Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy oddala skargę.

Rada Gminy K. w dniu [...] grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy K..

W dniu [...] lutego 2016 r. Wojewoda złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną uchwałę, w części obejmującej § 17 ust. 1 załącznika do uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy przyjęła we wskazanym wyżej zapisie regulaminu dostarczania wody, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Zdaniem Wojewody, powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz o ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. Przewidziana zatem w uchwale opłata, której uiszczenie jest warunkiem przyłączenia danej nieruchomości do sieci, mająca charakter jednostronnej daniny publicznej, przyjęta została z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K., reprezentujący Gminę w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt [...] podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu nadzorczego Rada Gminy w opisanej uchwale nie wprowadziła jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych, zaś zawarty w zaskarżonym uregulowaniu uchwały zwrot "odpłatnie" nie stanowi także delegacji dla przedsiębiorstwa do pobierania opłaty z tytułu samego faktu przyłączenia do sieci wodociągowej. Gdyby bowiem intencją Rady Gminy było obciążenie mieszkańców opłatą z tytułu przyłączenia do sieci wodociągowej, to niewątpliwie opłata ta zostałaby skonkretyzowana. Nie istnieje wprawdzie ustawowa definicja opłaty, ale w tym pojęciu winna mieścić się kwota lub zasady naliczania opłaty. Zdaniem Wójta, niewątpliwie nie można utożsamiać pojęcia "opłata" z zawartym w uchwale sformułowaniem "odpłatnie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga Wojewoda nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), stanowiącego, że organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

Przepis ten nie wskazuje terminu, w jakim może zostać złożona przez organ nadzorczy skarga na uchwały rady gminy. Oznacza to, że skarga taka jest dopuszczalna nawet wówczas, gdy – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ nadzorczy zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady Gminy K. po ponad dziesięciu latach od jej podjęcia.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia przez Radę Gminy K. uchwały nr [...] ( [...] grudnia 2005 r.), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uprawniona była do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 19 ust. 1 cyt. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie gminy podstawy normatywnej do wprowadzenia opłaty za samo podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (zob. np.: wyroki WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13 oraz z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14). Przyjmuje się bowiem, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Wskazana zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę poglądy te podziela, stwierdzając jednak, że nie znajdują one zastosowania w rozstrzyganej sprawie z uwagi na odmienne jej okoliczności.

Zauważyć bowiem należy, że zakwestionowany przez Wojewodę [...] przepis - § 17 ust. 1 uchwały nie wprowadził opłaty za samo podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jako opłaty o cechach jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji, na co wskazywano w wyżej przytoczonych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że jedynie taka opłata, wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, byłaby świadczeniem nałożonym na obywateli bez podstawy prawnej. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie Rada Gminy takiego obowiązku normatywnego nie nałożyła. Jakkolwiek bowiem w zakwestionowanej przez Wojewodę [...] regulacji § 17 ust. 1 uchwały wskazano, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest odpłatne oraz odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, jednakże ustalenie treści normy prawnej zawartej w tym przepisie nie może być oderwane od interpretacji całej jednostki redakcyjnej § 17 uchwały, a nadto postanowień jej całego rozdziału 5 – Warunki przyłączenia do sieci (§ 17 - § 22). Jak wynika zaś z § 20 uchwały, przyłączenie do sieci wodociągowej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, o których mowa w § 19, a w przypadku zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, po spełnieniu warunków w niej określonych. Zgodnie z § 19 ust. 1 i 4 uchwały, przedsiębiorstwo (Gminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o.) określa warunki przyłączenia i przekazuje je wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, a warunki przyłączenia i jego realizację określa umowa. Z kolei owe warunki przyłączenia określają: miejsce i sposób przyłączenia sieci wodociągowej z instalacjami odbiorcy; maksymalne dobowe zapotrzebowanie na pobór wody; miejsce zainstalowania wodomierza głównego; termin ważności warunków przyłączenia (§ 19 ust. 3 uchwały).

Jest więc oczywiste, że w świetle powyższych regulacji nie można przyjąć, że Rada Gminy wprowadziła normatywny obowiązek uiszczenia opłaty za samo przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, która zresztą nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy choćby jako opłata o określonym mechanizmie ustalanie jej wysokości. Jest to istotne w sprawie, zwłaszcza, że obowiązujące warunki przyłączenia do sieci zostały enumeratywnie określone w § 19 ust. 3 uchwały, a samo przyłączenie do sieci wodociągowej mogło nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, o których mowa w § 19, a w przypadku zawarcia umowy o przyłączenie do sieci – po spełnieniu warunków w niej określonych (§ 20 ust. 1 uchwały).

Zupełnie inną kwestią jest ponoszenie kosztów realizacji przyłączenia do sieci wodociągowej. Zgodnie z § 20 ust. 3 uchwały, umowa o przyłączenie powinna w szczególności określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją. Na tę okoliczność powoływała się zresztą Rada Gminy w toku postępowania, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2016 r., wskazując, że to właśnie te koszty stanowią o odpłatności realizacji przyłączenia , co nie ma związku z zarzucaną przez Wojewodę [...] odpłatnością za samo przyłączenie do sieci wodociągowej. Stanowisko to uznać należy za zasadne, gdyż znajduje ono potwierdzenie rezultacie systemowej i funkcjonalnej wykładni kwestionowanego § 17 ust. 1 uchwały, o czym była mowa wyżej.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.