Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 21/16 o odrzuceniu skargi A. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów w odniesieniu do świadectwa homologacji typu WE postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 21/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), odrzucił skargę A. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów w odniesieniu do świadectwa homologacji typu WE.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w dniu [...] listopada 2015 r. A. zwróciło się do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z petycją, żądając podjęcia postępowania mającego na celu wdrożenie działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z wprowadzeniem do ruchu na polskich drogach pojazdów samochodowych marek: [...], wyposażonych w silnik o zapłonie samoczynnym (silnik wysokoprężny, silnik Diesla), wyprodukowanych w latach 2009-2015, a emitujących do atmosfery szkodzące substancje w ilości wielokrotnie przekraczającej dopuszczalne limity.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2016 r. A. wezwało Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 4 maja 2016 r. A. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, wnosząc o zobowiązanie organu do:

- przeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów marek [...] wyposażonych w silnik wysokoprężny i wyprodukowanych w latach 2008-2015 w trybie art. 70w ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej dalej jako p.r.d.);

- uzgodnienia z producentem lub importerem planu działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska, dokonanie jego oceny i przekazanie właściwym ds. homologacji organom państw członkowskich UE, innym niż RP, wraz z informacją, że działania te są wystarczające do usunięcia zagrożeń na terytorium RP, jeśli plan ten jest rzeczywiście wystarczający do usunięcia zagrożeń, dokonanie jego akceptacji w przypadku nieotrzymania zastrzeżeń od ww. organów Państw Członkowskich oraz określenie terminów informowania przez B. Sp. z o.o. o realizacji i zakończeniu działań ustalonych w planie naprawczym;

- wydania decyzji administracyjnych, uznających świadectwo homologacji typu WE wydane przez właściwy organ innego niż RP państwa członkowskiego UE. Ponadto, A. wniosło o stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny, a także o zasadzenie kosztów postępowania.

Sąd I instancji podniósł następnie, że wynikające z Konstytucji RP prawo do sądu nie oznacza, że Sąd rozstrzyga w każdej sprawie, w której strona zwróci się do niego ze skargą, by uzyskać korzystne dla niej rozstrzygnięcie. Merytoryczne orzeczenie w sprawie może zostać przez Sąd podjęte jedynie wtedy, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności podlegających jego kontroli. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy w postępowaniu, którego dotyczy zarzut bezczynności, może zostać wydany akt lub może być podjęta czynność, wchodzące w zakres właściwości sądu administracyjnego, oraz gdy podmiot formułujący zarzut bezczynności może domagać się od organu tego rodzaju aktu lub podjęcia czynności.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzenie kontroli zgodności produkcji pojazdów nie może zostać zrealizowane w żadnej z prawnych form działania organu administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., bowiem prowadzenie jakiejkolwiek kontroli nie przybiera żadnej z tych form, a przez to formułowanie zarzutu bezczynności organu w tym zakresie jest niedopuszczalne. Podobnie wniosek o zobowiązanie organu do uzgodnienia z producentem lub importerem planu działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska i dokonanie jego oceny wraz z przekazaniem właściwym ds. homologacji organom Państw Członkowskich UE, innym niż RP, wraz z informacją, że działania te są wystarczające do usunięcia zagrożeń na terytorium RP, jeśli plan ten jest rzeczywiście wystarczający do usunięcia zagrożeń, dokonanie jego akceptacji w przypadku nieotrzymania zastrzeżeń od ww. organów Państw Członkowskich oraz określenie terminów informowania przez B. Sp. z o.o. o realizacji i zakończeniu działań ustalonych w planie naprawczym, nie mieści się w żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli Sądu, bowiem kwestia uzgodnień stanowi jedynie ogół działań o charakterze technicznym, toteż formułowanie zarzutu w tym aspekcie również jest niedopuszczalne.

Sąd I instancji podkreślił, że istniejąca prawna możliwość wydania decyzji administracyjnej, uznającej świadectwo homologacji typu WE, nie oznacza, że każdy ma prawo wnosić o wydanie takiej decyzji. Z art. 70j ust. 2 oraz art. 70k ust. 2 p.r.d. wynika wprost, że postępowanie przed organem w sprawie uznania świadectwa homologacji typu inicjowane jest przez producenta nowego typu pojazdu lub pojazdu produkowanego w małych seriach. Z przepisów tych nie wynika, by podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w sprawie uznania świadectwa homologacji typu i świadectwa homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach miał być inny podmiot niż producent. Także art. 70l ust. 1 p.r.d. stanowi, że na wniosek producenta, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego przekazuje właściwym w sprawach homologacji organom państw członkowskich Unii Europejskiej kopie świadectwa homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach, w celu uznania tego świadectwa. Zatem procedura uznawania świadectw homologacji typu wszczynana jest przez producenta i przepisy nie przewidują inicjowania jej przez inny podmiot. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że A. nie jest uprawnione, by podejmować jakiekolwiek działania w tym względzie.

A. wniosło skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wniosło o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi i uznanie jej wniesienie za niedopuszczalne, ponieważ jej przedmiot nie podlega kontroli sądów administracyjnej, podczas gdy:

a) brak przeprowadzenia szeregu działań dotyczących uzgodnienia, oceny i akceptacji planu działań, winny być uznane za bezczynność w zakresie innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.),

b) brak prowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów stanowi konsekwencję braku wydawania decyzji o jej wszczęciu (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.),

c) brak wydawania decyzji administracyjnych uznających świadectwo homologacji typu WE wydawanego przez właściwy organ innego niż RP państwa członkowskiego UE stanowi bezczynność w wydawaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.),

d) brak wydawania decyzji administracyjnych nakładających karę na producenta lub importera, który wprowadza do obrotu nowe auto bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu stanowi bezczynność w wydawaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.),

e) brak wydawania decyzji administracyjnych nakazujących producentowi lub importerowi wycofanie z obrotu pojazdu bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu stanowi bezczynność w wydawaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.),

i jako takie podlegają kognicji sądów administracyjnych;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, a to z powodu braku rzetelnego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska strony skarżącej oraz braku precyzyjnego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie budzi wątpliwości orzecznictwa i doktryny, że czynności materialno-techniczne, co do zasady, stanowią inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Również podjęcie przez organ kontroli, o której mowa w art. 70w ust. 2 p.r.d., ma charakter władczy, publicznoprawny, dotyczy obowiązków wynikających z przepisu prawa. Bez wątpienia kontrola jest skierowana do podmiotu zewnętrznego. Nie budzi wątpliwości, że powinna zostać podjęta w sprawie indywidualnej. Wszczęcie kontroli wymaga wydania przez organ decyzji.

Zdaniem skarżącego, rozpatrzenie czy organ dopuścił się bezczynności w zakresie wydania decyzji uznającej świadectwo homologacji typu WE na podstawie art. 70j ust. 2 p.r.d. wymaga zweryfikowania, czy producent, dostosowując swoje postępowanie do bezwzględnie obowiązujących przepisów polskiego prawa, składał stosowne wnioski. Ewentualne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony, by podejmować działania w tym zakresie, wymaga więc merytorycznego rozpatrzenia skargi, która w niniejszej sprawie nie nastąpiła.

Skarżący podniósł, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne jedynie w sprawach, w których działanie organu administracji publicznej powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli form działalności administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., a ponadto w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w istocie stanowiska tego nie kwestionuje również wnosząca skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie A. domagało się w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzenia bezczynności organu w trzech odrębnych kwestiach. Po pierwsze, skarga dotyczyła nieprzeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów w trybie art. 70w ust. 2 p.r.d.; po drugie uzgodnienia planu działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska, dokonanie jego oceny i przekazanie właściwym organom państw członkowskich UE, oraz określenia terminów informowania przez producenta o realizacji i zakończeniu działań ustalonych w planie naprawczym, a po trzecie wydania decyzji uznających świadectwo homologacji typu WE wydane przez właściwy organ państwa Członkowskiego UE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tak postawiona skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna i z tej przyczyny podlega odrzuceniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej o przeprowadzenie kontroli zgodności produkcji pojazdów w trybie art. 70w ust. 2 p.r.d., należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, w przypadku uzyskania informacji o zastrzeżeniach co do wyprodukowania pojazdów, przedmiotów wyposażenia lub części niezgodnie z warunkami określonymi w odpowiednim świadectwie homologacji typu, wydanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadza kontrolę zgodności produkcji w odniesieniu do świadectwa homologacji typu WE, w przypadku informacji o zastrzeżeniach zgłoszonych przez inne niż Rzeczpospolita Polska państwo członkowskie Unii Europejskiej, do typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części, które uznał za zasadne. Jak wynika z powyższego przepisu wszczęcie i prowadzenie przez organ kontroli dotyczącej zgodności produkcji nie następuje w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie znajduje również uzasadnienia w treści przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, postawiona w skardze kasacyjnej teza, że wszczęcie kontroli wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wszczęcie postępowania kontrolnego nie jest aktem lub czynnością administracji, która podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1994/16). Z tej przyczyny skarga na bezczynność organu w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania kontrolnego jest niedopuszczalna.

Podobnie należy ocenić żądanie skarżącego dokonania przez organ w trybie art. 70u ust. 2 i 3 p.r.d. uzgodnień planu działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska. Tego rodzaju działania podejmowane przez organ, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji, stanowią jedynie czynności materialno-techniczne i nie mieszczą się w katalogu podlegających kognicji sądów administracyjnych aktów lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być podmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) mają charakter publicznoprawny, 3) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które - nie będąc decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami - są podejmowane, bowiem przepisy materialnego prawa administracyjnego wymagają od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12).

Działania podejmowane przez organ na podstawie art. 70u p.r.d. nie służą potwierdzeniu jakiegokolwiek obowiązku lub uprawnienia. Rola organu polega bowiem na dokonaniu uzgodnienia z producentem pojazdu planu działań mającego służyć usunięciu zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym lub środowiska, następnie oceny tego planu i jego akceptacji. Ponadto organ przekazuje plan działań innym państwom członkowskim UE i koordynuje z tymi państwami podejmowane czynności. Jak wynika z treści art. 70u p.r.d. w żadnym momencie procedura ta nie kończy się wydaniem aktu lub podjęciem czynności, która mogłaby być zakwalifikowana jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że nie każde działanie organu będzie wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Z tego rodzaju władczym działaniem organu nie mamy do czynienia w przypadku uzgadniania przez organ planu usunięcia zagrożeń na podstawie art. 70u p.r.d. Z tej przyczyny A. nie mogło skutecznie domagać się poddania kontroli sądu administracyjnego bezczynności organu w tym w zakresie.

Przechodząc do trzeciego zarzutu skargi na bezczynność dotyczącego niewydania decyzji uznających świadectwo homologacji typu WE wydane przez właściwy organ państwa Członkowskiego UE, należy zauważyć, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym przewiduje wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie, co nie było zresztą kwestionowane przez Sąd I instancji. Jednak, aby podmiot mógł zaskarżyć bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie, musi legitymować się interesem prawnym, tzn. sprawa ta musi dotyczyć jego praw lub obowiązków. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w sprawach decyzji wydawanych na podstawie art. 70j ust. 1 oraz art. 70k ust. 1 p.r.d. stroną postępowania jest jedynie producent pojazdu. A. mogłoby żądać dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak jedynie w przypadku, gdyby postępowanie takie zostało uprzednio wszczęte. Należy zwrócić uwagę, że omawiane postępowanie jest wszczynane jedynie na wniosek producenta (art. 70j ust. 2 i art. 70k ust. 2 p.r.d.), nie jest zaś dopuszczalne jego wszczęcie przez organ z urzędu. Dlatego A. nie mogło skutecznie domagać się od organu wszczęcia postępowania w sprawie na postawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem A. nie miało interesu prawnego w niniejszej sprawie, to skarga na bezczynność organu w tym zakresie, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony również podlegała odrzuceniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nierzetelnym przedstawieniu przez Sąd I instancji podnoszonych w skardze zarzutów oraz braku precyzyjnego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, NSA uznaje ten zarzut za nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną, stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do niedopuszczalności skargi. Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich istotnych okoliczności, a swoje orzeczenie uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej. Powołanie przez Sąd I instancji art. 220 ustawy o Służbie Więziennej należy potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską, która pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem z uzasadnienia w jasny sposób wynika, że podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.