Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów w odniesieniu do świadectwa homologacji typu WE postanawia: odrzucić skargę

W dniu [...] listopada 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z petycją, żądając podjęcia postępowania mającego na celu wdrożenie działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z wprowadzeniem do ruchu na polskich drogach pojazdów samochodowych marek: [...], wyposażonych w silnik o zapłonie samoczynnym (silnik wysokoprężny, silnik Diesla), wyprodukowanych w latach 2009-2015, a emitujących do atmosfery szkodzące substancje w ilości wielokrotnie przekraczającej dopuszczalne limity.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wyjaśnił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W., że kompetencje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w sprawach związanych z nieprawidłowościami stwierdzonymi w odniesieniu do wydanych świadectw homologacji typu WE pojazdu określają art. 70u oraz art. 70x ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Zarówno art. 70u ust. 1-4, jak i art. 70x tej ustawy dotyczą wydawanych przez organ właściwy do spraw homologacji świadectw homologacji typu WE. Wydawane przez Dyrektora TDT świadectwa homologacji typu dla pojazdów wyprodukowanych przez [...] obejmowały pojazdy produkowane w małych seriach, obejmujące homologacje kolejnego etapu zabudowy na pojazdach legitymujących się świadectwem homologacji typu WE na poprzednim etapie zabudowy wydanym przez organ innego Państwa Członkowskiego. Nie były to więc pojazdy posiadające świadectwo homologacji typu WE wydane przez Dyrektora TDT i nie miał do nich zastosowania przepis art. 70u ww. ustawy. Zabudowy dokonywane w ramach kolejnego etapu kompletacji pojazdu nie miały wpływu na poziom emisji spalin w tych pojazdach, w związku z powyższym zachowany był poziom emisji spalin stwierdzony podczas homologacji na poprzednim etapie kompletacji pojazdu dokonanej przez właściwy organ do spraw homologacji w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Luksemburgu bądź w Hiszpanii. W przypadku posiadanych zastrzeżeń w odniesieniu do nieprawidłowości poziomu emisji spalin w pojazdach wyprodukowanych przez [...], Dyrektor przekazał zastrzeżenia organom właściwym do spraw homologacji innych Państw Członkowskich, które wydały świadectwa homologacji typu WE dla pojazdów objętych nieprawidłowością. Plan działań mających na celu usunięcie stwierdzonych w pojeździe zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu i środowiska, o którym mowa w art. 70u ww. ustawy, zaakceptowany przez organy właściwe do spraw homologacji, które wydały świadectwa homologacji typu WE dla pojazdów objętych manipulacją poziomem emisji spalin, jest przekazywany pozostałym organom właściwym do spraw homologacji. Wobec powyższego, Dyrektor TDT stwierdził, że działania podjęte przez Transportowy Dozór Techniczny w przedmiotowej sprawie wyczerpują możliwości przewidziane w obowiązujących przepisach, a zatem żądanie wskazania, jakie dalsze działania w sprawie zamierza podjąć organ, aby doprowadzić do przestrzegania norm polskiego i unijnego prawa, należy uznać za bezzasadne.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Stowarzyszenie [...] AG z siedzibą w W. wezwało Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, że:

- nie przeprowadził kontroli zgodności produkcji pojazdów marek [...], wyposażonych w silnik wysokoprężny ([...]) i wyprodukowanych w latach 2008-2015 w odniesieniu do świadectwa homologacji typu WE, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania informacji o zastrzeżeniach zgłoszonych przez inne niż Rzeczpospolita Polska Państwo Członkowskie UE, tj. właściwy ds. homologacji organ RFN, i które to zastrzeżenia Dyrektor TDT uznał za zasadne w sytuacji, gdy do wszczęcia takiej kontroli był zobowiązany na podstawie dyspozycji art. 70w ust. 2 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

- nie uzgodnił z producentem lub importerem planu działań mającego na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska, jakie powodują wadliwe pojazdy, do czego obliguje organ art. 70w ust. 2 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

- nie dokonał oceny ww. planu działań w sytuacji, gdy do oceny takiej Dyrektor TDT był zobowiązany na podstawie dyspozycji art. 70w ust. 3 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

- nie przekazał planu działań właściwym ds. homologacji organom Państw Członkowskich Unii Europejskiej, innym niż RP, wraz z informacją, że działania te są wystarczające do usunięcia zagrożeń na terytorium RP, jeśli plan ten jest rzeczywiście wystarczający do usunięcia zagrożeń w sytuacji, gdy do sporządzenia takiego planu Dyrektor TDT był zobowiązany na podstawie dyspozycji art. 70w ust. 3 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

- nie zaakceptował planu działań w przypadku nieotrzymania zastrzeżeń od organów Państw Członkowskich w sytuacji, gdy do takiego zaakceptowania planu Dyrektor TDT był zobowiązany na podstawie dyspozycji art. 70w ust. 3 pkt 3 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

- nie określił terminów informowania przez podmiot wprowadzający wadliwe pojazdy na terytorium RP o realizacji i zakończeniu działań ustalonych w planie naprawczym w sytuacji, gdy do takiego określenia Dyrektor TDT był zobowiązany na podstawie dyspozycji art. 70w ust. 3 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Stowarzyszenie wniosło o dokonanie wymienionych wyżej czynności w terminie dwutygodniowym. Jednocześnie Stowarzyszenie zawarło wniosek, by po wszczęciu kontroli przez Dyrektora TDT w trybie art. 70w ust. 2 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W dniu [...] marca 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. skierowało do Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę na działalność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., że skarga na działalność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego jest bezzasadna.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] AG z siedzibą w W. wystąpiło do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego poinformował Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., że nie wydał w przedmiotowej sprawie żadnego świadectwa homologacji typu WE dla firm należących do [...]. Ponadto, organ nie uznał też, w drodze decyzji administracyjnej, żadnego świadectwa homologacji typu pojazdu, który byłby objęty manipulacją poziomem emisji spalin. Zdaniem organu, Stowarzyszenie prezentuje błędne stanowisko dotyczące świadectw homologacji typu oraz świadectw homologacji typu WE w odniesieniu do art. 70u ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który dotyczy planu naprawczego producenta w przypadku stwierdzenia w pojazdach objętych świadectwem homologacji typu WE zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bądź środowiska.

W dniu [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. sformułowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie zawarło w swym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 marca 2016 r., wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do: przeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów marek [...] wyposażonych w silnik wysokoprężny (EA 189, 1,2l, 1,6l, 2,0l) i wyprodukowanych w latach 2008-2015 w trybie art. 70w ust. 2 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym; uzgodnienia z producentem lub importerem planu działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska, dokonanie jego oceny i przekazanie właściwym ds. homologacji organom Państw Członkowskich UE, innym niż RP, wraz z informacją, że działania te są wystarczające do usunięcia zagrożeń na terytorium RP, jeśli plan ten jest rzeczywiście wystarczający do usunięcia zagrożeń, dokonanie jego akceptacji w przypadku nieotrzymania zastrzeżeń od ww. organów Państw Członkowskich oraz określenie terminów informowania przez [...] Sp. z o.o. o realizacji i zakończeniu działań ustalonych w planie naprawczym; wydania decyzji administracyjnych, uznających świadectwo homologacji typu WE wydane przez właściwy organ innego niż RP Państwa Członkowskiego UE. Ponadto, Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny, a także o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że system homologacji określony w ww. ustawie - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje możliwości podjęcia działań względem producenta, który dopuścił się manipulacji poziomem emisji spalin. Obowiązek działania w tym zakresie spoczywa na organie właściwym do spraw homologacji, który wydał świadectwa homologacji typu WE pojazdom objętym manipulacją, a w tym przypadku właściwą jest niemiecka władza homologacyjna, która sprawuje nadzór nad prowadzonym przez koncern [...] programem naprawczym.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podtrzymało swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Artykuł 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli. Podobnie jest w przypadku skargi na bezczynność, ta bowiem ma doprowadzić do wydania oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności, przy czym muszą to być akty i czynności podlegające kontroli Sądu.

Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do Sądu.

Nie oznacza to jednak, że Sąd rozstrzyga w każdej sprawie, w której strona zwróci się do niego ze skargą, by uzyskać korzystne dla niej rozstrzygnięcie. Merytoryczne orzeczenie w sprawie może wszak zostać przez Sąd podjęte jedynie wtedy, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności podlegających jego kontroli. Tym samym skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy w postępowaniu, którego dotyczy zarzut bezczynności, może zostać wydany akt lub może być podjęta czynność, wchodzące w zakres właściwości sądu administracyjnego, oraz gdy podmiot formułujący zarzut bezczynności może domagać się od organu tego rodzaju aktu lub podjęcia czynności.

Przepis art. 3 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ww. ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ww. ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w swej skardze na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego domaga się zobowiązania organu do przeprowadzenia kontroli zgodności produkcji pojazdów marek [...] wyposażonych w silnik wysokoprężny ([...]) i wyprodukowanych w latach 2008-2015. Biorąc pod uwagę treść powołanego art. 3 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tego rodzaju żądanie nie może zostać zrealizowane w żadnej z prawnych form działania organu administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, o których mowa w art. 3 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem prowadzenie jakiejkolwiek kontroli nie przybiera żadnej z tych form, a przez to formułowanie zarzutu bezczynności organu w tym zakresie jest niedopuszczalne.

Podobnie należy ocenić wniosek strony skarżącej o zobowiązanie Dyrektora TDT do uzgodnienia z producentem lub importerem planu działań mających na celu usunięcie zagrożeń dla środowiska i dokonanie jego oceny wraz z przekazaniem właściwym ds. homologacji organom Państw Członkowskich UE, innym niż RP, wraz z informacją, że działania te są wystarczające do usunięcia zagrożeń na terytorium RP, jeśli plan ten jest rzeczywiście wystarczający do usunięcia zagrożeń, dokonanie jego akceptacji w przypadku nieotrzymania zastrzeżeń od ww. organów Państw Członkowskich oraz określenie terminów informowania przez [...] Sp. z o.o. o realizacji i zakończeniu działań ustalonych w planie naprawczym. Tego rodzaju żądanie również nie mieści się w żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli Sądu, bowiem kwestia uzgodnień stanowi jedynie ogół działań o charakterze technicznym, toteż formułowanie zarzutu w tym aspekcie również jest niedopuszczalne.

Natomiast, oceniając powyższe żądania w kategoriach wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego, a następnie o dopuszczenie Stowarzyszenia do jego udziału, przede wszystkim należy zaznaczyć, że istniejąca prawna możliwość wydania decyzji administracyjnej, uznającej świadectwo homologacji typu WE, nie oznacza, że każdy ma prawo wnosić o wydanie takiej decyzji. Z art. 70j ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) wynika, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, w drodze decyzji administracyjnej, uznaje świadectwo homologacji typu wydane na dany typ pojazdu przez właściwy organ innego niż Rzeczpospolita Polska Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej, na okres odpowiadający jego ważności, jeżeli dany typ pojazdu spełnia wymagania:

1) procedury uzyskania świadectwa homologacji typu WE pojazdu albo

2) procedury homologacji typu pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustęp 2 tego przepisu wskazuje, że w celu uzyskania uznania, o którym mowa w ust. 1, producent nowego typu pojazdu składa wniosek o uznanie świadectwa homologacji typu wydanego na dany typ pojazdu. Z przepisu tego zatem wprost wynika, że postępowanie przed organem w sprawie uznania świadectwa homologacji typu inicjowane jest przez producenta nowego typu pojazdu. Z treści art. 70k ust. 1 przedmiotowej ustawy wynika także, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, w drodze decyzji administracyjnej, uznaje świadectwo homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach wydane na dany typ pojazdu, jeżeli wymagania techniczne stanowiące podstawę do jego wydania są równoważne wymaganiom technicznym obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w procedurze homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach. W tym przypadku ustęp 2 także wskazuje, że wniosek o uznanie świadectwa homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach składa producent pojazdu. Z przepisów tych nie wynika, by podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w sprawie uznania świadectwa homologacji typu i świadectwa homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach miał być inny podmiot niż producent. Także przepis art. 70l ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że na wniosek producenta, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego przekazuje właściwym w sprawach homologacji organom Państw Członkowskich Unii Europejskiej kopie świadectwa homologacji typu pojazdu dla pojazdów produkowanych w małych seriach, w celu uznania tego świadectwa. Zatem procedura uznawania świadectw homologacji typu wszczynana jest przez producenta i przepisy nie przewidują inicjowania jej przez inny podmiot. Oznacza to, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w ogóle nie jest uprawnione, by podejmować jakiekolwiek działania w tym względzie. Istotne przy tym jest, że Dyrektor TDT, jak twierdzi, nie wydał żadnego świadectwa homologacji typu WE wobec [...]. Ponadto, organ nie prowadził postępowania w sprawie uznania świadectwa homologacji typu ani też nie uznał, w drodze decyzji administracyjnej, żadnego świadectwa homologacji typu pojazdu, który byłby objęty manipulacją poziomem emisji spalin. Co więcej, system homologacji określony w ww. ustawie - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje możliwości podjęcia działań względem producenta, który dopuścił się manipulacji poziomem emisji spalin. Obowiązek działania w tym zakresie spoczywa na organie właściwym do spraw homologacji, który wydał świadectwa homologacji typu WE pojazdom objętym manipulacją, a w tym przypadku takim organem jest organ niemiecki. Toteż formułowanie przez Stowarzyszenie zarzutu bezczynności w odniesieniu do Dyrektora TDT należy uznać za niedopuszczalne. W takiej sytuacji skarga Stowarzyszenia podlega odrzuceniu.

Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 220 ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.