Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 205/16 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Krasnystaw z dnia 1 grudnia 2005 r. nr XXXI/216/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Krasnystaw 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Krasnystaw z dnia 1 grudnia 2005 r., nr XXXI/216/2005, w części obejmującej § 17 ust. 1 załącznika do uchwały – w zakresie stanowiącym o odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 205/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Krasnystaw z dnia 1 grudnia 2005 r. nr XXXI/216/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Krasnystaw. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy Krasnystaw w dniu 1 grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/216/2005 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Krasnystaw.

W dniu 16 lutego 2016 r. Wojewoda Lubelski złożył skargę do WSA w Lublinie na wskazaną uchwałę, w części obejmującej § 17 ust. 1 załącznika do uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy przyjęła we wskazanym wyżej zapisie regulaminu dostarczania wody, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Zdaniem Wojewody, powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz o ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) nie dają podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. Przewidziana zatem w uchwale opłata, której uiszczenie jest warunkiem przyłączenia danej nieruchomości do sieci, mająca charakter jednostronnej daniny publicznej, przyjęta została z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krasnystaw, reprezentujący Gminę w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt Gminy podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu nadzorczego Rada Gminy w opisanej uchwale nie wprowadziła jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych, zaś zawarty w zaskarżonym uregulowaniu uchwały zwrot "odpłatnie" nie stanowi także delegacji dla przedsiębiorstwa do pobierania opłaty z tytułu samego faktu przyłączenia do sieci wodociągowej. Zdaniem Wójta, niewątpliwie nie można utożsamiać pojęcia "opłata" z zawartym w uchwale sformułowaniem "odpłatnie".

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Lublinie stwierdził, że zakwestionowany przez Wojewodę Lubelskiego przepis – § 17 ust. 1 załącznika do uchwały nie wprowadził opłaty za samo podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jako opłaty o cechach jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki WSA w Lublinie z 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13 oraz z 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że jedynie taka opłata, wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, byłaby świadczeniem nałożonym na obywateli bez podstawy prawnej. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie Rada Gminy takiego obowiązku normatywnego nie nałożyła.

Zdaniem tegoż Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że Rada Gminy wprowadziła normatywny obowiązek uiszczenia opłaty za samo przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, która zresztą nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy jako opłata o określonym mechanizmie ustalania jej wysokości. Dalej wskazał, że zupełnie inną kwestią jest ponoszenie kosztów realizacji przyłączenia do sieci wodociągowej (§ 20 ust. 3 załącznika do uchwały).

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – Wojewoda Lubelski zaskarżył w całości opisany wyżej wyrok i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) oparł ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: "ustawa z 2001 r.") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten upoważnia radę gminy do wprowadzenia w uchwalanym regulaminie zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, a w konsekwencji oddalenie skargi na uchwałę zamiast stwierdzenia nieważności postanowień uchwały stanowiących o odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej;

2) art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 2001 r. w zw. z § 17 ust. 1 załącznika do uchwały Nr XXXI/216/2005 Rady Gminy Krasnystaw z dnia 1 grudnia 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie przez Radę Gminy Krasnystaw, iż przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest odpłatne pozostaje obojętne dla treści normy prawnej zawartej w art. 19 cyt. ustawy z 2001 r. i uznaniu na tej podstawie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi normatywnemu, a zatem jest zgodny z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda Lubelski wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXI/216/2005 Rady Gminy Krasnystaw z dnia 1 grudnia 2005 r., w części obejmującej § 17 ust. 1 załącznika do uchwały;

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

Mając na uwadze treść art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski wskazał, że wprawdzie rada gminy obowiązana jest uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a jednym z elementów tego regulaminu jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2001 r.), to jednak przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Takie upoważnienie nie wynika także z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, ani nie upoważniają do tego przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 573, dalej: u.g.n.).

W odpowiedzi Rady Gminy Krasnystaw na skargę kasacyjną wniesiono o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2) zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem tegoż organu skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia Sądu co do charakteru użytego w zaskarżonej uchwale zwrotu: "odpłatnie", podzielając jednocześnie stanowisko skarżącego, że rada gminy nie ma podstawy normatywnej do wprowadzenia opłaty za samo przyłączenie do sieci wodociągowej. Spór dotyczy natomiast tego czy w zaskarżonym przez Wojewodę regulaminie taka opłata została wprowadzona przez Radę Gminy Krasnystaw czy też nie.

Rada Gminy przekonuje, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadziła obowiązku uiszczenia opłaty za samo przyłączenie do sieci wodociągowej ani przez określenie jej kwotowo, ani poprzez określenie mechanizmu ustalania jej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego należało rozpoznać skargę kasacyjną w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 2001 r. w powiązaniu z przepisem § 17 ust. 1 załącznika do uchwały Nr XXXI/216/2005 Rady Gminy Krasnystaw z dnia 1 grudnia 2005 r., polegające na przyjęciu, że przepis § 17 ust. 1 Regulaminu nie wprowadził opłaty za samo podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jako opłaty o cechach jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, podczas gdy według Wojewody kwestionowany § 17 ust. 1 Regulaminu zawiera wiążącą normę, z której wynika obowiązek ponoszenia opłat przez mieszkańca gminy ubiegającego się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy – a regulamin dostarczania wody stanowi akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, do uchwalania zaś regulaminu jest legitymowana rada gminy, na której obszarze regulamin będzie obowiązywał.

Zgodzić się należało w Wojewodą, że jednoznaczna treść § 17 ust. 1 Regulaminu wskazująca na odpłatność przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oznacza, że podłączenie nieruchomości do sieci zawsze jest odpłatne, nawet mimo tego, że Rada Gminy nie określiła w samym Regulaminie wysokości takiej opłaty ani mechanizmu jej obliczania. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy z 2001 r. stanowią m.in., że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym (pkt 2) – szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz (pkt 4) warunki przyłączania do sieci.

Na gruncie wymienionych przepisów rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy z 2001 r.), obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 3, regulamin określa m.in. sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, ale nie może nakładać na odbiorców usług opłat, które nie są przewidziane wyraźnie w przepisach ustaw.

Zważywszy, że uchwała ustanawiająca wspomniany Regulamin jest aktem prawa miejscowego wskazać trzeba na przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. (powołany zresztą przez Radę Gminy Krasnystaw w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że szczegółowe umocowanie konkretnych organów (w tym wypadku Rady Gminy) do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Zasada, zgodnie z którą akty prawa miejscowego mogą ustanawiać organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach (przedmiotowych i podmiotowych) zawartych w ustawie została wyznaczona w art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynika obowiązek organów administracyjnych stanowiących akty prawa miejscowego przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego im przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1658/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, CBOSA). Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14;).

W niniejszej sprawie kwestionowany przepis Regulaminu stanowi, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest odpłatność. Stąd taki element przymusu czyni ten obowiązek daniną publiczną, narzuconą jednostronnie i warunkującą usługę polegającą na przyłączeniu do sieci. Odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem, od spełnienia którego uzależnione będzie przyłączenie nieruchomości do urządzenia komunalnego.

Słuszne jest stanowisko Wojewody, że przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy nie mógł stanowić podstawy do ustalenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków ponoszenia opłat przez odbiorców (użytkowników sieci). Zauważyć należy, że co do zasady z powyższym stanowiskiem oraz orzecznictwem zgadza się również Sąd pierwszej instancji, jak i sam organ uchwałodawczy, konsekwentnie jednak wywodząc, iż w rozstrzyganej sprawie Rada Gminy takiego obowiązku normatywnego nie nałożyła, argumentując to tym, że opłata taka nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy choćby jako opłata o określonym mechanizmie ustalenia jej wysokości.

Z powyższym wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego i organu uchwałodawczego nie sposób się zgodzić. Nakładane na odbiorców usług opłaty muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Samo zatem użycie w omawianym § 17 ust. 1 załącznika do uchwały zwrotu "odpłatność" – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – oznacza konieczność poniesienia wydatków związanych z czynnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, dokonaną na rzecz zainteresowanej osoby, tj. w tym wypadku samego przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, co jak już wyżej wykazano jest niedopuszczalne. Oceny tej nie zmienia nawet okoliczność, że opłata taka w zaskarżonej uchwale nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy choćby jako opłata o określonym mechanizmie ustalanie jej wysokości. Trafnie bowiem zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski, że w takim przypadku ustalenie wysokości opłaty pozostaje w sferze wykonania uchwały, co w najmniejszym stopniu nie sanuje sprzeczności z prawem postanowień uchwały, w których taką odpłatność wprowadzono.

Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku systemowa interpretacja całości unormowania zawartego w Rozdziale 5 Regulaminu nie pozwala na konkluzję, że ustanowioną w § 17 ust. 1 odpłatność za "przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej" wiązać należy wyłącznie z przewidzianym ustawowo obowiązkiem zapewnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci – na własny koszt – realizacji budowy przyłączy do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r.). Wskazana przez Radę Gminy, a następnie przez Sąd Wojewódzki, treść § 20 ust. 3 w sposób nieprecyzyjny mówi o tym, że umowa o przyłączeniu powinna w szczególności określać koszty związane "z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń". Trudno zatem przyjąć, że koszty związane "z realizacją takiego przedsięwzięcia" będą na etapie ustalania warunków przyłączenia nieruchomości do sieci ograniczone do kosztów tylko "realizacji budowy przyłączy", w sytuacji gdy § 17 ust. 1 Regulaminu przewiduje odpłatność za "przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej".

Użycie przez Radę Gminy tak różnych określeń w poszczególnych przepisach Rozdziału 5 Regulaminu stwarza niejasny stan w zakresie odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, a więc obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego realizowanego na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony przez Wojewodę akt jest częściowo niezgodny z prawem powszechnie obowiązującym, co warunkowało stwierdzenie jego nieważności.

Z uwagi na to, że istotne naruszenie prawa wystąpiło tylko w zakresie ustanowionej w § 17 ust. 1 Regulaminu odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, to tylko w tej części kontrolowany akt podlegał unieważnieniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku skutkowało ponadto rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi i orzeczeniem jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.