uprawnień członków społeczeństwa do zasięgania informacji o działalności poszczególnych ugrupowań politycznych.

Podkreślono jednocześnie, że biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m. in. z wpływów podatkowych). Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych.

Marginalnie zwrócono uwagę na błędne stanowisko skarżącej Fundacji, że z art. 8 ust. 3 ustawy wynika, iż podmioty z art. 4 ust. 2 ustawy objęte są przepisem art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sformułowanie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie przesądza, że przepis ten obejmuje wszelkie informacje pozostające w związku jedynie ze wskazanymi w art. 4 ustawy podmiotami.

Uwzględniając powyższą zasadę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasadnym jest przyjęcie, że w trybie dostępu do informacji publicznej powinna być udzielona informacja o składkach członkowskich, albowiem, jak wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, majątek partii politycznej powstaje m. in. ze składek członkowskich. Składki członkowskie stanowią zatem jedno ze źródeł finansowania partii politycznej.

Jednakże zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarżąca Fundacja o udzielenie takiej informacji jednak nie wystąpiła. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze nie wnioskowała o ujawnienie wysokości składek członkowskich. Wystąpiła natomiast o informacje w zakresie sposobu ustalania wysokości składek członkowskich oraz dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest ustalana.

W ocenie Sądu I instancji, powyższa informacja nie ma jednak waloru informacji publicznej. Sposób ustalania wysokości składek członkowskich stanowi element polityki składkowej partii. Nie należy on do materii ważnej dla ogółu, nie jest sprawą publiczną, gdyż nie wpływa na funkcjonowanie ogółu, ani też nie oddziałuje bezpośrednio na sprawy publiczne. Obowiązek płacenia składek członkowskich wynika ze statutu partii (art. 10 pkt 8), a ich wysokość, jak również tryb zbierania, ustala Komitet Polityczny, będący jednym z organów władzy naczelnej [...] (art. 19 ust. 14 statutu). Sposób ustalania wysokości składek członkowskich jest sprawą wewnętrzną partii. Żądane informacje odnoszą się do trybu i motywów prowadzenia polityki wewnątrzpartyjnej. Ich uzyskanie nie przekłada się w żadnym zakresie na możliwość sprawowania funkcji kontrolnych wynikających z zasady jawności finansów partii politycznych. Informacje te nie dotyczą ani źródeł, ani sposobu gromadzenia środków finansowych, które to informacje są bezsprzecznie jawne i winny być ujawnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zgodzono się zatem ze skarżącą Fundacją, że są to informacje publiczne, a [...] jest obowiązane do ich udostępnienia.

Powyższa argumentacja odnosi się również do dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest ustalana. Dokumentacja dotycząca materii nie stanowiącej informacji publicznej takiej informacji również nie stanowi. Dokumenty, na podstawie których składka członkowska jest ustalana stanowią jeden z elementów kształtujących politykę wewnątrzpartyjną, nie dotyczą danych publicznych i pozostają bez związku ze sprawami publicznymi. Również zatem i te dokumenty, jako że nie zawierają informacji publicznej, nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Zwrócono przy tym uwagę na nieprawidłowość argumentacji [...] w tym zakresie, która jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowe stanowisko partii co do kwalifikacji żądanych przez Fundację informacji. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem od dokumentów. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe zarzut bezczynności partii politycznej [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu ustalania wysokości składek członkowskich w partii [...] oraz dokumentów, na podstawie których składka członkowska w tej partii jest ustalana uznano za nieuzasadniony. Wniosek nie dotyczył udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności partii [...]. Prawidłowo była zatem forma, w jakiej udzielono Fundacji odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z 19 czerwca 2012 r., a nie decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja I. im. [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 11 ust. 2 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pozbawienie prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przewidziana w art. 11 ust. 2 Konstytucji zasada jawności finansowania partii politycznych, znajduje swój wyraz również w art. 23a ustawy o partiach politycznych. Pojęcie jawności finansowania partii politycznych powinno zatem być interpretowane w sposób możliwie jak najszerszy, włączając w to nie tylko wysokość pozyskiwanych środków ale również zasady finansowania. Art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych stanowi, że majątek partii powstaje m. in. ze środków pochodzących ze składek członkowskich. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że sposób ustalenia wysokości składki ma charakter wewnętrzny, gdyż bezpośrednio nie oddziałuje na sprawy publiczne. Ani art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, ani art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają, że właściwy jest podział informacji na informacje o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym jako warunku spełniania lub nie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną partia polityczna [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok naruszył wymienione w niej przepisy prawa materialnego to jest art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Istota sprawy sprowadza się do kwestii czy sposób ustalania wysokość składki członkowskiej oraz dokument, w oparciu o który jest ona ustalana jest informacją publiczną i podlega ujawnianiu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.

Na wstępie wskazać należy, że ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis art. 1 ustawy wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą.

Natomiast art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że partia [...] spełnia funkcje publiczne. Z tego względu, żądana przez skarżące kasacyjnie stowarzyszenie, informacja spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne.

Zgodnie z art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. – o partiach politycznych (Dz. U z 2011 r. Nr 155 poz. 924) - źródła finansowania partii politycznych są jawne.

Majątek partii politycznej powstaje między innymi ze składek członkowskich co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy. Statut partii politycznej [...] w art. 19 pkt 14 stanowi, że ustalanie wysokości składki członkowskiej oraz innych świadczeń członkowskich oraz tryb ich zbierania należy do kompetencji Komitetu Politycznego. Komitet Polityczny jest organem kolegialnym i jego decyzje, zgodnie z art. 11 pkt 4 statutu partii zapadają w formie uchwał. Komitet Polityczny jako statutowy organ partii jest jednocześnie podmiotem publicznym, który w ramach przyznanych statutem kompetencji podejmuje uchwały zawierające informacje, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uchwała Komitetu Politycznego na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt.1 p.p.s.a .